提高水利稽察成果質(zhì)量的思考

劉洪軍

（水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038）

新階段水利工作的主題是推動高質(zhì)量發(fā)展，水利工程高質(zhì)量建設(shè)是水利工作高質(zhì)量發(fā)展的重要組成。水利稽察的基本任務(wù)是對水利工程建設(shè)活動全過程進行監(jiān)督檢查［1］。稽察作為監(jiān)督檢查的一種方式，在確保水利工程高質(zhì)量建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。新階段稽察工作面臨的形勢是如何以稽察工作高質(zhì)量發(fā)展推動水利工程高質(zhì)量建設(shè)。提高稽察成果質(zhì)量是推進稽察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，是稽察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。近年來，筆者參與了一些水利建設(shè)項目稽察工作，現(xiàn)就如何提高稽察成果質(zhì)量，談?wù)勛约旱囊恍┱J識。

1 稽察成果的含義

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，水利監(jiān)督檢查通過飛檢、檢查、稽察、調(diào)查、考核評價等方式開展工作［2］。稽察是監(jiān)督檢查的一種方式。稽察成果主要包括項目稽察成果和稽察匯總成果。

1.1 項目稽察成果

項目稽察成果主要包括專家工作底稿和項目稽察報告。

專家工作底稿按專業(yè)分為前期與設(shè)計、建設(shè)管理、計劃管理、資金使用與管理、質(zhì)量管理和安全管理等專業(yè)基本情況和稽察發(fā)現(xiàn)的問題［3］。

項目稽察報告主要內(nèi)容有項目基本情況、稽察發(fā)現(xiàn)的問題、典型問題原因分析、對有關(guān)工作的意見和建議，以及整改意見和建議。項目基本情況包括稽察項目的地理位置、工程規(guī)模、主要建設(shè)內(nèi)容、概算總投資和施工總工期等項目基本情況，以及項目開工時間、建設(shè)管理模式、招投標情況、簽訂合同情況、下達投資計劃、到位資金、完成投資、形象進度、項目劃分和工程驗收等項目建設(shè)情況。稽察發(fā)現(xiàn)的問題是通過對項目建設(shè)情況進行監(jiān)督檢查，指出項目建設(shè)過程中存在的問題。稽察發(fā)現(xiàn)的問題是項目稽察成果的核心內(nèi)容，稽察組和被稽察單位都較為關(guān)注。按嚴重程度分為嚴重問題、較重問題和一般問題，按專業(yè)分為前期與設(shè)計、建設(shè)管理、計劃管理、資金使用與管理、質(zhì)量管理和安全管理等問題。典型問題原因分析是在發(fā)現(xiàn)的問題中，選取1～2 個涉及體制機制、重大質(zhì)量安全等問題進行原因分析，并提出措施建議。對有關(guān)工作的意見和建議是指被稽察單位對工程建設(shè)（如面臨的困難、資金或政策支持）、行業(yè)管理等方面的意見建議，以及稽察組對促進被稽察單位提升建設(shè)管理水平、完善稽察方式方法等方面的意見建議。整改意見建議是督促水行政主管部門和項目法人等相關(guān)單位就稽察發(fā)現(xiàn)的問題制定整改方案、提出整改措施、高質(zhì)量完成整改的意見建議。

1.2 稽察匯總成果

稽察匯總成果是在項目稽察成果的基礎(chǔ)上，對同一批次或同類項目的稽察成果進行匯總統(tǒng)計、綜合分析，形成稽察匯總報告并上報有關(guān)部門。其主要內(nèi)容是對稽察發(fā)現(xiàn)問題按嚴重程度、專業(yè)、責(zé)任主體、地區(qū)、頻率的統(tǒng)計分析，梳理各專業(yè)發(fā)現(xiàn)的典型問題，選擇突出問題進行原因分析，在此基礎(chǔ)上提出有針對性的完善政策措施建議，為有關(guān)部門完善政策措施及規(guī)章制度提供依據(jù)和支撐。

2 提高稽察成果質(zhì)量的作用

提高稽察成果質(zhì)量可促進稽察項目建設(shè)管理水平提升，規(guī)范水利建設(shè)市場主體行為，為開展稽察工作營造良好氛圍，為有關(guān)部門完善政策措施提供支撐。

2.1 促進稽察項目建設(shè)管理水平提升

稽察的基本任務(wù)是對水利建設(shè)活動全過程進行監(jiān)督檢查，檢查有關(guān)建設(shè)管理責(zé)任主體貫徹落實法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標準情況。通過稽察，對建設(shè)過程中的項目進行全方位體檢，指出項目建設(shè)過程中存在的問題，有關(guān)單位以稽察發(fā)現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，以點帶面、舉一反三，對項目建設(shè)開展全面排查并及時解決，避免類似問題再次發(fā)生，既可有效消除隱患、防范風(fēng)險、確保質(zhì)量安全，又可促進項目建設(shè)管理水平提升。

2.2 規(guī)范水利建設(shè)市場主體行為

近年來，國家對水利建設(shè)高度重視，投資規(guī)模不斷擴大。參與水利建設(shè)活動的建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等市場主體的單位和相關(guān)人員眾多，一定程度上存在責(zé)任意識不強和履職行為不規(guī)范等現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在超越資質(zhì)承攬設(shè)計、勘察、施工、監(jiān)理任務(wù)，以及違法分包及轉(zhuǎn)包、勘察設(shè)計深度不夠、監(jiān)理服務(wù)不到位、未按設(shè)計要求施工等行為。這些行為直接擾亂了水利建設(shè)市場的正常秩序。根據(jù)稽察發(fā)現(xiàn)問題情況，采取約談警示、通報曝光等處罰措施，能有效規(guī)范水利建設(shè)市場主體行為，使水利建設(shè)市場朝著健康、有序的方向發(fā)展。

2.3 為開展稽察工作營造良好氛圍

稽察不僅可以發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)過程中存在的問題，有利于項目建設(shè)消除隱患化解風(fēng)險；同時，還可以利用稽察人員的專業(yè)優(yōu)勢和實踐技能，開展幫扶活動，幫助有關(guān)建設(shè)管理責(zé)任主體解決實際困難，使他們切身體會到稽察帶來的成效，就會更加理解和支持稽察工作，在稽察過程中會積極主動配合，在整改時會積極主動整改，真正實現(xiàn)“檢查、反饋、整改、提高”的良性循環(huán)。這有助于樹立稽察人員良好形象和提高稽察工作的認可度，同時也為開展稽察工作營造了良好氛圍。反之，查得不夠深、不夠透、不夠?qū)崳^大問題、嚴重問題未能發(fā)現(xiàn)或問題與實際不符，稽察成果質(zhì)量不高，有關(guān)建設(shè)管理責(zé)任主體就會消極配合，甚至產(chǎn)生厭煩情緒，整改時敷衍了事。久而久之，稽察工作就失去了理解和支持，外部環(huán)境就不利于稽察工作的開展。

2.4 為有關(guān)部門完善政策措施提供支撐

通過梳理稽察發(fā)現(xiàn)的問題，分析問題產(chǎn)生的根源，可以提煉形成有價值的完善政策措施建議。此外，項目單位是項目建設(shè)的親歷者、實施者，也是規(guī)章制度和技術(shù)標準的使用者、執(zhí)行者，在政策措施、規(guī)章制度的制定上，一定程度上說更有發(fā)言權(quán)，提出的意見建議更有針對性和可操作性。可利用稽察近距離、面對面、多次和項目單位探討交流的機會，認真傾聽項目單位的意見建議。這些意見建議可為有關(guān)部門完善政策措施、制定規(guī)章制度提供支撐，經(jīng)有關(guān)部門認真研究、充分吸納后出臺的政策措施、規(guī)章制度將會更加符合項目實際、更加有利于項目建設(shè)。

3 提高稽察成果質(zhì)量的方向和措施

提高稽察成果質(zhì)量，應(yīng)重點關(guān)注提高發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量、原因分析和完善政策措施建議的質(zhì)量、稽察報告編寫的質(zhì)量，以及加強稽察人員隊伍能力建設(shè)。

3.1 提高發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量

發(fā)現(xiàn)問題是基礎(chǔ)。發(fā)現(xiàn)的問題要全面、準確、可靠，又要查深、查透、查實，重點查找大個頭、深層次問題，提高發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量。

（1）注重對問題的“上展下延”。對發(fā)現(xiàn)的問題，在常規(guī)要求“定性準確、事實清楚、法規(guī)得當(dāng)、取證充分、邏輯清晰、責(zé)任主體明確”的基礎(chǔ)上，還要注重對問題的“上展下延”。不僅要知其然，還要知其所以然。比如，稽察中發(fā)現(xiàn)“監(jiān)督機構(gòu)未確認項目劃分”的問題，在“上展”方面要查清楚項目法人組織了項目劃分沒有，是組織了項目劃分、僅僅是未經(jīng)監(jiān)督機構(gòu)書面確認、缺少這一程序的問題還是項目法人根本就沒有組織項目劃分。如果沒有進行項目劃分，這時在“下延”方面就要檢查現(xiàn)場是如何進行質(zhì)量控制和單元評定的。注重對問題的“上展下延”，有助于將問題查深、查透、查實。

（2）適時開展暗查暗訪。稽察一般在檢查前向被稽察單位發(fā)通知，通知中明確檢查項目、檢查時間以及需要配合的工作要求等內(nèi)容，是一種明查的檢查方式。但在明查的同時可適時開展暗查暗訪，拓寬發(fā)現(xiàn)問題的途徑，有助于真發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)真問題，提高發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量。在暗查暗訪工作中，要以問題為導(dǎo)向確定暗查暗訪目標，直奔現(xiàn)場、直接抽查，保證暗查暗訪工作的實效性。比如，在統(tǒng)一組織現(xiàn)場檢查后，可以根據(jù)實際需要，有針對性地確定暗查暗訪目標，事先不打招呼直奔現(xiàn)場，原汁原味地了解施工現(xiàn)場的真實情況。再如，對于農(nóng)民工工資發(fā)放情況，可以根據(jù)有關(guān)單位提供的用工管理臺賬，隨機抽查部分農(nóng)民工，了解工資發(fā)放情況。

（3）注重交換意見。稽察結(jié)束前，稽察組需要正式與被稽察單位交換意見，就稽察有關(guān)情況和發(fā)現(xiàn)的問題進行溝通交流。交換意見時，要耐心聽取相關(guān)單位、人員的解釋說明，要充分溝通、以理服人，力戒固執(zhí)己見、以勢壓人。交換意見后，要逐條認真梳理研究被稽察單位提出的意見建議，吸納合理的部分，修改完善稽察報告和發(fā)現(xiàn)的問題，提高稽察成果質(zhì)量。

3.2 提高原因分析和完善政策措施建議的質(zhì)量

（1）原因分析是關(guān)鍵。現(xiàn)場稽察階段要把“原因分析”作為現(xiàn)場稽察工作的重要內(nèi)容，與查找問題同等對待。既要選擇大個頭、深層次問題進行原因分析，又要選擇普遍性、規(guī)律性問題進行原因分析。認真分析研判問題產(chǎn)生的根源，經(jīng)過層層剖析，查找導(dǎo)致問題發(fā)生的本質(zhì)原因。在稽察匯總階段，在各項目所選問題原因分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合問題發(fā)生頻度，選擇突出問題進行系統(tǒng)分析，力求揭示體制機制等深層次原因。

（2）完善政策措施是目的。在原因分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉形成評價性和趨勢性概念，研究提出有價值的稽察意見和有針對性的完善政策措施建議，達到標本兼治的目的。要注重將完善政策措施建議與改進行業(yè)管理與服務(wù)、完善技術(shù)標準、提高被稽察單位普遍執(zhí)行力和防范化解項目風(fēng)險相結(jié)合，并通過相關(guān)部門轉(zhuǎn)化為具有針對性和可操作性的政策措施及規(guī)章制度，從制度層面上指導(dǎo)改進行業(yè)管理、提升行業(yè)治理效能、化解防范行業(yè)風(fēng)險。

（3）加強原因分析和完善政策措施建議工作。現(xiàn)階段，對原因分析和完善政策措施建議的要求越來越高。但原因分析工作起步晚，大多數(shù)問題原因分析有主觀推論的傾向，缺乏翔實的依據(jù)支撐。多數(shù)稽察人員不擅長分析原因，或未在現(xiàn)場對發(fā)現(xiàn)的典型問題進行重點分析，層層剖析到本質(zhì)原因的更少，提出的完善政策措施建議針對性不足、操作性不強。

3.3 提高稽察報告編寫的質(zhì)量

（1）重視稽察報告編寫的質(zhì)量。發(fā)現(xiàn)問題、原因分析和完善政策措施建議等稽察成果最終體現(xiàn)在項目稽察報告和稽察匯總報告中，報告編寫質(zhì)量將直接影響稽察成果質(zhì)量。因此，要重視稽察報告編寫的質(zhì)量，將報告編寫作為稽察工作的重要環(huán)節(jié)。

（2）全面準確起草稽察報告。專家工作底稿是形成項目稽察報告的基礎(chǔ)。工作底稿要詳略得當(dāng)，對發(fā)現(xiàn)的問題要堅持“定性準確、事實清楚、法規(guī)得當(dāng)、取證充分、邏輯清晰、責(zé)任主體明確”。項目稽察報告由稽察助理根據(jù)專家工作底稿全面、準確地起草，要以發(fā)現(xiàn)的問題為重點，確保各專業(yè)間協(xié)調(diào)一致。在后續(xù)的交換意見階段和成果討論階段，還需要適時對稽察報告進一步修改完善。

（3）規(guī)范稽察報告編寫工作。隨著清單式稽察的運用，發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量大幅提升。專家工作底稿、項目稽察報告和稽察匯總報告編寫工作量大，稍不留神，就會出錯，甚至是低級錯誤。比如，專家工作底稿中引用的規(guī)程規(guī)范名稱有誤、編號不準、條款不對等；項目稽察報告中同一責(zé)任主體的名稱不統(tǒng)一、專業(yè)間問題矛盾等；稽察匯總報告需要對大量的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度高，更易出錯。稽察的發(fā)現(xiàn)問題要以公文形式印發(fā)，其行文格式、公文引用和符號使用等都要符合公文規(guī)定。這就要求稽察人員在報告編寫中務(wù)必嚴謹細致、仔細推敲、嚴格把關(guān)，力求文字表述準確、嚴密、簡練，高質(zhì)量完成報告編寫工作。

3.4 加強稽察人員隊伍能力建設(shè)

稽察成果質(zhì)量與稽察人員隊伍能力建設(shè)密切。打鐵還需自身硬，做好稽察工作，必須有一支素質(zhì)高、作風(fēng)硬的稽察隊伍，必須要持續(xù)加強稽察人員隊伍能力建設(shè)。

（1）嚴把人員入口質(zhì)量關(guān)。稽察人員數(shù)量要與年度稽察任務(wù)相匹配，目前以每人每年平均參加3～4 次為宜。人數(shù)不足時，可適時開展人員征集工作。人員征集要嚴把入口質(zhì)量關(guān)，明確各專業(yè)人員申報條件和要求，成立由資深專家組成的評審組，對申報人員嚴格按標準評審，優(yōu)中選優(yōu)。要堅持見習(xí)前置原則，對于首次參加稽察工作的人員須跟組學(xué)習(xí)，經(jīng)現(xiàn)場培訓(xùn)后，視情況確定是否上崗。

（2）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。培訓(xùn)的主要任務(wù)是組織廣大稽察人員學(xué)習(xí)把握水利發(fā)展新形勢、新任務(wù)、新要求，學(xué)習(xí)把握水利稽察工作的方式方法、標準和要求，更好地提高稽察工作效能。目前，稽察人員隊伍整體水平與稽察工作要求總體上是比較適應(yīng)的，但仍存在一些問題。比如，部分稽察人員在專業(yè)知識更新、相關(guān)法規(guī)制度標準更新上不及時，對稽察工作新要求的思想認識和行為方式轉(zhuǎn)變緩慢；少數(shù)稽察人員工作紀律意識差，工作敷衍塞責(zé)。通過培訓(xùn)，可以幫助稽察人員深入掌握水利稽察工作思路、方式方法和程序要求，切實提高做好稽察工作的能力和水平。

（3）加大人員測評力度。要建立科學(xué)的測評體系，合理運用測評結(jié)果。每批稽察結(jié)束后，要對稽察人員進行測評。測評指標主要有工作態(tài)度、業(yè)務(wù)能力、工作質(zhì)量和廉潔自律等。廉潔自律實行一票否決制，其他指標分為優(yōu)、良、中、差四個等次。測評結(jié)果不僅可以反映稽察人員的現(xiàn)場工作情況，還可以為下批稽察人員選派提供參考，以及為稽察人員年度調(diào)整提供依據(jù)。