共同富裕導向下鄉村水治理分析

陳永忠，李娜，秦培永

（1.睢縣水利局，河南 睢縣 476900；2.陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710001；3.河南睢縣住房和城鄉建設局，河南 睢縣 476900）

1 引言

共同富裕是中國特色社會主義文明的高級形態，也是黨中央國務院今后一段時期既定的工作目標和歷史任務，更是全國人民的長久期盼。2021 年以來中共中央、國務院相繼印發了《國民經濟和社會發展第十四個五年（2021－2025 年）規劃和2035年遠景目標綱要》《關于新時代推動中部地區高質量發展的指導意見》《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》等一大批規范性文件，對鄉村水治理提出了更高的要求，也為鄉村水利的高質量發展提供了有利環境。

2 睢縣鄉村水資源利用結構和鄉村水治理困境

2.1 鄉村水資源利用結構

根據《商丘市水資源公報》多年數據顯示，睢縣水資源利用以開采地下水為主，并引用部分黃河水補充地下水源。惠濟河是睢縣境內最大的河流，上游開封市部分污水處理后的尾水排入該河道，是睢縣唯一的過境水源。

2.1.1 鄉村生產用水

受地理氣候因素影響，睢縣境內河流多屬于季節性河流，來水多為夏秋降雨產生的地表徑流，保證率較低，東部為引黃補源區，多在冬春季節引黃河水補充地下水源，所以農業灌溉用水以抽取潛層地下水為主，取水層一般在地下60 m 以內。根據實地調查，農村養殖業和鄉鎮企業生產用水也采用潛層地下水，僅有少量水產養殖開發利用地表水。

2.1.2 鄉村生活用水

自2005年實施農村飲水安全項目以來，全縣所有村莊已實現自來水入戶，水源為地下350～500 m的深層承壓水。根據取水行政許可登記查證，鄉村公共洗浴場所多取用800～1 200 m地熱溫泉水。

2.1.3 鄉村生態用水

根據實地調查，目前鄉村公共綠地很少，也沒有專管機構，多以雨水自灌為主。鄉村主干街道等少量綠植用水也多取用潛層地下水。

2.1.4 鄉村生產生活排水

根據調查，全縣現有蓼堤鎮龍王店社區、董店鄉帝丘、胡堂鄉胡堂等8 座污水處理廠和周堂鎮喬寨村污水處理站正常運行，均由縣住建局負責運維管理。目前，僅有縣城周邊部分村莊生活污水納入睢縣第二污水處理廠與第三污水處理廠，經集中處理達標后就近排入相關河道。因污水處理設施匱乏，污水管網覆蓋區域較小，鄉村生活污水多排入村內坑塘、村邊溝河，部分鄉村農戶甚至將污水直接排放到村內街道，任意自流及自然蒸發，導致鄉村生活環境甚憂。部分鄉鎮企業生產用水也僅設置沉淀池，污水經簡易處理后就近排入坑塘、溝河，鄉村水生態環境惡化趨勢十分顯著。

2.2 鄉村水治理困境

2018年中央啟動了新一輪的機構改革，僅水資源管理就由已往水利部門一家獨大的形式，轉變為水利、自然資源、生態環境三部門分治的形式，但涉水業務部門很多，如發改、城建、農業農村等，“九龍治水”的局面依然存在。根據機構改革方案和3年來的工作實踐，各涉水行業部門的工作內容和業務邊界已逐漸清晰。近年來，隨著中國經濟社會的快速發展，水事案件呈上升態勢，波及的范圍逐漸增大，造成的損失成倍增加，并且部分在機構改革前未得到解決的案件由于職能的調整，協調工作的任務很大，很多水事案件不得不轉至地方政府或上級業務部門組織解決，造成行政體制成本大幅度增加。在高新技術迅猛發展的今天，傳統的執法手段、治理理念已難以適應當前水利改革發展的需要，多元治理、數字治理、敏捷治理、協同治理等新的治理理論和治理手段急需在鄉村水利治理中推廣應用。

3 現代治理理論在鄉村水利治理中適用性分析

按照社會學概念，鄉村其實就是一個熟人社會共同體。以水循環的角度，鄉村水利治理既不同于傳統的大江大河治理，也不同于傳統的城市給排水治理，鄉村水治理兼具水的自然循環和水的社會循環雙重特征。現代治理理論起源于西方資本主義社會，由于社會性質不同，因此在中國鄉村水治理工作中就不能完全套用教科書中的觀點和方法。但中國執行的是各級黨委、黨組或村黨支部書記負責制，中國共產黨強大的政治勢能可以為西方治理理論在中國鄉村水治理中的實踐提供堅實的組織保障。

3.1 鄉村生產用水治理

鄉村生產用水分為農業種植和農業養殖兩個部分。根據2018 年機構改革要求，農田水利工程建設與管理職責劃歸農業農村部門，水利基礎服務體系建設職責留歸水利部門，農業水價綜合改革職責歸發展改革部門，地下水監測職責劃歸自然資源部門，水環境污染防治職責劃歸生態環境部門，因此鄉村生產用水適用多部門協同治理。一方面，在工程實際運維時，使用者是農戶、產權歸村集體、管理責任是屬地鄉鎮政府，對此適用于多元治理理論。另一方面，如果農戶將土地流轉與農業產業化企業，則鄉鎮政府又是工程管護監管者的角色，又適用元治理理論。

3.2 鄉村生活用水治理

當前睢縣已實現農村飲水安全工程縣域全覆蓋，所有鄉村生活用水近期以取用深層地下水為主。但根據《睢縣農村供水工程十四五規劃》，“十四五”期末睢縣農村供水水源將由黃河水和南水北調水替代。農村飲水安全工程屬于公益性的基礎設施，按行業性質劃分屬公益二類，縣級層面因其水費已落實全成本核算收繳，執行的是自收自支類事業性質。但農村飲水安全工程除行業壟斷性外，其主要的供水對象是農民，執行免稅和農業生活電價等優惠政策，水價不是全成本，現以自收自支或特許經營的方式進行管理，而且對于部分供水規模較小，運維較為困難的單村供水站需要給與適當的財政補助，以確保工程正常運行。鄉村公共洗浴場所取用地熱溫泉水，因地熱溫泉屬于礦產，所以工程監管歸自然資源部門。并且衛生健康防疫部門擔負著保護人民群眾生命安全的重任，負有水質安全監管的職責，因此，鄉村生活用水治理適用多元治理、協同治理和元治理理論。

3.3 鄉村生產生活排水治理

根據《睢縣縣域農村生活污水治理專項規劃（2019-2035）》，全縣將建設污水處理設施346處，其中：納管式污水廠16 處，集中式污水站253 處，分散式簡易設施77 處，總處理規模58 110 m3/d。至2035年全縣所有鄉村生產生活污水將統一收集在村鎮污水處理廠（站）集中處理，根據不同形式工程處理后排放的尾水達到相關排放標準后就近排入河道、封閉坑塘或就地資源化利用。

根據《規劃》，睢縣將建立以縣政府為責任主體、鄉鎮為管理主體、村組織為落實主體、農戶為受益主體、運維機構為服務主體的“五位一體”運維管理體系，通過公開招投標的形式，采取托管或總承包的方式對分區的污水處理設施進行專業化管理。污水處理工程是公益性的基礎設施，按行業性質劃分屬公益二類，目前因污水處理費未落實全成本收繳，在縣級層面執行的是縣財政差供事業單位。因污水處理具有較強的行業壟斷性，所以鄉村污水處理廠站宜采取財政差供或特許經營的方式進行管理。為加強工程建后監管，實行縣對鄉鎮、鄉鎮對各污水處理廠站的兩級監管機制，縣城鄉建設和縣生態環境共同監管部門的雙重監管機制，因此鄉村污水治理適用多元治理和協同治理。

3.4 鄉村防洪除澇治理

鄉村坑塘一般多用于居民日常生活廢水、村內雨水的蓄積。以地理位置劃分，睢縣東部地區申家溝為主干，承接區域內鄉村雨洪外排水和引黃補源水；中部地區以惠濟河、通惠渠為主干，承接區域內鄉村雨洪外排水和上游開封市區排水；西南地區以蔣河、祁河為主干，承接區域內鄉村雨洪外排水。鄉村防洪除澇治理與保護農民生命財產安全密切相關，屬純社會公益社質，應由政府負主要責任。2020縣防汛指揮、民政救災等職能劃歸應急管理部門，政府的治理地位更加凸顯。

3.5 水生態環境治理

當前中國鄉村臟、亂、差現象存在，水生態較脆弱、水環境有時也不太好，人居環境急需改善。尤其是中西部水資源短缺地區情況更甚，部分地區已成為國家鄉村振興戰略順利實施的重要阻障。睢縣在脫貧攻堅期間，結合鄉村人居環境整治，鄉村溝河、坑塘等水環境進行了數次大規模治理，取得了一這定效果，但并未形成長效機制。革除多年來的生活陋習，改變落后的生產方式有待持續推進，農村廁所革命、綠色種養、綠色經濟發展有待強力推動。鄉村水生態環境治理不僅需要大量的資金投入，更需要各級黨委政府有力的政策支持、鄉村居民的自覺愛護和社會各階層的鼎力相助。因此，在鄉村水生態環境保護中既可采取運動式治理（專項治理行動）、名人治理、鄉賢治理等傳統治理方式，也可采用多元治理和協同治理等現代治理模式。

數字治理和敏捷治理既是治理理念又是治理手段。近年來隨著大數據、移動互聯網、物聯網等信息技術的迅猛發展，大量數字化智能化的電子設備在人們日常工作生活中得到廣泛應用，業務處理更加便捷。但高科技的違法違規案件也呈高發態勢，案件的處置時效性趨緊，處理的難度不斷加大。數字政府的功能日益顯著，政府服務社會能力急需提升，所以數字治理和敏捷治理理論應運而生。目前衛星導航、遙感、大數據、無人機等高科技已在水治理中推廣應用，特別是在河湖清四亂、河道違規采砂等河長制和水土保持工作中效用十分顯著。根據工作實踐數字治理和敏捷治理也適用鄉村水生態環境治理的全方位全過程。

4 縣水利局內設機構職能有待整合提升

自2005 年睢縣實施農村飲水安全項目以來，至2020 年末全縣所有村莊實現了自來水戶戶通，農村飲水安全水平明顯改善，地方性飲水疾病的發生基本得到根治。為提高供水安全保障能力，2016 年成立了縣農村飲水安全工程水質檢測中心，2021年成立了縣農村飲水安全工程運行監控中心。但根據國家鄉村振興戰略和新時代水利高質量發展的要求，急需組建縣水質監測中心和縣水信息中心。

4.1 成立縣水質監測中心

據《商丘市水資源公報》多年數據顯示，因農業肥料超標準施用，農村生活污水和養殖廢水任意排放，睢縣河道地表水pH值、COD、BOD5、氨氮、總磷、揮發酚、高錳酸鉀鹽等污染物長期超標，部分河道水質惡化十分嚴重，已完全喪失水生態價值。根據水利部三定方案（水文司職責），地下水水質也是水資源保護管理工作的一項重要內容。因此在縣農村飲水安全工程水質檢測中心的基礎上，組建縣水質監測中心，對全縣地表水和地下水進行水質日常監測，是提升全縣水安全保障能力的重要途徑，是河長制工作的重要抓手，也是“四水同治”工作的主要技術支撐。

4.2 成立縣水信息中心

在農村飲水安全工程運行監控中心的基礎上，需要整合水資源監控平臺、水土保持監管平臺、河長制管理平臺等，成立縣水信息中心，增強水信息綜合傳輸能力，提高水事風險監測感知力，為水資源管理、水災害防預、水利工程安全運行、水事案件處置、涉水輿情監督等迅速提供準確信息，為領導及時決策提供科學依據。

5 結語

按照系統的觀點，在加強縣級涉水部門與鄉村兩級組織的融合和工作協同的基礎上，在實踐中還應加強與村集體經濟組織和鄉村振興工作隊的工作聯系。①加強與村經濟合作社的聯系：根據工作需要，至2020年各行政村均成立了村級經濟合作社，村經濟合作社是企業性質法人實體，是農村集體經濟的實際運營者、管理者，其資產和收益歸全體村民共有。村用水合作組織（村供用水協會）是村生產生活用水的自我組織，會長一般由村委主任兼任，是涉水行業主管部門與群眾聯系的紐帶，在鄉村供水、農業水價綜合改革、農田水利工程維護等工作中發揮著重要作用。②加強與鄉村振興工作隊的聯系：實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興是鄉村振興工作隊的五大工作職責，其中，水生態環境是鄉村生態環境的重要核心內容。因此創新水工程管護模式，提升鄉村水生態治理水平和治理效能，實現鄉村產業興旺，創建優美人居環境，促進鄉村經濟社會全面發展，引導群眾走向共同富裕，是農民群眾多年的愿望，也是水利工作者與鄉村振興工作隊的共同奮斗目標。