公共危機管理視角下政府形象的重塑

王習賢，楊少剛

（1.中共湖南省委黨校/湖南行政學院期刊社，湖南 長沙 410006，2.中共岳陽市云溪區委辦公室，湖南 岳陽 414010）

公共危機具有突發性、緊急性、高度不確定性與破壞性等特征。當前我國政府在應對公共危機方面取得一定的成績，積累了不少寶貴的經驗，可是與發達國家應對公共危機的能力相比還存在一定差距。目前，我國政府對公共危機管理是尚處于探索階段，一旦出現公共危機往往會造成民眾心理脆弱與恐慌、謠言蔓延及社會的短暫失序。此時，民眾對政府形象的認識容易出現波動。政府作為公共權力的行使者，掌握著社會大部分的人力、物力與財力，在公共危機管理中扮演著主體角色，這決定著在公共危機管理中政府要提升應對公共危機的能力，提高公共危機管理的水平，構建體制完備、運轉協調的公共危機管理體系，及時化解、處理公共危機。在公共危機管理背景下深入探討政府形象塑造問題，對于提升政府公共危機管理的能力，提升黨和政府在人民心目中的地位與形象，增強黨和政府統籌全局與駕馭復雜局面的能力，具有重要的理論與實踐意義。

一、公共危機管理背景下政府形象塑造的意義

（一）當前政府形象塑造面臨著公共危機的極大挑戰

隨著我國社會主義現代化建設的不斷發展，社會中各項矛盾變得更加突出，特別是在信息時代，各種危機的傳播速度變得更加快捷，危機的產生在一定程度上加大了社會群眾的擔憂。并且，這些公共危機的形式具有多元化的特征，從自然災害到食品安全，從恐怖主義到意外火災等，這些公共危機的發生已經不再局限于自然界，更多地向人為因素的方向發展，面對這些更加復雜的公共危機處理，政府需要擁有極高的威信力，以維系社會的穩定。政府在公共危機管理過程中稍有不慎，則有可能影響社會群眾對于政府公共危機管理的信任程度，影響政府形象的塑造。從公共危機的類型特點來看，當前政府形象的塑造面臨著公共危機的極大挑戰。

比如當前的公共危機已趨向于全球化，這顯然為政府工作帶來一定的難度，無論是美國次貸危機對全球金融環境的波及，還是非洲與西亞的恐怖主義活動，這些全球性質的公共危機單靠一國政府無法管理的，但是，如果各國政府不能妥善的管理這些公共危機，那么勢必會影響到政府形象的塑造，影響社會群眾對于政府的全球性評價。同時，社會經濟的發展也在一定程度上帶來了生態環境的破壞，常年PM2.5走高的環境公共危機，使得城市中的居民對生活環境感到不甚滿意，而政府在面對這樣的公共危機之時，需要考慮的問題不僅僅是PM2.5本身，還需要結合地區經濟平衡發展、產業結構調整等各個方面，使得政府的管理行為更具復雜化，因此，在當前政府形象塑造面臨各項公共危機極大挑戰的情況下，更具需要注重政府形象的塑造，以促進社會群眾對于政府的信任程度，這對于政府解決公共危機也是具有重大意義的。

（二）良好的政府形象有助于政府有效開展危機公關

政府在面對一些如公共安全或者災難時，應該把來龍去脈通過媒體或者公告告訴公眾，政府應該善于主動借助媒體，及時、真實地公開危機信息事實，讓媒體進行正確的輿論引導。但是如果社會群眾對于政府形象存在消極的評價，則會影響社會群眾對于政府所公布信息的可信任度，如果社會群眾對于政府所公布的信息存在懷疑，那么這對于政府的公共危機管理行為來說是一個極大的障礙，在沒有社會群眾支持與信任的情況下，政府是無法妥善管理公共危機事件的。這也體現出良好的政府形象，是有助于政府有效開展危機公關，妥善處理各項公共危機事件的。

一般來說，國家政府機關工作人員是為社會主義建設服務的，而這種服務的對象便是人民，當出現公共危機時，兩者之間是處于相互支持和監督的地位，只有政府擁有良好的形象，才能使雙方處于互相信任的狀態，政府所掌握的公共危機信息資源也才能被民眾真正有效地利用，才能使民眾對政府行為和現行的制度進行監督和提出意見、參與行政管理，對于政府的危機公關充滿信任，從而促進政府行為的改進和治理能力的提高善，共同推動公共危機事件的妥善處理。這種良好政府形象對于各項公共危機的公共處理是大有裨益的。

（三）良好的政府形象有助于提高政府公共危機管理的效能

公共危機頻發，且危機的類型更加多樣化的情況，給我國政府的公共危機管理也帶來一定的挑戰，而良好的政府形象作為社會群眾與政府職能部門關系融洽的見證，使得政府職能部門在處理公共危機之時很容易獲得社會群眾的理解與支持，這顯然對于政府職能部門的公共危機管理是一種促進，也是一種認可，會更好激發政府職能在公共危機管理過程中的效能。

但是，社會群眾對于政府形象的評價不夠正面，則會嚴重降低政府在公共危機管理中的效能。比如在網上曝出“郭美美”炫富事件之后，使得社會群眾對于與郭美美具有千絲萬縷聯系的中國紅十字會非常反感，中國紅十字會的形象在社會上產生了不良影響，這也造成后續中國紅十字會向社會組織捐款之時，響應者寥寥無幾，這反過來又加劇了中國紅十字會處理公共危機事件的難度。在中國紅十字會形象大大受損的情況下，也引發了社會群眾對于中國政府在職能管理、法制建設等方面的懷疑，對于政府形象的塑造是一個較大的打擊，如此情況下，也降低了政府在公共危機管理中的性質效能。因此，塑造良好的政府形象，對于提高政府公共危機管理的效能是非常有幫助的，這也是強化政府形象塑造的意義體現。

二、公共危機管理背景下我國政府形象塑造存在的問題

經過多年的發展，我國政府在管理公共危機事件的過程中也積累了非常豐富的經驗，無論是自然性質的公共危機管理，還是人為性質的公共危機事件，我國政府均以社會穩定、群眾的利益為主要管理思路，這種管理理念，也促進了社會群眾對于我國政府正面評價的形成，促進了我國政府良好形象的塑造。但是，對于我國政府來說，良好政府形象塑造相對較難，如果在某一件公共危機的管理上出現了差錯，那么政府多年來所盡心塑造的良好形象也許會毀于一旦。而這種差錯性問題也時常有發生，影響了我國政府形象的塑造，其問題形式主要表現在公共應急法制體系不夠完善，使得應急速度與效能無法滿足社會發展的要求；而危機管理財政保障機制的不足，也影響了社會在公共危機事件后的心態；政府危機決策與管理效應的非理想化與滯后性，則更加加劇了社會對政府的反面情緒，公共危機管理過程中政府誠信的缺失，則使政府形象走向負面化。

（一）公共應急法制體系有待完善

公共危機事件的突發性，需要政府在管理公共危機之時也需要極快的反應速度。從眾多公共突發事件的例子看，凡是政府及時、主動發布信息的，事件的平息一般都比較順利，在公共事件突發時，政府第一時間不能失語，而且應該第一時間公開信息。這樣既可以引導輿論，滿足公眾知情的需要，最大限度地減小謠言傳播的可能，使輿論的發展朝著有利于整個事件的處理方向發展。相反，如果政府缺乏足夠的應急法制體系，第一時間失語、缺位，則會使社會心態不安、引起社會群眾對于政府公共危機管理能力的懷疑。比如在前文所述郭美美事件中，無論是中國紅十字會還是中國相關管理政府，對于此次事件均采取漠視的態度，缺乏必要的應急法制體系，從而使得社會對中國紅十字會產生了極度的不信任，引申為對中國政府在此類事件的不作為，嚴重影響了我國政府形象的塑造。

同時，對于在公共危機管理過程中，有些政府官員利用抗震救災、危機管理、下鄉慰問等機會收取賄賂、貪污公款，實施三公消費等，這種事件的發生也顯示出政府在公共危機管理法制體系建設的缺失；而公共危機管理預警機制的匱乏更是影響了社會群眾對于政府部門工作能力的懷疑，比如在08年汶川大地震發生，中國地震天文臺居然沒有任何預警，地震發生之后，政府雖然在對地震事件處理作了很多的工作，但是，預警機制的缺失所造成的影響要遠遠大于后續的任何補救，這也是政府形象塑造過程中的重要問題體現。

（二）危機管理財政保障機制的不足

政府對于公共危機事件的安撫穩定主要是通過物質補助來進行，雖然精神上必要關注與慰問能夠在一定程度上安撫民心，塑造政府的親民形象。但是，真正影響政府公共危機管理效率、影響政府形象塑造的關鍵因素還是物資的發放與管理措施的效應速度，而這兩方面的因素體現均依靠政府財政來保障，只有更加完善的政府財政保障機制才能更好推地動各項公共危機管理行為的實施，通過有效的財政支出，來降低公共危機所帶來的恐慌、混亂，通過財政投資來重建被危機破壞后的基礎設施，進行修復與重建工作。如果沒有完善的財政保障機制，則必然影響到公共危機管理的效能，影響社會對于政府公共危機管理行為的信任程度與熱情，這對于政府形象的塑造是一個嚴重的打擊。

但是，就目前我國政府的公共危機財政保障機制來說，依然存在些許問題，比如政府自身缺乏必要的公共危機意識，對于公共危機財政體系管理建設不健全，最為典型的表現在較多的政府以投資性財政支出為重，缺乏保障性公共財政機制體系。對于公共衛生、公共安全、公共救濟等的預警設施建設、預警投資不足等。同時，公共危機發生之后，政府在物資保障調動上較為被動，往往只能分批次分發，造成后被分發人員產生不必要的抵抗情緒，體現出政府危機應急財力分配不均衡的問題。這種公共危機管理過程中財政保障機制的缺失，是很多基層政府所面臨的重大問題，過分注重投資財政的發展，而忽視了財政保障機制的建設，在公共危機發生之時，往往處于財政被動地位，影響公共危機管理的效能。

（三）政府危機決策與管理效應的非理想化與滯后性

在自然性質的公共危機管理過程中，社會與政府的觀念與行為相對統一，而對于在處理人為性質的公共危機事件時，政府往往處于社會群眾的“對立面”，比如在處理移民安置、占地補償等公共問題上，行政強制相結合如采取花錢買斷的方式，往往使得被征地者或被遷移者產生被欺騙、被拋棄的感覺，結果錢花得不少，卻沒有得到民心，也激化了矛盾，特別是在事件演變成公共危機之后，政府往往會采取擺平等管理模式來面對這些事件的發生，甚至有些地方政府在管理這類公共危機之時，會采取防止事件曝光、捂住事態發展等措施，以防影響上級政府對其的考評，這種決策與管理效應的非理性化更加激發了社會群眾與政府之間的矛盾，這對于我國政府形象塑造來說是一個典型的阻礙因素。

而有些政府在公共危機管理過程中所采取的措施相對滯后，明顯的表現在救災物資的發放不及時、拆遷補償嚴重落后等，在這種滯后性的管理行為中嚴重影響了社會群眾的耐心與信心，這也是目前我國很多基層政府在形象塑造方面存在的典型問題。

（四）危機管理過程中政府誠信的缺失

在公共危機管理過程中，政府所擁有的信譽是處理這里事件的基礎，也是塑造我國政府良好形象的重要武器。但是，在現實的公共危機管理過程中，政府所公開的信息、所實施的行為并不都具有可信度，表現出政府誠信的缺失。[1]

比如在公共突發危機事件的信息公開上，如果政府機構沒有相應的應急處理法制體系，第一時間進行信息公開，一旦事件爆發，就會舉步維艱，手足無措，從而錯失處理的第一時間。把握第一時間，其實就是信息時代占領輿論制高點的關鍵要素。而現在的信息時代，信息傳播迅速，信息源眾多，誰能在第一時間發出聲音，誰就能在信息傳播中掌握主動，占據先機。所以，政府引導輿論走向，第一時間給社會帶來穩定信號就顯得特別重要，也是體現政府與社會共享危機信息的誠意。比如在2003年非典時期，社會瘋搶板藍根，而在2010年日本福島核事故之時，社會瘋搶碘鹽，瘋搶事件發生之后，政府卻沒有就這件事情的性質作出及時地、科學地表態，使得事件得到進一步的擴散與蔓延，影響了社會的穩定性，政府在公共危機事件處理上的態度也影響了社會對于政府的信任程度，在需要政府進行及時管理之時，卻沒有得到及時的反饋，久而久之，會影響到政府的誠信，造成誠信缺失的問題，這也是政府形象塑造過程中的典型問題體現。

三、當代中國政府形象構建的對策建議

中國正處于社會主義現代化發展的新時期，在新的時期，政府需要更好的發揮引領作用，不僅是經濟建設的宏觀調控者，也是社會精神財富的構建引導者。而這種引導關系需要政府在社會上擁有良好的形象，通過構建政府與社會群眾之間的良好關系，來共同促進中國社會主義新時代的發展。在公共危機管理過程中，雖然政府形象的塑造受到多方因素的影響，但是，基于我國政府為人民服務的基本職能思想，依然可以通過強化危機及危機管理意識、完善危機管理財力保障機制、健全危機管理法制體系以及創新政府應急反應機制建設等措施，來優化中國政府形象的構建。

（一）強化危機及危機管理意識

公共危機管理行為中，對于公共危機的預警是非常重要的組成部分，其能夠在公共危機萌芽狀態通過有效的危機預警機制進行防范，在減少公共危機對于社會損壞的同時，也能夠減低政府對于公共危機管理的難度。有效的、科學的公共危機管理模式能夠在一定程度上避免危機公共化，比如在面對恐怖主義的公共危機之時，如果政府部門能夠及早發現恐怖主義的恐怖動作與意向，并采取果斷的措施對他們實施消滅打擊，則會使醞釀中的恐怖行為不會發展成公共危機事件。這也凸顯出政府在危機意識與危機預警方面建設的能力，如果政府能夠將這類公共危機進行有效的扼殺，則會很好的促進社會群眾對于政府公共危機管理的認可程度，促進政府良好形象的塑造。

在具體的政府公共危機管理意識強化中，首先需要明確政府危機管理責任制度，一旦發生公共危機事件，相關政府責任人要擔當重大責任，通過責任的確定來促進政府對于公共危機管理的重視程度，提升他們對于公共危機的管理意識；[2]其次，強化政府信息公開制度的建立和實施，將政府行為和權力的運行置于媒體、公眾、社會的全方位監督之下，促進了社會群眾參與權、知情權、監督權和表達權的實現。這種機制無形中降低了政府懶政行為的可能，在一定程度上迫使作為權力主體的官員自覺加強學習，增強道德自律意識，自覺改進工作作風，自覺公開行政、依法行政，提高行政能力，接受社會監督，強化危機意識。同樣，在公共危機管理過程中，專設的公共危機管理機構也是必不可少的一部分，通過統一安排、統一管理來強化公共危機管理的效能，促進其與社會群眾的溝通，這對于政府良好形象的塑造具有極大的幫助。

（二）完善危機管理財力保障機制

財力保障是維系公共危機管理正常實施的關鍵因素所在，特別是對于基層政府部門來說，在政府財力有限，公共危機發生之時，對于財政支出較為困難的政府，應當更加注重平時對于公共危機財務報賬制度的建設。制度建設不僅體現在公共危機發生之時應對抗震救災、物資發放、災后重建的財力需要，同時需要在平常的公共危機預警管理過程中，投入一定的財力來控制和預防公共危機事件的發生，比如投入一定比例的財力修建基礎設施，以防止山體滑坡、洪水淹沒等公共危機事件的發生，投入一定比例的財力加強對地區人為公共危機事件的防控，比如人流密集區的恐怖襲擊等，這些均需要政府擁有完善的財力保障機制，使整個政府公共危機管理成為一個完整的體系，通過財力上的表現，使得地區公共危機管理更快可控化，減少公共危機事件的發生，這是塑造良好政府形象的關鍵舉措之一。

同時，在財力投入的過程中，也需要對投入的比例、投入的方向進行有效管控，使政府公共危機財力能夠發揮到具體的實處，以妥善處理公共危機事件。[3]基于目前很多地方政府在公共危機財力建設的欠缺，可以創新財力保障機制。比如，在九寨溝地震發生之后，雖然中央政府對災后重建投入了一定的財力，但依然需要創新優化更多的資金籌集模式，可以充分利用社會力量來促進九寨溝景區災后恢復重建工作的開展。例如建立九寨文化旅游產業的振興基金；發行特種旅游國債募集社會資金；建立省級旅游收入補助機制，將四川省其他區域旅游收入的按一定比率作為九寨溝景區災后恢復重建資金，并在九寨溝景區重建開園之后進行反哺歸還；吸引社會知名企業進行資金援助，并建立景區資源與援助企業的聯系，將企業文化與企業廣告融入到后續的九寨溝景區生態旅游資源之中，通過九寨溝景區為企業進行廣告宣傳，這些措施對于企業發展來說是一個極好的機會，而對于九寨溝景區恢復重建的資金籌集也是一個有效的補充，這更加凸顯出政府在為重建九寨溝景區所作出的創新性工作，能有效提升九寨溝地區群眾對政府的公共危機管理認可程度，有利于政府良好形象的塑造。

（三）健全危機管理法制體系

公共危機處理成敗的關鍵，其一在于反應快速，其二在于資源配置。公共危機管理中的資源配置問題主要是如何使稀缺的資源得到有效配置，即人盡其才，物盡其用，以最小的社會成本把危機可能造成的損失控制在盡可能低的水平上，從而取得最大的社會效益。在我國目前的公共危機管理中，往往存在著不計成本的問題，甚至出現貪污挪用的現象。因此，政府應該建立一個良好的資源整合機制，建立健全財政預算與監督制度，強化資源的監督與審計，綜合運用內部監督、第三方評估、社會和輿論監督相結合的方式，提高資源的利用效率，從而有效地把國內資源和國際資源、政府資源和社會資源有機整合，提高政府治理公共危機的綜合能力。在政府清廉、政府職能效能提高的公共危機管理背景下，社會群眾自然會給政府給以高度的贊揚，這是政府良好形象塑造的關鍵途徑之一。

同時，危機管理法制體系健全不僅需要注重公共危機事件發生之前和管理之中，對于突發公共危機事件結束階段的處理也至關重要。公共危機的善后管理是整個危機公關的一個重要環節。當人們度過公共危機之后，政府應該更加積極推動善后工作及重建工作，在法制體系上嚴格規范各項財政支付的力度、規范社會群眾的補助標準。通過法制指引，加大財政轉移支付力度，盡快解決災區物質緊缺、震后重建、居民外遷等問題，重建社會民眾的信心，表達政府的誠意，從而達到提升政府的形象的目的。

（四）創新政府應急反應機制建設

在公共危機處理過程中，速度是非常關鍵的。這就需要政府機構設有專門的應急危機管理部門，通過應急反應機制的建設，能在最短的時間內調動一切力量處理公共危機。不少地區和國家都建立了相關的應急部門，如美國在9·11之前由聯邦應急管理署專職負責統籌安排危機管理，此后，美國又設立了國土安全部，重點應對自然災害和人為破壞所致的各種危機；英國的非軍事意外事件秘書處，其職能就是預見、預防準備和解決辦法提高英國應付突發挑戰的能力。與國際社會相比，我國在2007年頒布了《突發事件應對法》，也在2014年成立了國家安全局，其中就包括各種公共危機的預防、預警、救援及善后工作，充分授權，逐步危機管理納入到科學、規范、有序的軌道上來，這種創新的政府應急反應機制建設，在提升社會群眾對政府良好形象塑造方面具有極大的促進作用。

在公共危機公關的過程中，媒體的積極配合是有效的緩解公共危機的行動必要條件。公共危機發生時，公眾對公共危機的恐懼心理可能引發更大的社會恐慌。[4]一般來說，恐懼的心理比恐懼的到來更可怕一些，要想避免群體性的社會恐慌事件，對于政府部門來說，唯一的辦法就是建立順暢、公開、權威的溝通渠道，建立突發事件新聞發布應急機制，及時、全面、準確地告訴公眾事實的真相，滿足社會群眾的知情權，提高政府工作的透明度。因此，當公共危機出現時，創新應急反應機制，要有選擇地，有目的地控制信息源和信息傳播渠道，在發揮輿論監督的作用的同時，保障公眾的知情權和表達權；在與社會媒體充分合作的過程中，利用新聞媒體宣傳、闡釋政府的危機管理政策，掌握新聞媒體的輿論導向；在召開新聞發布會通報公共危機管理時，防止謠言的誤導、保持公共危機管理的統一基調和上下共識。

結論

政府作為各項公共危機事件的主要管理機構，他們在進行公共危機管理的行為過程中既受到公共危機事件本身的特征影響，也受到政府職能部門自身的制度、管理觀念等因素的影響，在公共危機事件管理愈發復雜化、多元化的背景環境下，我國政府部門在管理公共危機事件時也面臨著更大的挑戰。而如何在此背景下塑造良好的政府形象對于妥善管理公共危機事件有著積極的作用，體現在良好的政府形象有助于政府有效開展危機公關，良好的政府形象也有助于提高政府公共危機管理的效能。雖然良好的政府形象塑造在管理公共危機事件時能夠為政府部門帶來極大的幫助，[5]但是，在現如今的政府形象塑造過程中依然存在公共應急法制體系不夠完善，使得應急速度與效能無法滿足社會發展的要求；而危機管理財政保障機制的不足，也影響了社會在公共危機事件后的心態；政府危機決策與管理效應的非理想化與滯后性，則更加加劇了社會對政府的反面情緒，公共危機管理過程中政府誠信的缺失，則使政府形象走向負面化等方面的問題。

在這些問題形式中，應急管理意識與機制的健全顯得更加重要，比如公共危機管理中的信息公開對社會主義經濟的發展意義深遠，這不僅能更好的融合政府與人民群眾之間的關系，也能更加完善的推動政府公共危機工作制度，是緩和社會群眾與政府之間關系的有效紐帶，也是塑造政府良好形象的主要舉措。基于目前我國政府形象構建過程中所存在的問題，結合現如今公共危機事件的發生特點，中國政府的機構特征，可以從強化危機及危機管理意識、完善危機管理財力保障機制、健全危機管理法制體系以及創新政府應急反應機制建設等幾個方面來更好的塑造中國政府形象，使之成為政府在管理公眾危機時的有效對策，以更好的促進中國新時代社會主義現代化建設的發展。