推進鐵路專用線高質量發展的對策研究

楊 磊，柯 鵬，鐘 暢

(1.中國鐵道科學研究院集團有限公司 鐵道科學技術研究發展中心，北京 100081；2.中國國家鐵路集團有限公司 辦公廳，北京 100844；3.河北中外運冀發物流有限公司，河北 石家莊 050061)

鐵路專用線是全國鐵路貨運網絡的重要組成部分，同鐵路貨場(含鐵路物流基地)構筑起鐵路貨運發到終端網絡，承擔近80%鐵路貨物的發到作業量，是鐵路貨運實現“門到門”運輸的重要手段，是鐵路貨運運輸的主戰場。在鐵路貨物運輸中，特別是大宗貨物運輸中，鐵路專用線的地位和作用十分重要，不僅是鐵路貨運引流上線的重要渠道，也是鐵路增運增收的重要基礎[1]。近年來，黨中央、國務院、國家有關部門、地方政府和中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)等就建設交通強國、調整運輸結構、發展現代物流出臺了一系列政策文件，提出加快鐵路專用線建設的總體要求、發展目標、重點任務和配套措施，為鐵路專用線高質量發展指明了方向提出了要求。積極推進鐵路專用線高質量發展是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體體現，是建設交通強國的重要舉措，也是擴大鐵路市場份額、促進鐵路高質量發展的必然要求。

1 鐵路專用線發展現狀分析

1.1 鐵路專用線發展現狀

我國鐵路專用線規模龐大，截至2021 年底，全路3 500 個左右的貨運營業站接軌8 448 條專用線(不包括軍專線、保密線)，總里程約3.09 萬km。在全部專用線中，企業產權的專用線約占總數的88%，鐵路產權的專用線(含合資)多為段管線，約占總數的12%。

在全路8 448 條專用線中，從線路長度看，單條專用線長度在1 km及以下的共計612條，占專用線總數的7.3%；單條專用線長度在1～5 km 的共計6 176 條 ， 占 專 用 線 總 數 的 73.1%； 5～10 km 的1 275 條，占專用線總數的15%；10 km 以上的385條，占專用線總數的4.6%?？梢钥闯?，5 km以下專用線占比超過8 成，達到80.4%，5 km 以上的只占不到2成。

廠礦企業、港口和物流園區是專用線重點服務對象。2021 年，全國8 448 條鐵路專用線中，廠礦企業專用線6 600 多條，物流園區專用線550 多條，港口專用線150多條，占全部專用線的比例分別為78.1%，6.5%和1.8%；其他專用線占比13.6%。

2021 年鐵路專用線完成發到量55.9 億t，占國鐵貨運量76.8%；其中發送量為27.3 億t，占國鐵貨物發送總量的75.1%；到達量為28.6 億t，占國鐵貨物到達總量的78.2%。2021 年鐵路專用線發到量中，煤炭、冶煉物資、石油、建材等4 個品類大宗物資占比達到93.3%，其中第一位是煤炭，發到量超過專用線發到量的一半，占比達到56.2%；第二位是冶煉物資，發到量占專用線發到量的28.4%。此外專用線集裝箱發到量占專用線發到量的8.7%；其他貨物品類鐵路專用線發到量占比6.7%。

2021 年鐵路專用線發送貨物平均運距672 km，比上一年減少15.1 km，下降3%。專用線到達貨物平均運距649 km，比上一年減少13 km，下降2.1%。近年來專用線貨物發到平均運距均呈下降趨勢，反映出專用線在鐵路貨物運輸“前后一公里”中的運輸支撐作用越來越強。

1.2 鐵路專用線發展中存在的問題

近年來，在國家政策的支持引導和有關各方的共同努力下，鐵路專用線取得快速發展，積累了大量建設和運營管理經驗，也為實現鐵路增運增收做出了重要貢獻。但是，由于鐵路專用線建設運營需要國家相關部門的支持配合，地方政府相關配套政策的引導監管，以及鐵路企業和專用線企業的相互協作等，鐵路專用線發展過程中仍然存在不容忽視的問題。

一是在規劃建設方面，鐵路專用線存在著規劃統籌銜接不夠，立項審批環節多、啟動慢，設計標準不夠完善，施工手續復雜，融資困難等問題[2]，難以滿足新增運量的運輸需求，容易造成鐵路專用線項目建設周期過長、建設成本增加或導致項目流產。

二是在運營管理方面，鐵路專用線存在著部分鐵路運輸企業經營服務意識不強、鐵路經營機制不夠靈活，部分接軌站能力不配套，多式聯運體系不健全、一體化程度低，專用線設施設備陳舊、作業效率低等問題，不僅使鐵路專用線與國鐵干線“連而不暢，通而不融”，也容易造成鐵路運量流失，影響企業“公轉鐵”和鐵水聯運的積極性。

三是在安全管控方面，鐵路專用線存在著企業安全意識薄弱、人員素質不高，管理不規范、監督管理有待加強，設備陳舊、安全隱患多等問題[3]，對鐵路專用線的作業效率和行車安全帶來不利影響。

2 鐵路專用線發展面臨的形勢

隨著我國“雙循環”新發展格局的加快構建，特別是“雙碳”目標和運輸結構調整戰略的深入推進，貨物運輸品類、方式、政策導向都將發生很大變化，鐵路專用線發展將面臨一系列新形勢。

（1）黨中央國務院高度重視，使鐵路專用線面臨前所未有的政策機遇。2017 年以來，為了解決環境污染等問題、有效降低社會物流成本、更好發揮鐵路在綜合交通運輸體系中的骨干作用，黨中央國務院做出了“優化調整運輸結構”“加快推動大宗貨物中長距離運輸公轉鐵、公轉水”等一系列重要決策部署。國家有關部門、各省市自治區地方政府、國鐵集團都把加快鐵路專用線建設作為落實黨中央國務院決策部署的重要抓手，先后制定出臺了多項加快鐵路專用線建設、推進運輸結構調整的政策。特別是國家發展和改革委員會等五部門聯合發布《關于加快推進鐵路專用線建設的指導意見》，明確鐵路專用線發展的指導思想和目標，提出鐵路專用線發展的重點任務及措施要求。黨中央國務院的高度重視和國家有關部門的大力支持，給鐵路專用線帶來難得的發展機遇，也創造了良好的外部環境，使鐵路專用線在近幾年來得以快速發展，并取得較好成效。

（2）運輸供給側結構性改革的深入推進，對鐵路專用線發展提出了新要求。近年來，隨著我國經濟結構和產業布局不斷調整、供給側結構性改革的不斷深化，貨運市場供求關系和企業產品結構都發生了較大變化。一方面，由于企業產品轉型升級，煤炭、鋼鐵、礦石等大宗貨物需求量減少，以及公路運輸的迅速發展，導致部分既有專用線無運量或廢棄；另一方面，港口集裝箱、物流園、產業園等對鐵路專用線需求日益增多，但專用線建設相對較為滯后，設施配套不夠完善，難以滿足企業發展的需求。因此，鐵路專用線的發展必須以供給側結構性改革為主線，以市場需求為導向，加快實現鐵路干線運輸與重要港口、物流園區、大型工礦企業的高效聯通和無縫對接，確保到2025 年沿海主要港口、大宗貨物年運量150 萬t 以上的大型工礦企業、新建物流園區鐵路專用線接入比例力爭均達到85%，長江干線主要港口全部實現鐵路進港。

（3）落實“雙碳”目標戰略，將帶來鐵路專用線發展方向和結構的調整。隨著我國“雙碳”目標戰略的深入推進，必將對我國產業結構和能源消費結構帶來重大變革，尤其煤炭消費需求將迎來重要拐點，鐵路大宗物資運輸需求增勢也將趨緩；而一些社會消費品和工業制成品運輸需求呈現快速增長態勢，對鐵路貨運質量提出新的更高需求。為了滿足人民群眾對高品質物流運輸的需求，加快貨物流通速度、降低物流成本、提升運輸效率，要求鐵路大力發展集裝箱運輸、增加直通直達班列的開行數量、構建無縫銜接的多式聯運體系。鐵路專用線的建設和發展要適應鐵路貨運發展變化，建設重點應從過去的以廠礦企業為主，轉向以物流園、產業園、港口為主，以構建更加綠色低碳的多式聯運體系為目標，充分滿足人民群眾高品質物流需求，以多式聯運增效促進交通運輸減排，為實現“雙碳”目標作出應有貢獻。

（4）鐵路網規模擴大和裝備水平提升，為鐵路專用線發展提供了良好的基礎條件。我國鐵路經過近20 年的大規模建設和快速發展，鐵路基礎設施規模質量、技術裝備水平、運輸能力等方面均有較大改善和提高，鐵路網規模由改革開放初期的近5 萬km 擴大到2021 年的15 萬km 以上，其中以貨運為主的普速鐵路網營業里程達到11 萬km，鐵路復線率為59.5%， 電化率為73.3%， 全國鐵路路網密度156.7 km/萬km2。目前，我國鐵路貨運已從能力不足、瓶頸制約轉變到能力基本適應階段，這也為鐵路專用線的快速發展提供良好的基礎條件。新形勢下，鐵路專用線發展應以運輸需求為導向，構建互聯互通、資源共享的現代物流集疏運體系，在建好、管好、用好專用線的基礎上，實現鐵路專用線的高質量發展。

3 推進鐵路專用線高質量發展的對策

在總結分析鐵路專用線發展現狀的基礎上，針對當前鐵路專用線在規劃建設、運營管理、安全管理等方面存在的問題，結合貫徹國家相關政策文件精神和要求，以加快推動鐵路專用線高質量發展為目標，提出以下發展對策。

（1）強化規劃統籌引領，優化立項審批環節。做好鐵路專用線發展規劃可以合理高效利用土地資源，減少審批環節，促進產業與物流運輸業的融合發展。針對鐵路專用線在前期規劃立項階段出現的與城市發展脫節、拆遷轉移風險大，立項環節多、審批時間長等問題，國家相關部門應嚴格落實屬地責任和主體責任。地方政府應加強鐵路專用線規劃與城市綜合交通規劃、國土空間規劃、生態環境保護規劃等的銜接和統籌，優化鐵路專用線各要件審批環節，增強服務意識，提高服務水平和效率，減少審批時間。自然資源部應統籌考慮將鐵路專用線等重點項目納入國土空間規劃。交通運輸部應指導港口單位做好港口鐵路集疏運設施規劃預留。鐵路專用線選線要堅持土地集約化、節約化使用原則，符合國土空間規劃，合理避讓永久基本農田和生態保護紅線。在新建工業園區、物流園區、大型工礦企業時，應充分考慮鐵路專用線建設條件，鼓勵鐵路專用線與園區、企業同步規劃設計、同期建成運營；在改擴建鐵路專用線時，要充分考慮經濟發展要求、發展戰略布局、工業產業布局、立體交通宏觀規劃、土地利用發展規劃等影響因素[4]。此外，還要充分考慮中長期鐵路網規劃和貨運干線建設情況、既有鐵路專用線使用情況、沿線重點企業發展前景等因素，為鐵路專用線后期發展做好預留，從宏觀上解決鐵路專用線的合理規劃問題。

（2）適應鐵路貨運需求新變化，調整鐵路專用線的發展重點和結構。隨著我國進一步轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，貨源結構、商品結構、物流模式也將隨之發生變化，高附加值貨物運輸需求增長迅速，鐵路集裝箱、海鐵聯運等專業特色物流運輸需求將出現大幅增長。為積極適應鐵路貨運需求新變化，應大力發展以集裝箱運輸為主的多式聯運，有序推進規模以上港口、物流園區的鐵路專用線建設，推動各種交通運輸方式融合發展，構建以鐵路運輸為骨干的多式聯運體系。目前我國多式聯運貨運量占全社會貨運量的比例僅為3%左右，遠低于美國的40%和歐洲的35%的水平。隨著鐵路貨運需求的變化，當前港口和物流園區鐵路專用線數量占比較低、增速緩慢，難以與未來鐵路集裝箱、海鐵聯運需求增長相契合。因此，應調整鐵路專用線的發展重點和方向，在加強重點能源保供地區鐵路專用線建設的同時，大力推進沿海、沿江重點港口和物流園區鐵路專用線規劃和建設，提高鐵路專用線進港、進園數量和比例，以承接大幅增長的集裝箱多式聯運貨物運輸需求，適應經濟社會發展需要[5]。

（3）大力開展鐵路專用線共用，不斷提升鐵路專用線運用效率。鐵路專用線共用是指在保證專用線產權企業運輸需要和專用線既有設備能力富余的前提下，與其吸引范圍內的企業，共同使用該專用線辦理鐵路貨物發到業務。鐵路專用線共用不僅可以提高專用線利用效率，縮短搬運距離，更好地為有貨運需求的企業服務；還可以為鐵路專用線產權企業增加收入，同時也避免了運量等級較低的鐵路專用線重復建設，可以節省土地資源并為相關企業節省大量建設資金。目前，全路專用線共用比例不足30%，且運量等級在100 萬t 以下的鐵路專用線數量占比達到了80.8%，而完成的貨運量僅占全路專用線14.5%。可見很多鐵路專用線的運輸能力沒有得到充分發揮，存在設施設備資源浪費的現象。

推廣鐵路專用線共享共用，提高鐵路專用線使用效率和能力，需要從以下方面采取措施。一是需要國家和地方政府給與政策上的引導和支持。各地需制定并出臺鐵路專用線共用管理辦法，防止出現亂收費現象；新建鐵路專用線共用企業超過兩家的，可以比照地方鐵路、合資鐵路企業減免征收房產稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅等[6]。二是對相同貨物品類的專用線企業，地方政府應加強鐵路專用線布局優化，以自愿互利、有償共用和就地就近為原則，積極鼓勵鐵路專用線共用；三是對延伸至產業園區、物流園區的鐵路專用線，地方政府應發揮引導作用，支持搭建鐵路專用線運輸平臺，充分發揮貨運代理作用，積極鼓勵運量規模大的企業共用鐵路專用線；四是進一步規范鐵路專用線共用管理，加強日常監督檢查，避免發生亂收費問題，有效減少共用企業負擔，切實為鐵路專用線產權企業與共用企業做好服務，使鐵路專用線效能得到最大發揮。

（4）完善鐵路專用線使用功能，吸引社會資本參與鐵路專用線投資。鐵路專用線建設主要為本企業提供原材料和產成品發到服務。隨著鐵路體制改革的不斷深化，鐵路專用線企業應轉變觀念，樹立經營理念，充分發揮自身優勢，在線路能力富余的情況下，可以結合地方經濟發展要求，將鐵路專用線閑置資源向社會開放，擴大鐵路專用線使用功能。即鐵路專用線建設不僅滿足企業自身生產需要，而是作為一種經營性資產，通過租賃、承包運輸等方式，將閑置資源充分利用，發揮出最大效益。新建鐵路專用線也要科學規劃，確保鐵路專用線建設與所在區域經濟發展方向相一致，滿足既能為本企業服務，也兼顧為其他企業服務的要求[7]。將鐵路專用線由“自建自用”向“共建共用”“自建多用”方式轉變，可以有效擴大鐵路專用線的使用功能，并可以通過對鐵路專用線資產和經營的單獨核算，為鐵路專用線的市場化融資創造有利條件。這樣不僅可以使企業鐵路專用線資產效益最大化，還可以廣泛吸引社會資本參與鐵路專用線的投資建設和經營，解決建設資金不足問題。

（5）盤活廢棄鐵路專用線資源，積極探索閑置鐵路專用線再利用新方向。大量鐵路專用線閑置，一方面是由于國家和地方產業結構調整、環保政策要求等，部分企業搬遷改造，造成企業專用線閑置甚至廢棄；另一方面是由于受行業發展、企業轉型或停產影響，造成專用線無運量停用。這些閑置的專用線困擾著附近居民出行和城市道路交通發展，影響城市形象，甚至可能因為維護不到位帶來種種安全隱患。針對大量閑置鐵路專用線資源，國鐵企業可以主動協助鐵路專用線企業，按需求導向確定線路的市場定位及功能改變或延伸的可能性。對于能夠改變既有功能和用途，或者根據市場需求變化進行轉型的鐵路專用線，國鐵企業可以參與專用線轉型工作，爭取將閑置專用線再度利用起來[8]。對于能夠延伸既有功能并能夠吸引貨源的鐵路專用線，可以協助引入有共用需求的企業，實現需求方、供應方、鐵路方共同對鐵路專用線進行適度改造，完善相關配套設施，各方共同受益。

4 結束語

加快推進鐵路專用線高質量發展不僅有利于擴大鐵路市場份額，促進鐵路增運增收，而且對于優化運輸結構調整、落實“雙碳”目標戰略、服務構建雙循環新發展格局具有重要意義。近年來，隨著交通強國戰略深入實施，國家圍繞多式聯運、運輸結構調整出臺了一些政策措施，都把鐵路專用線作為重要抓手加以推進，鐵路專用線發展面臨前所未有的政策機遇。當前鐵路專用線在規劃建設、運營管理、安全管理方面仍存在不少問題，需要全面深入分析，研究提出具有針對性和可操作性的措施建議。如何加快市場化改革步伐，建立適應市場化的運營管理模式也是未來需要研究的重點方向。