開放大學辦學組織體系建設的困境與突破路徑
——以對基層開放大學的訪談為視角

孫平

（廣東開放大學，廣東廣州，510091）

一、對開放大學辦學組織體系建設狀況的現場訪談

開放大學是在廣播電視大學基礎上建立的“新型高等學校”。開放大學（廣播電視大學）經過40多年的發展，已經成為我國高等教育的重要組成部分。在新的歷史時期，開放大學存在辦學優勢淡化、發展方向不清晰、在終身教育體系中的作用不鮮明等問題。如何使開放大學在終身教育和學習型社會建設中發揮更大的作用？凸顯開放大學的辦學組織體系的優勢？為了獲得實證研究的第一手材料，我們在2021年對某省基層開放大學進行了多次現場調查，從現場訪談的情況來看，開放大學的辦學組織體系建設存在一些問題，須引起高度的重視。

（一）辦學類型多樣化現象突出，開放教育被邊緣化

一些基層開放大學單靠招收開放大學的學生難以維持生計。近年來，基層開放大學與其他學校合并現象突出，什么類型的教育都在辦，開放大學與開放教育往往被邊緣化。

（我們）社會地位低，地區（地方）開放大學生存很難。（開放大學）學歷教育是核心，在市里三區（三個城區）招生招不到人，不僅是疫情的影響，招生形勢也變化了。沒有人關注你（基層開放大學）。（訪談時間：2021年4月23日；訪談對象：某市開放大學R校長）

我們以前是三家法人單位，中專學校、職業教育中心、開放大學。現在區政府準備把三家合并，成為職教中心，開放大學沒有班子了，只能是加掛開放大學的牌子。政府比較重視中職，開放大學的業務被邊緣化了。（訪談時間：2021年5月10日；訪談對象：某市區開放大學Z負責人）

（我們）現在是與（縣委）黨校合在一起，是參公（參照公務員管理）單位，接下來分開（據悉該校又要與黨校分開設置），能否確定為一類事業單位？我們希望省政府出臺文件，開放大學要獨立辦學，不要與其他學校合辦。（訪談時間：2021年5月10日；訪談對象：某縣開放大學工會W主席）

如果開放大學與其他學校合辦，還有靠山。但單獨辦開放大學，在地方層面（會）被嚴重邊緣化。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某市開放大學P校長）

（今年）4月份來任職，學校怎么生存的問題一直在想。（如果）混日子十年沒有問題，但是作為一個黨培養的干部這樣混日子也不行。開放大學有點邊緣化，教育局也管不到我們，政府的相關文件也看不到。（訪談時間：2021年7月23日；訪談對象：某縣開放大學Y校長）

（二）省內三級開放大學權力界線模糊，體系建設難度加大

早年的廣播電視大學有較為完善的辦學組織體系，那時省、市、縣級廣播電視大學都沒有辦學自主權，完全要依賴中央廣播電視大學，因此是一種四級辦學組織體系。現在，除了國家開放大學以外，還有北京、上海、廣東、云南、江蘇5所省級開放大學具有獨立的辦學自主權，能夠發放畢業證書。在這5個省，存在國家開放大學和地方開放大學兩個辦學組織體系并行發展的局面。這種情況下，一方面需要防止“資源壟斷、地方保護、重復建設、無序競爭”現象[1]47,另一方面又要各自組織招生，省級開放大學的辦學體系和國家開放大學在本省的辦學組織體系之間存在重疊。在省內，省市縣三級開放大學的責權利界限模糊，加之一些基層開放大學與其他學校合并辦學，對開放教育的依賴程度并不強，且基層開放大學人財物都在地方，省校的統籌、指導、服務水平又并不理想，因此開放大學雖然是一個自上而下的辦學組織體系，但是省校的要求往往得不到有效的貫徹執行，開放大學的辦學組織體系建設難度加大。

（市級開放大學）與縣級開放大學存在管理職責不清的問題，需要省級開放大學進一步明確。（訪談時間：2021年3月24日；訪談對象：某市開放大學R校長）

開放大學體系（到底）是三級？還是四級？還是“松散型聯盟”？我們的角色是包工頭還是項目經理？比如與社會上的招生（比較），地方開放大學的定位、功能、任務是什么？（訪談時間：2021年4月23日；訪談對象：某市開放大學黨委W書記）

體系政策還是要靠省校，要由省校與地方政府溝通。我們的聲音是層層遞減，地方政府不聽，縣級政府更不聽。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某市開放大學P校長）

過去講“電大是一家”，體系就是一個大家庭。省校（準備）出臺體系建設意見非常必要。（現在）家庭成員缺乏溝通，家長缺乏指導，孩子缺乏能力。市級開放大學的指導作用沒有明顯體現。問題是不知道（市級開放大學）有什么職能，下一步明確會好一些。（訪談時間：2021年5月12日；訪談對象：某市開放大學L副校長）

（三）招生市場不規范現象突出，學校自身發展動力不足

一些基層開放大學為了多招生，開始與社會教育機構合作辦學。社會教育機構沒有開放教育的招生權力，只能負責招生宣傳、生源組織，招生還是要由開放大學來組織。一些基層開放大學委托社會教育機構招生，導致跨區域招生現象越來越突出，極易造成招生“混戰”、搶生源的局面。2021年9月30日，教育部辦公廳等五部門聯合發布《關于加強高等學歷繼續教育廣告發布管理的通知》，要求各地有關部門、高校要加強宣傳力度，通過新聞媒體、官方網站、自媒體平臺等渠道，對典型案例查處情況進行曝光，目的在于為高等學歷繼續教育發展營造風清氣正的良好環境①教育部網站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_743/202110/t20211013_572004.html。。

一些基層開放大學的辦學主動性不強。目前，基層開放大學的財政保障體制分為兩類，即辦學性質有公益一類和公益二類。一些公益一類的開放大學辦學積極性下降，不愿意多招生。他們認為多招生負擔大，個人收入不會隨著招生人數的增加而增加，反而徒增辦學安全風險，因此不愿意多招生。

我們（某縣）是個人口大縣，但是招生困難。主要是合作辦學單位（即社會教育機構）的沖擊很大，他們很靈活，（省校）要重視，否則開放大學的牌子要（給）抹黑。（訪談時間：2021年5月10日；訪談對象：某縣開放大學負責人Z）

機構合作（單位）也找過我們，承諾（得）很好，我們不敢做。有些網絡教育學校也是機構來幫忙招生的，（其實是）“賣文憑”“負貢獻”，是毒害社會生態的事情。我們做了一輩子教育工作，開大（電大）不能做這種事情。我們都老了，不能干這種“傷天害理”的事情。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某縣開放大學L校長）

我們是（公益）一類單位，活得比較從容。縣級開放大學也是很養人的。年齡比較大的（在這里）養老還好。19個編制，還有幾個學校的校長過來的，能干活的就那么幾個人，編制滿滿的。績效問題，縣給的獎勵性績效工資，很難有區別，也就相差一、兩百元，這就造成“大鍋飯”。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某縣開放大學L校長）

關于激勵機制，（公益）一類單位，招多了（學生），工作量大，又不能發（錢），成了“負能量”。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某縣開放大學Z校長）

二、開放大學辦學組織體系建設的歷史與政策依據

（一）從“系統建設”到“體系建設”的歷史演變

早在1978年，按照中央的指示精神，各省陸續成立廣播電視大學，并建立了省域廣播電視大學的辦學管理體制，出臺了具體的管理規定。如廣東省1988年9月29日以廣東省人民政府辦公廳的名義印發《轉發省高教局關于改革和發展我省廣播電視大學教育的意見的通知》。該《通知》對廣播電視大學的管理體制是這樣表述的：“我省廣播電視大學，由省、市、縣三級廣播電視大學及其分校組成。由省舉辦的，稱為廣東廣播電視大學；由市、縣舉辦的，稱為某市、縣廣播電視大學；由機關團體、企事業單位、部隊舉辦的，根據其行政隸屬關系，稱為某廣播電視大學分校或工作站、分教處、教學班等。條件尚不具備的縣辦電大，可以稱為某縣廣播電視大學工作站。”“省、市、縣三級廣播電視大學都是同級政府所屬的高等學校。省電大為省屬本科大學建制，市、縣電大一般為同級政府的局級建制。”“各級廣播電視大學在當地政府領導下，實行統一政策、統一規劃、統一教學要求，分級辦學、分級領導、分級管理的原則，各級電大歸口由同級政府的教育行政部門主管。教學業務接受上級電大的指導。”這個《通知》講到了廣播電視大學“分級辦學、分級領導、分級管理”的管理原則。

1988年5月16日，原國家教育委員會頒布的《廣播電視大學暫行規定》指出：“本規定所稱廣播電視大學是指中央廣播電視大學、地方廣播電視大學及其分校、教學管理工作站（以下簡稱“工作站”）；省、自治區所屬地區（含地級市，下同）可根據在籍學生人數設置廣播電視大學分校。直轄市（計劃單列市）所屬市，可根據辦學任務及在籍學生人數設置廣播電視大學分校或工作站。縣（含縣級市，下同）和各級機關、團體、企業、事業單位可根據在籍學生人數及其他類成人教育的需要，統籌設立相應的工作站。”從這個規定可以看出，省級學校稱為“大學”，市級學校為省校的“分校”或“工作站”，縣級學校為省校的“工作站”。也就是說，按照1988年國家教委的規定，市、縣廣播電視大學都不稱為“大學”。

1999年3月11日，廣東省人民政府辦公廳《轉發省高教廳關于進一步改革和發展我省廣播電視大學教育的意見的通知》中指出：“堅持面向基層、面向農村和邊遠地區，多層次、多規格、多功能、多形式辦學，建立主動適應社會主義市場經濟和社會發展需要的系統辦學機制和適應現代開放辦學模式的教學組織和管理的運行機制。加強系統網絡建設，完善省、市、縣三級辦學體制。力爭到2003年全省有90%以上的市縣電大向鄉鎮延伸或聯合辦學。”這個規定提到了“系統辦學”“系統網絡建設”和“三級辦學體制”的詞語。

2015年11月26日，廣東省人民政府辦公廳下發的《關于廣東廣播電視大學更名為廣東開放大學后有關辦學問題的通知》中提到“廣東開放大學依托現有廣播電視大學系統辦學”“探索構建全省開放大學體系”。這個地方文件在介紹廣播電視大學時使用的是“系統”一詞，在介紹開放大學時使用了“體系”一詞。

2016年6月24日，國家開放大學發布《關于推進辦學組織體系建設的意見》，非常詳盡地介紹了開放大學“體系”的內涵和意義，這個《意見》是新時代開放大學體系建設最重要的文件。

從上述的各種規定可以看出，無論是廣播電視大學還是開放大學，其辦學組織（系統）體系其實就是四級辦學的組織架構：即中央廣播電視大學（國家開放大學）—省級廣播電視大學（省級開放大學）—地級市廣播電視大學（地級市開放大學）—縣（區）級廣播電視大學（縣級開放大學）。到了地方上就是省、市、縣三級辦學組織架構。這就是開放大學在我國高等教育體系中獨特的辦學組織體系。以前廣播電視大學的辦學組織架構稱為“系統”，因此就有了“系統建設”之說。現在開放大學的辦學組織架構稱為“體系”，因此就有了“體系建設”一說。

（二）開放大學辦學組織體系建設的政策依據

2011年初，中央廣播電視大學起草了《國家開放大學建設方案》。這個《方案》對“系統”進行了總結，并且提到了“體系”的問題。如“在我國，組建這樣一所遠程開放大學已經具備很好的現實基礎。現實基礎之一就是廣播電視大學系統。這個系統，除中央電大外，還有44所省級電大、929所地市級電大、1852所縣級電大、3000多個教學點和6萬多個教學班；教職員工約12萬人，注冊在校生320多萬。”該《方案》同時指出：“國家開放大學內部自成體系，按照‘統一戰略、共同平臺、資源共享、相對獨立、各具特色’原則運行。”“國家開放大學體系秉持共同的使命、戰略目標、發展任務、質量標準和價值追求。”

2011年6月，中央廣播電視大學印發了經過教育部黨組審議通過的《國家開放大學建設方案》。該《方案》指出：“國家開放大學由總部、分部、學院和學習中心等組成。”這個文件是最早提出開放大學“體系”的官方文件。

2016年1月，《教育部關于辦好開放大學的意見》指出：“到2020年，中國特色開放大學體系初步建成，現代信息技術應用更加成熟，優質教育資源更加豐富，學習條件更加先進，學習制度更加靈活，辦學體系不斷完善，基本滿足多樣化學習需求，為學習型社會提供重要支撐，為人力資源開發提供重要保障。”②教育部網站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_726/201602/t20160202_229322.html。2016年的《意見》，使用的還是“體系”“辦學體系”這樣的詞語。

2016年6月，國家開放大學發布《關于推進辦學組織體系建設的意見》。這個文件是國家開放大學關于“辦學組織體系建設”最權威的文件。該《意見》指出：“開放大學是新型大學，不同國家、地區的開放大學存在不同的發展模式。要以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為引領，從我國經濟社會發展實際需要出發，進一步解放思想，轉變觀念，總結、吸收和借鑒廣播電視大學及國外開放大學成功經驗，堅持特色發展、協同發展和創新發展，構建國家開放大學辦學組織體系，探索中國特色開放大學發展之路。”“國家開放大學辦學組織體系是由不同性質、特點的高等學校、行業企業和相關社會機構合作共建組成的，應探索形成錯位發展和資源共享的有效機制。”

2020年8月31日，《教育部關于印發〈國家開放大學綜合改革方案〉的通知》中提到“開放教育一體化辦學體系”“體系辦學”“體系建設”等詞語③教育部網站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_zhgg/202009/t20200907_486014.html。。

2020年1月14日，國家開放大學印發的《國家開放大學關于提高教育教學質量的若干意見》中指出：“堅持總部統籌體系辦學。進一步明確國家開放大學辦學和教學過程中總部、分部、學院、學習中心的責權利。”

從以上教育部和國家開放大學的文件可以看出，開放大學“辦學組織體系”一詞逐步代替了原來廣播電視大學的“系統辦學”一詞。這是一個新的變化，也就是說從廣播電視大學的“系統建設”發展到了開放大學的“體系建設”的新的歷史階段。

（三）法規的缺失是造成開放大學體系建設困境的主要原因

無論是過去的廣播電視大學還是現在的開放大學，從嚴格意義上來說都是處在“無法可依”的境地。國家層面對開放大學的建設沒有法律規定，國務院層面的行政法規也沒有，目前只有教育部層面的部門規定，而且多以“意見”“方案”的形式出現，還不是嚴格意義上的部門規章。

1988年原國家教委出臺了一個《廣播電視大學暫行規定》的部門規章。2020年11月23日，教育部通過《教育部關于廢止部分規章的決定》中顯示1988年5月原國家教委頒布的《廣播電視大學暫行規定》自2021年1月1日起廢止了。與此同時，各省涉及到廣播電視大學的政府文件也陸續宣布“文件已失效”。

2016年1月教育部發布的《教育部關于辦好開放大學的意見》以及2020年8月印發的《國家開放大學綜合改革方案》都對開放大學辦學體系建設有一些原則性的規定。2016年6月國家開放大學發布的《關于推進辦學組織體系建設的意見》比較具體，但是它屬于國家開放大學內部的部門規定，其效力十分有限，對一些有辦學自主權的地方開放大學來說屬于“選擇性”的參考文件。

1998年8月29日全國人民代表大會常務委員會通過、2018年12月29日第二次修正的《中華人民共和國高等教育法》第十五條規定：“國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育。”這是我們找到的開放大學能夠存在的唯一的法律依據。

“遠程教育立法的缺失和滯后給遠程教育的法治和管理帶來很多困難”[2]。同樣的原因，由于沒有法律法規做依據，開放大學體系建設遇到依據不足的問題。多年來許多人都對開放大學有太多的意見，也有太多的建議，但是問題長期得不到解決，其根源就在于“無法可依”。因為開放大學不同于普通高等學校，無論是建設標準、師資標準、教學標準還是學校地位等都處于“茫然”的狀態，自然也就造成開放大學“體系建設”發展的困境。

三、開放大學辦學組織體系建設困境的突破路徑

（一）進一步統一思想認識，明確開放大學的辦學性質

開放大學到底是什么性質的大學？有人說，開放大學是成人高等學校，因為現在教育部門的一些統計項目是把開放大學放在成人高等學校的序列里的；有人說，開放大學屬于普通高等學校，因為現在許多時候，開放大學與普通高等學校享受的政策待遇是一樣的；也有人說，開放大學是一所有別于普通高等學校的另外一種類型的高等學校，因為它的招生對象和教育教學方式與普通高等學校是不同的，社會影響不一樣，文憑的認可度也不一樣。按照教育部目前的定義：開放大學是一所新型高等學校。問題是對“新型”如何理解并沒有官方統一的解釋。

按照1988年5月16日原國家教委頒布的《廣播電視大學暫行規定》第四條規定：“廣播電視大學應加強同普通高等學校、成人高等學校和高等教育自學考試工作機構之間的聯系和協作。”第五條規定：“廣播電視大學是采用廣播、電視、印刷和視聽教材等媒體進行遠距離教學的開放性高等學校，是在教學上實行統籌規劃、分級辦學、分級管理的遠距離教育系統。”從這些規定可以看出，1988年原國家教委視廣播電視大學為不同于普通高等學校、成人高等學校的“開放性高等學校”。但是，在實際上，教育行政部門在各種統計和名稱使用方面，一直把廣播電視大學視為“成人高等學校”，這種做法至今如此。

2012年6月21日，教育部《關于同意在中央廣播電視大學基礎上建立國家開放大學的批復》中指出：“國家開放大學是教育部直屬的，以現代信息技術為支撐，主要面向成人開展遠程開放教育的新型高等學校。”教育部的這個規定確定了開放大學屬于“新型高等學校”，之后對此并沒有進一步的解釋。我們理解這句話的意思是“開放大學”屬于“高等學校”，與此同時又不同于普通高等學校，因為它是“以現代信息技術為支撐”“主要面向成人”“開展遠程開放教育”的高等學校。開放大學的“新型”只能從它使用的教育手段、面對的教育對象、采取的教育方式這三個方面來理解了。

2016年1月16日，教育部《關于辦好開放大學的意見》指出：“開放大學要以終身教育思想為引領，樹立開放、靈活、優質、便捷的辦學理念，充分運用現代信息技術，創新辦學形式、組織模式和運行機制，努力辦成服務全民終身學習的新型高等學校。”這個《意見》突出了開放大學是“服務全民終身學習”的新型高校，等于又為開放大學加多了一個“新型”的特征。

2020年8月31日，教育部印發《國家開放大學綜合改革方案》指出：“國家開放大學是2012年6月在中央廣播電視大學基礎上建立的一所新型高等學校，是我國集中力量發展終身教育的一個創舉。國家開放大學是教育部直屬的，以促進終身學習為使命、以現代信息技術為支撐、以“互聯網+”為特征、面向全國開展開放教育的新型高等學校。”這個《方案》突出了開放大學是“以‘互聯網+’為特征”的新型高校，等于又為開放大學加多了一個“新型”的特征。

從教育部一系列規定可以看出，教育部對開放大學“新型高等學校”定義的“新型”突出在5個特征方面，即開放大學是“以現代信息技術為支撐”“主要面向成人”“開展遠程開放教育”“服務全民終身學習”“以‘互聯網+’為特征”的高等學校。也正因為開放大學有這5個特征，所以被稱為“新型高等學校”。

“通常認為，我國國民教育體系分為四類：基礎教育、高等教育、職業技術教育和成人教育。其實，成人教育里既有基礎教育和高等教育，也有職業技術教育”[3]。教育部一方面說開放大學是“新型高等學校”，但是在每年公布的《全國教育事業發展統計公報》里還是把開放大學歸入“成人高等學校”的序列當中。有的人堅持認為開放大學的招生對象是成年人或在職人員，因此這個學校是成人高等學校。我們認為開放大學就是“新型高等學校”，既不是成人高校，也不是普通高等學校，就是一種在新的歷史時期出現的“新型高等學校”，沒有必要非要歸入成人高等學校或普通高等學校的序列。“新型高等學校”是現在出現的新名詞，歷史上沒有這個詞語，因此沒有辦法與過去的規定相比較。至于在實際工作中遇到的統計口徑的問題，需要國家開放大學與教育部進行進一步的溝通，地方開放大學沒有必要去糾結這個問題。

具有辦學自主權的省級開放大學要回歸“大學”的本質，要注重學科專業建設，不應把過多的精力放在行政管理事務上面。過去的省級廣播電視大學有濃厚的行政色彩，被同行稱為“第二高教廳”。“從某種意義上講，電大從來就與其他高校不一樣，帶有比普通高校更強的行政色彩，教育行政部門讓它做什么，它只能做什么。‘行政化’的結果使得中國的電大不太像‘大學’，而更像一個‘平臺’”[1]346。現在的獨立設置的開放大學有了辦學自主權，就要在辦學上多下功夫，多搞學科專業建設，少做一些類似教育行政部門的事情。今后開放大學要努力提高“按期畢業率”和“學位授予率”，這兩個指標是檢驗開放大學辦學質量的試金石，也恰恰是目前開放大學往往忽視的工作。如果開放大學的學生按期畢業率不高，如果學位授予率低得出奇，那么開放大學的教育質量就無從保障，會對“新型高等學校”的聲譽造成極為不利的影響。

（二）理順各級開放大學關系，建立新型上下級關系

對于一個省來說，開放大學的管理模式應該是“一級統籌、二級管理、三級辦學”。一級統籌即省校負責省域內開放大學教育教學事務的統籌、規劃、組織和管理；二級管理即省校下放一些權限給市級開放大學，由市級開放大學對轄區內的縣（區）開放大學進行必要的指導、協調和管理；三級教學即省級開放大學（省校）、市級開放大學、縣級開放大學都必須承擔開放教育的辦學事務。對于有辦學自主權的省校來說，辦學主體是省校，省校不能放棄辦學的職責。省校唯有主動辦學，積極招生，開展線上線下教學活動，它才能夠擺正位置，不至于變成單純的管理者、統籌者，否則的話它就不是“大學”，而是行政管理單位了。

理順省級、市級、縣級開放大學的關系是加強開放大學辦學組織體系建設的重要工作。要出臺省級層面的政府規定，明確三級開放大學各自的職責范圍，形成統籌規劃、分級管理、分工協作的工作關系。省級開放大學主要負責管理市級開放大學，市級開放大學負責管理縣（區）級開放大學，這是一種二級管理的組織架構。如果省級開放大學實施“扁平化”管理，一竿子扎到底，其實是不現實的，而且管不到位，事實證明也是管不好的。省校直接管到縣級開放大學，自然就弱化了市級開放大學的功能，造成市級開放大學對省校的不滿，削弱了市級開放大學的管理積極性，對市級開放大學自身的生存也會造成不利的影響。

應逐步改變“扁平化管理”模式，實施“二級管理”模式。要采取有力的措施調動市級開放大學的工作積極性，才能使市、縣級開放大學加強團結協作，共同發展。實施“二級管理”的模式，即省管市，市管縣，一級抓一級，這樣彼此的責任就非常清晰，上傳下達比較順暢，工作任務也容易完成。省校抓好市級開放大學的管理工作，對縣級開放大學的管理主要由市級開放大學來完成。市級開放大學統籌本轄區內招生名額的分配、教育教學資源的調劑、教學管理的檢查、考試的監督檢查、學生畢業證書的辦理與發放。縣級開放大學除抓好招生、考試、學習支持服務以外，還負責推動鄉鎮學習中心的建設，對鄉鎮學習中心的教學活動實施必要的監督。

當然，“二級管理”并不是說省校無權指導、管理縣（區）級開放大學，省校對本省轄區內的各級開放大學都有指導、管理的職責，只是省校的指導、管理與市級開放大學有一定的側重，有一定的分工，絕不是完全放棄對縣（區）級開放大學的指導與管理。歷史上，省校、市級開放大學就有權指導、管理縣級開放大學，而且是有政策依據的。1988年5月16日原國家教委制定的《廣播電視大學暫行規定》第三十條規定：“縣或各級機關、團體、企業事業單位的廣播電視大學工作站及其教學班，接受縣人民政府或本單位領導，接受所在地教育行政部門的管理。教學業務接受隸屬的廣播電視大學及其分校的指導和管理。”按照該《暫行規定》的要求，對于縣級開放大學，省級、市級開放大學都有權力指導、管理其教育教學事務。

基層開放大學的“教學”“辦學”，主要指的是“招生、考試和輔導組織”，而不是像全日制學校那樣的教學活動。因為遠程教育的教學是通過網絡媒介完成的，因此就有了“一人教、萬人學”的說法。這里的“一人”指的是高水平的教師，而不是一般的教師。具有相當教學水平的教師才能稱為開放大學“教師”，他所進行的教育教學活動都是在網上，學生的疑問也是在網上解答。網上授課的任務主要由國家開放大學和省級開放大學來承擔，教學資源也是由國家開放大學和省級開放大學來提供，市、縣兩級開放大學不需要進行更多的教學組織活動，只是在專業課的輔導方面需要采取一些措施。有些縣級開放大學總是想在“面授”方面做文章，以為只有“面授”才是教學活動，結果導致自己要建教師隊伍遲遲建不起來，聘請其他單位的教師又沒有資金的保障，聘請來的教師往往又達不到專業教學的要求。在我國，遠程教育已經經過了三代的發展。第一代是以函授為特征，第二代以廣播電視手段為特征，第三代以雙向交互信息技術為特征，也稱為現代遠程教育[4]6。開放大學的教學形式體現在“雙向交互”方面，學生有任何學習方面的問題都可以在網上提問，老師解答學生的問題也在網上，這種交互關系使得老師與學生的距離變得很近。開放教育通過遠程傳輸的方式達到與“面授”一樣的教學效果，明確了這一點，市、縣級開放大學就知道自己的任務了，不至于總是為無法實現的目標而操勞，可騰出時間、人力抓好本職工作。具有辦學自主權的省級開放大學是一所真正的“大學”，市、縣級開放大學嚴格意義上不是“大學”，是省校的“分校”，是省校的“辦學點”。因此，市、縣級開放大學不能按照“大學”的標準進行師資、設備、場地的配置，實際上也沒有辦法達到“大學”的要求。

省校與市、縣級開放大學的關系從開放教育的業務上來說就是一種“上下級”的業務指導、管理關系，但是對于社區教育、老年教育、以及各種培訓等非學歷教育來說彼此是一種業務合作關系。因為開放大學是要“兩條腿走路”，既要發展學歷教育，也要開展非學歷教育。非學歷教育更多是一種地方教育服務項目，需要地方政府的大力支持，在這方面省校對市、縣級開放大學更多是業務指導關系，管理的色彩不濃。

對于省校制定的管理制度，特別是學歷教育的規章制度，市、縣級開放大學要嚴格執行，不得選擇性執行，也不得拒不執行。對于招生、考試等事關開放大學聲譽的事項，省校有權進行強力干預，不允許違規現象的出現。開放大學的招生和考試環節事關開放大學的聲譽，是最容易出問題的兩個方面。開放教育市場化的傾向越來越嚴重，這是一個危險的信號。“遠程教育的市場化經營，也會為現代遠程教育的質量帶來負面影響。”[4]92緊緊抓住對招生與考試的管理是省校的重要責任，也是市、縣級開放大學應有的責任。

（三）培育新時代開放大學體系文化，增強體系凝聚力

“一個沒有文化的組織就像一個沒有靈魂的人。”[5]各級開放大學要有自己的文化，開放大學辦學組織體系也要有自己的體系文化。建設體系文化就是要樹立開放大學辦學組織體系自己的價值觀和教育思想，要有凝聚力，要共同尋求開放大學辦學組織體系目標的實現。文化是要積累的，也是需要培育的。開放大學的文化是在繼承廣播電視大學文化的基礎上慢慢積累顯現出的一種新型文化，這種文化的特性在于它的“開放性”。“開放”是體現開放大學特質的關鍵詞，也是這所學校文化的重要內涵。“開放”是對應“封閉、落后、守舊”而言的，理解了“開放”的含義也就應該明確開放大學文化的要義所在。“許多學校、大學和公司失敗的原因在于不愿聆聽那些與變革壓力和新型方法最接近的聲音”[6]。開放大學一定要在“開放”二字上做好文章，做足文章，要體現開放大學體系的“開放”文化。

文化一般有精神文化、物質文化、制度文化等要素。如果我們從文化的三個要素方面入手去建設體系文化的話，其包含的內容應該是豐富多彩的。在推進開放大學辦學組織體系建設過程中，省校要從文化建設的角度，完善開放大學制度文化的內容，制定開放大學物質文化建設的要求，確定統一的體系標識、校訓、校歌和招生宣傳模板，開展豐富多彩的體系校園體育、文藝、娛樂活動，通過共同的理念和行動，在繼承老“電大”傳統的基礎上，逐步形成特色鮮明的開放大學的體系文化。

開放大學的體系文化對于開放大學體系的健康發展來說至關重要。其實開放大學的生存問題一直都有人在關注，雖然中國的開放大學體量很大，但是也只是局限于國家開放大學和省級開放大學的招生人數上，市縣一級開放大學的生存其實是有很大危機的。從國際上來看，不是說開放大學的明天就一定光明，美國曾將英國開放大學的模式移植過去，但是僅僅三年就倒閉了[7]。澳門的開放大學即亞洲（澳門）國際公開大學也于2011年更名為澳門城市大學，成為全日制的高校。香港公開大學也于2020年更名為香港都會大學，成為全日制高校。從國際上來看，開放大學的發展并不是一定蓬勃向上的，也有萎縮的問題。在這種情況下，開放大學的文化是否是先進的、文明的、科學的，事關開放大學的發展前途。過去講“電大人精神”，現在我們是否要提倡培育“開大文化”？這些屬于精神文化建設的范疇。“電大文化”是在多年實踐的基礎上形成的，它有其優點，但是現在看來也有其一定的惰性和缺陷。如何處理好批判、包容、吸納之間的關系也是一個需要認真對待的問題。“開大文化”目前沒有一個統一的認識，不同的人會有不同的理解。但是“開大文化”一定是積極向上的，是能夠反映社會現實發展需要的，是開放的文化。社會發展總是向前的，因此精神文化也要與現代社會保持一定的融合關系。文化在發展過程中總是不斷地吸收先進的、科學的部分，才能豐富其內容，只有把握好批判、創新、發展的尺度，這種文化才能夠煥發生機與活力。

“開大文化”和“開大體系文化”要有“開放、包容、創新、拼搏”的要素在其中。校訓、校歌、校徽、校旗、校名及文字、招生窗口圖像標識等方面要進行統一的規劃和普遍應用。要堅持經常性的開放大學體系的文藝演出、體育比賽等群眾性活動，要調動體系成員的積極性積極參與體系建設的各項活動，使得體系的凝聚力越來越強，影響力越來越大。開放大學的辦學組織體系其實是一種組織架構，在這個組織架構的成員應心往一處想，勁往一處使，這就涉及到凝聚力的問題。凝聚力就是向心力，就是成員之間互相吸引的力量。“這種力量使組織成員心甘情愿留在組織中，為組織貢獻自己的聰明才智和畢生精力，且無怨無悔。”[8]

如果一個省域開放大學辦學組織體系的成員都能夠把省校當做事業發展的核心領導，能夠按照省校的統一部署開展教育教學活動，開放大學的事業發展就有了根本的保證。相反，如果各級開放大學都各自為政，各自為戰，這樣的組織體系就是松散的，也就形成不了一種健康向上的體系文化。只有不斷提高開放大學辦學組織體系的凝聚力，才能使開放大學具有辦學的競爭力，才能在招生市場不規范的今天把開放教育的辦學聲譽維護好，也才能保證體系成員步調一致，統一行動，形成一個堅不可摧的整體，才能夠在高等教育領域站穩腳跟。在體系建設過程中，提高凝聚力主要還是在于思想認識的問題，即如何能讓大家達成一種共識。作為省校要有一定的情懷和毅力，要有堅定的意志，要采取有力的手段，要為基層開放大學著想，真心實意帶領基層開放大學一起發展，共同進步，讓基層開放大學的教職員工有強烈的歸屬感，形成共同的事業目標，這樣才能推動體系建設的健康發展，才能形成齊心協力干事業的氛圍。

總之，開放大學的辦學組織體系建設非常重要，但是開放大學從廣播電視大學一路走來已經40多年了，一直存在“法制空白”的問題。省級開放大學的管理主要參考國家開放大學的規定，基層開放大學的管理主要依賴省級開放大學制定的規定。我們在呼吁加強開放大學體系建設立法的同時，也不能坐等法規的出臺，我們要積極行動，大膽實踐，創新發展，突出辦學特色，不斷完善內部制度。開放大學要健康發展離不開辦學組織體系的力量，開放大學要適應時代的發展就必須在辦學組織體系建設方面花大力氣，花真功夫，通過不斷完善和延伸開放大學的辦學組織，向基層一線延伸辦學，提升體系建設的統籌水平和管理水平，進一步提升開放大學的組織士氣，使得開放大學的辦學組織體系成為具有凝聚力、向心力，有共同愿景、目標、使命的集體，為終身學習型社會發展做出應有的貢獻。