長株潭人才一體化發展的實踐、挑戰及進路

宋本江

（湖南省社會科學院人力資源與改革發展研究所，湖南 長沙 410003）

區域人才一體化發展既是區域一體化發展的重要體現和堅強支撐，也是提升區域整體人才競爭力的有效舉措。近些年來，隨著我國區域一體化發展的不斷推進，國內區域人才一體化發展也隨之加快，長三角、珠三角、京津冀、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈、武漢城市圈等區域不斷推出人才合作新舉措，加速推進人才一體化發展進程。長株潭人才一體化發展自2003年正式啟動以來，經過多年的實踐探索，在許多方面取得了實質性進展和積極成效，但與國內各區域人才一體化發展相比仍有較大差距，與長株潭一體化發展要求相比仍然存在許多不相適應的地方。站在新的歷史起點上，加快推進長株潭人才一體化發展，不僅是長株潭一體化發展的必然要求，而且對于全面落實“三高四新”戰略定位和使命任務具有重要現實意義。

一、長株潭人才一體化發展的現實邏輯

推進長株潭一體化高質量、高水平發展，離不開人才這個關鍵支撐，必須形成高質量的人才一體化發展與之相匹配。湖南省第十二次黨代會明確提出，“抓好長株潭都市圈建設，推進長株潭一體化發展”“推動長株潭建設全國城市群一體化發展示范區”。實現這些目標任務，對長株潭人才一體化發展提出了更加緊迫的要求。

（一）長株潭一體化發展的內在要求

長株潭一體化發展經歷幾十年探索，已經具備一體化高質量發展的良好基礎。當前，推進長株潭城市群一體化發展，已成為全面建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化新湖南的重要戰略。但從現實來看，長株潭城市群發展還面臨著區域協調發展程度不高、資源要素流動和共享受阻等問題，不能很好適應“打造全國重要增長極”的目標要求。區域一體化的本質是消除區域內阻礙生產要素和商品自由流動的行政壁壘和體制機制障礙，形成統一的市場、均等的公共服務等，最終實現區域協調發展；其中，人才的自由流動和優化配置是區域一體化發展的關鍵。有研究顯示，區域人才結構與區域經濟結構的適配度越高，該區域的經濟發展就越好；區域人才一體化發展越深入，區域一體化發展就越強勁。[1]因此，加快長株潭人才一體化發展，消除三市之間的體制障礙和政策壁壘，促進區域內人才合理流動和優化配置，既是長株潭一體化發展的應有之義，也是長株潭一體化發展的重要支撐。

（二）打造“三個高地”的迫切需要

打造“三個高地”是習近平總書記考察湖南時對湖南提出的殷切希望。湖南省第十二次黨代會提出，努力把習近平總書記為湖南擘畫的宏偉藍圖變成美好現實。長株潭地區是湖南發展的“火車頭”和核心增長極，也是湖南打造“三個高地”的主力軍。長株潭擁有國家自主創新示范區、自貿試驗區、國家級新區等多重政策疊加優勢，是全省產業、資本、技術、人才密集地，匯集了全省60%以上的創業平臺、70%以上的高新技術企業、75%以上的高層次人才、全省80%以上的高校科研機構、85%以上的科研成果，集聚了全省一流科創資源，[2]科技創新和制造業發展優勢明顯。盡管如此，長株潭的現實基礎與打造“三個高地”的目標要求相比尚有不少差距，其中最突出的問題是高層次創新型人才數量不足、結構不優，還不適應打造國家重要先進制造業高地和具有核心競爭力的科技創新高地的需求。因此，加快長株潭人才一體化發展步伐，整合三市力量、聚合各方優勢，加大一流創新人才引聚力度，加強戰略科技人才培育，推動人才鏈與產業鏈、創新鏈深度融合，成為長株潭打造“三個高地”的迫切需要。

（三）應對人才競爭的必然選擇

進入新世紀以來，隨著人才的戰略地位日益凸顯，國家之間的人才競爭愈演愈烈。當前，新一輪科技革命和產業變革正在向縱深演進，科技創新成為世界大變局中的關鍵變量，國際人才爭奪逐步轉向大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新興領域的科技人才。從國內人才競爭形勢看，隨著各地對人才重要性的認識逐步深入，地區之間的人才競爭此起彼伏，2017年各城市“搶人大戰”將國內人才競爭推向了高潮，盡管當前已回歸理性，但人才競爭依然是暗流涌動、從未停止。從我國人才區域性集聚看，長三角、珠三角、京津冀等區域人才一體化發展加速推進，區域人才吸引力和競爭力大幅提升，形成了人才集聚的強大磁場，全國超六成人才流向了這些城市群。2021年中央人才工作會議召開以后，各地紛紛提出打造人才高地，大力集聚科技領軍人才和青年科技人才，國內人才發展和競爭態勢進一步上升到前所未有的高度。面對人才競爭新形勢，長株潭唯有加快推進人才一體化發展進程，“抱團”打造區域人才“磁力場”，構建具有核心競爭力的人才生態圈，才能有效應對激烈的國際國內人才競爭。

二、長株潭人才一體化發展的實踐探索

2003年，在湖南省人事廳的積極推動下，長株潭三市人事部門召開了長株潭區域人才發展戰略研究第一次聯席會議，專題研討長株潭人才開發一體化問題，長株潭人才一體化發展由此拉開了序幕。[3]此后，三市積極聯動，在人才聯合招聘、人才市場與服務對接、人才政策銜接等多方面不斷加強合作與交流，穩步推進三市人才工作一體化建設，有力促進了區域人才一體化發展。

（一）合作協商機制基本建立

長株潭人才開發合作在推進之初就建立了人事部門協商制度和機構，并逐步發展成為常態化的合作議事機制。2005年，長株潭三市人事局召開了聯席會議，確立了人事局長聯席會議制度，并把聯席會議作為長株潭人才工作一體化的議事協調機構，就人事人才工作領域重大項目合作、重大政策出臺、重大活動開展等方面進行協商協調，初步建立了人才一體化協商機制。此后，三市人事局長召開了多次聯席會議，就區域人才開發合作的重大問題進行了磋商，常態化的區域人才開發合作協商機制逐步形成。2021年，在省委組織部的推動下，長株潭人才一體化發展首次聯席會議在長沙召開，商議通過了《長株潭人才一體化發展聯席會議制度》，將聯席會議作為三市人才一體化發展的協調機構，商討長株潭人才一體化發展的重大舉措、聯合舉辦三市人才節會活動、開展三市人才分布和重點產業鏈人才需求調研、促進三市產才對接等，進一步強化了長株潭人才一體化發展的協商協調機制。

（二）人才開發合作不斷深入

長株潭人才一體化發展自啟動以來，三市開展了系列人才開發合作的聯合行動和對接活動，并取得積極成效。2004年，三市共同創立了長株潭人才網，聯合舉辦首屆區域大型人才招聘會。此后，每年聯合舉辦長株潭大型人才招聘會，逐步形成品牌效應。2008年三市簽訂了人才中心合作、引進外國智力合作、評委庫共享、人事爭議仲裁業務協助和工作交流合作等協議，2009年三市簽訂《長株潭三市互派干部掛職學習鍛煉工作協議》《長株潭三市高端緊缺人才柔性流動協議》，[4]三市之間人才共引共享、交流與流動從此展開。2019年7月，三市共同簽署《長株潭城市群人力資源市場一體化建設一致行動書》，提出搭建三市數據共享、互聯互通的人力資源公共服務一體化信息平臺，實現各項人力資源公共服務事項的異地辦理、一網通辦；建設人力資源市場管理一體化平臺，實現一網發布、資源共享、信息互通。2021年，長株潭人才一體化發展首次聯席會議明確，優化三市社會保險服務流程、助推政務服務管理一體化、完善社會保障卡便民服務體系、探索人才跨區域跨所有制流動渠道、推動公共就業服務平臺一體化建設等。至此，長株潭三市人才市場對接、公共服務銜接全面展開。

（三）人才政策銜接穩步推進

在長株潭人才一體化發展進程中，三市人才政策銜接起步相對較晚，但近年來一直在積極探索。2009年，三市召開人才工作聯席會議對人才政策銜接進行協商，提出逐步統一區域內人才流動政策、引進政策和培訓政策，在人才評價、戶籍管理、資格認定、勞動報酬等方面實行互通互容。2021年，湖南省委人才工作領導小組印發《關于加快推進長株潭人才一體化發展的意見》，明確建立創新平臺人才合作機制、人才培養合作機制、人才聯評互認機制，提出推進人才服務共享、信息共享、柔性共享，首次從省級層面明確了長株潭人才一體化發展的政策措施，對促進三市人才政策銜接與互通、破解區域人才政策壁壘產生重要的推動作用。

（四）人才合作平臺逐步拓展

隨著長株潭人才開發合作的穩步推進，三市之間人才合作平臺得到逐步拓展。早在2003年，長株潭三市人事局長聯席會議制定了《長株潭三市2004-2010年區域人才發展規劃》，為區域人才開發合作搭建了政策平臺。2004年創立的長株潭人才網及每年聯合舉辦的大型人才招聘會，為三市開展人才招聘合作提供了平臺支撐。2021年4月，在省委組織部、省人社廳的指導下，長株潭三市的組織和人社部門、中國長沙人力資源服務產業園聯合成立了長株潭人才協同發展研究院，為長株潭人才協同發展搭建了智庫平臺。2021年11月，在省人社廳的推動下，長株潭人力資源服務產業園聯盟正式成立，三地園區將實現市場共享、資源整合、優勢互補，為長株潭在更高層次、更寬領域、更廣范圍推進人力資源協同發展提供了重要的人才服務平臺和信息共享平臺。

三、長株潭人才一體化發展面臨的挑戰

從長株潭人才一體化發展的實踐探索可以看出，進展較快、成效較為突出的時間段主要為2004-2009年、2019年至今。但與國內其他區域人才一體化發展、長株潭一體化發展的進程相比，長株潭人才一體化發展還相對滯后，總體上處于起步階段。究其原因，不僅由于三市的人才合作存在一些問題，也是因為在推進人才一體化進程中還面臨著諸多困難，共同影響和制約著長株潭人才一體化發展進程。

（一）人才合作上存在的問題

1.系統謀劃明顯不足。區域人才一體化發展有其自身規律和發展歷程，基本上要經歷從粗淺到深入、從簡單到復雜、從低水平到高水平的動態發展過程，其發展階段的遞進也應循序漸進、前后銜接。從長株潭人才一體化的實踐看，每個時段的合作議題具有臨時性、隨意性，發展階段的前后銜接性不強，而且與長株潭一體化發展進程對接相對較少；一些合作協議的內容較多，期望在短時期內解決所有問題。這些現象表明，長株潭三市的人才合作具有明顯的“支離破碎”特征，缺乏人才一體化發展的系統謀劃和頂層設計，人才開發合作的目標定位不夠明確。

2.市場作用發揮不夠。充分發揮市場配置人才資源的決定性作用和更好發揮政府作用，是區域人才一體化發展的必然要求。在長株潭人才開發合作中，政府始終充擔主要角色、發揮著主導作用，這對推進長株潭人才合作走向深入具有重要意義；但對市場配置的決定性作用發揮不夠，主要體現在：真正的用人單位、企業參與程度較低，特別是中小民營企業參與更少，難以有反映問題、獻計獻策、表達訴求的機會，至于人才開發合作的商討和決策過程則更是被排斥在外。這既影響到長株潭人才一體化發展的進程和效果，也不利于調動市場主體和用人單位的積極性。

3.協同水平有待提升。盡管長株潭三市建立了協商機制，聯合開展了系列活動，簽訂了一些合作協議，但總體而言，三市合作的統籌協調力度不夠，區域人才一體化的協同聯動機制還沒有真正形成，整體協同水平還有待進一步提升。主要表現為：在人才開發合作中存在著重開局輕后續、重短期輕長遠的問題，協議簽訂完畢之后沒有形成具體的行動措施和落實方案；三市之間的政策與制度銜接、人才市場對接、人才服務貫通等還沒有完全實現，區域內人才流動障礙依然存在；一些人才開發合作的共建項目難以落地。正因如此，長株潭人才一體化發展進程比較緩慢，合作難以深入。

（二）人才一體化中的主要困難

1.行政體制壁壘導致制度銜接困難。行政體制壁壘是區域人才一體化發展面臨的最大障礙。長株潭三市屬于湖南省的不同行政區劃，在我國現行行政管理體制下，三市政府主要扮演著本地區利益代表，追求本地區利益最大化。這種各自為政的行政體制，必然形成各自為準的制度和政策，“政出多門”[5]勢必造成三市之間制度和政策存在差異，給區域人才合作帶來制度與政策銜接上的困難與障礙。這種障礙直接影響三市之間人才順暢流動、人才市場對接和人才服務貫通，是制約長株潭人才合作走向深入的主要影響因素，也是長株潭人才一體化發展亟待破解的現實難題。

2.經濟發展差距導致思想統一困難。長株潭三市經濟發展差距明顯，2021年長沙GDP是株洲的3.88倍、湘潭的5.21倍，株洲、湘潭與長沙的經濟發展水平相差懸殊。三市之間“一強兩弱”的現實，導致長沙的“極地效應”“虹吸效應”突出，不斷吸引株洲和湘潭的人才、資金、技術等資源要素向其集聚，“燈下黑”現象對株洲、湘潭經濟發展的影響已現端倪，不利于株洲、湘潭兩市吸引和留住人才。因此，在三市開展人才合作中，株洲、湘潭不可避免地會心存顧慮、擔心人才流失，在思想認識上難以達成高度統一，進而影響到長株潭區域人才一體化發展進程。

3.人才工作落差導致體系對接困難。由于長株潭三市在經濟、產業、科技、教育、醫療等發展水平上存在差距，三市在人才工作發展基礎、環境條件、目標定位等方面也存在較大落差。在“強省會”戰略下，2022年4月長沙市發布了《長沙市爭創國家吸引集聚人才平臺若干政策（試行）》，從全球招攬頂尖英才、創新樹培產業帥才、廣泛集聚青年俊才等7個方面提出了45條具體措施。[6]這與2021年9月株洲出臺的“新人才30條”、2021年11月湘潭出臺的《蓮城人才行動計劃》（修訂版）相比，含金量更高、普惠面更廣、突破性更大。與株洲、湘潭相比較，長沙的人才政策體系更完善、人才服務體系更優化、人才發展平臺更廣闊，人才工作體系處在一個較高層面，這給三市人才工作體系對接帶來了一定難度。

四、長株潭人才一體化發展的實踐進路

區域人才一體化發展是一個較為長期、復雜的過程，需要在實踐中不斷進行探索創新。長株潭人才一體化發展盡管取得了明顯進展，但仍存在諸多不足。未來時期，應學習借鑒長三角、珠三角、京津冀等區域人才一體化發展的成功經驗和有效做法，結合長株潭實際，針對性、創造性地開展工作，穩步推進長株潭人才一體化發展進程。

（一）構建具有權威性的綜合協調機構

形成一個高效的組織決策機制是國內外區域經濟一體化發展的一條重要經驗，推進區域人才一體化發展亦當如此。當前，長株潭人才一體化發展中存在的問題和困難，根本原因在于體制機制障礙。破除這一障礙的關鍵，就是要構建一個具有權威性的綜合協調機構或推進主體，形成富有效率的組織領導體制和決策機制，以此聚合長株潭三市人才開發優勢、協調各方利益和矛盾。基于長株潭的現實狀況，綜合協調機構應由省委省政府組織成立，省市組織、人社、科技等職能部門和高校院所、企業、人才等多元主體共同參與，強化其在區域人才合作中的組織領導、重大事項協商、政策制度研究、重要關系處理、發展趨勢研判等方面的功能作用。在綜合協調機構的領導下，繼續發揮好“聯席會議”的重要作用，加強常態化溝通協調，落實人才合作項目，開展人才工作經驗交流和信息共享。

（二）加強人才一體化發展系統謀劃

一是圍繞長株潭一體化發展謀劃人才一體化發展。應根據長株潭一體化發展的目標任務、戰略重點確立人才一體化發展的目標任務和戰略重點，要緊扣區域產業發展、科教發展、市場發展等規劃布局做好人才開發合作的系統謀劃，做到區域一體化與人才一體化協同發展、相互促進。二是科學謀劃長株潭人才合作的推進階段。要充分考慮長株潭三市的基礎差異，分析三地的潛在優勢與劣勢，準確把握人才合作的重點難點，科學確立人才合作的推進階段及其目標任務。每個時期、每個階段的工作都應循序漸進、由淺及深、由易到難，做到有序有效穩步推進，切忌貪大求全、急功近利。三是統一思想認識，協調利益關系。通過常態化的協商溝通，推動三市轉變各自為政觀念，樹立區域“一盤棋”思想和人才開發共同體理念，將“以鄰為壑”的人才競爭關系轉變成為“以鄰為伴”的人才合作關系。同時，建立健全兼顧三市的利益平衡機制，逐步消解相互之間的防備心理和地區保護主義。

（三）共建一批人才開發平臺載體

共建人才開發平臺載體是促進長株潭三市緊密合作的橋梁和紐帶，有利于促進長株潭人才合作走深走實，真正結成“人才開發共同體”。一是組建一批人才戰略聯盟（或人才集團）。以長株潭三市產業合作、園區合作為基礎，以大型骨干企業為核心，推動組建一批跨地區、跨行業、跨所有制的人才戰略聯盟（或人才集團），有效打破行政壁壘和條塊分割，推動項目合作、人才交流和關鍵核心技術聯合攻關，促進人才資源柔性流動和共享。二是共建一批科研平臺。加快推進區域內產學研合作以及域內與域外合作，共同建設國家實驗室、新型研發機構、科創中心等重要科研平臺，發揮科研平臺在引才聚才、科技創新、人才培養等方面的重要作用。三是共建一批人才培養引進平臺。采用校企合作、校地合作等多種方式，共建一批大學生實習基地、技能人才實訓基地、專業技術人才繼續教育基地和創業孵化基地，推動長株潭優質教育培訓資源共建共享。共建一批海外人才工作站，聯合發布人才需求信息，共同開展高層次人才交流會和大型人才招聘活動。

（四）完善區域內人才流動機制

區域人才一體化發展的本質就是要實現區域內人才自由流動和優化配置，促進區域人才開發效益最佳化、人才價值實現充分化。在長株潭人才一體化發展實踐中，戶籍制度、社會保險制度、職業資格認定、市場準入等是影響人才順暢流動的主要因素和制度性障礙。未來時期，應在促進人才自由流動方面加強交流合作，出臺切實可行的舉措和方案，著力破除人才流動體制機制障礙。一是加強戶籍制度和社保制度銜接。探索建立互認的高層次人才戶籍自由流動制度、區域內異地就醫結算制度等，制定區域內社保轉續實施辦法，解決社會保障體系不銜接、轉續不便捷等問題。二是建立人才聯評互認機制。推進區域內人才評價制度改革與銜接，探索區域內高層次人才資格互認、專業技術人才職稱互認、技能人才職業技能等級互認等，進一步完善人才流動機制。三是建立統一開放的區域人才市場。加強線上線下人才市場的合作與互動，共建共享人才資源信息平臺，為促進人才流動創造良好市場條件。

（五）構建統一高效的人才服務體系

人才服務是人才流動的必要支撐，良好的服務環境是人才集聚的重要因素。未來時期，長株潭三市應加強人才服務貫通、人才服務政策銜接，努力形成統一高效的人才服務體系。一是大力推進人力資源服務業合作。通過開展異地人才招聘、人才派遣、人才租賃信息咨詢等服務項目，搭建共同的人力資源服務平臺，逐步形成統一的人力資源服務體系。二是加強人才公共服務一體化建設。推進人才公共服務“異地辦理”“網上辦理”“一次辦理”，著力提升長株潭人才公共服務的質量和效率。三是合作推進人才服務政策創新。探索建立區域內高端人才待遇銜接機制。探索實行長株潭人才“綠卡”制度，對符合條件的人才發放“綠卡”，給予教育、醫療、社會保障、住房等方面的政策優惠。加強三地人事爭議仲裁合作，逐步形成統一的人事爭議仲裁政策法規。