區級層面城市更新規劃的編制探索
——以成都市成華區為例

李 波, 程之浩, 高 菲

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610095)

城市更新伴隨著城市發展的全過程，折射著人們生活方式和城市發展方式的變化[1]。巴黎、倫敦等城市在現代化進程中盡管多次經歷大規模城市更新改造，依然實現了傳統城市風貌的繼承與發展，成為城市競爭力的重要體現[2]。自新中國成立以來，我國經歷了大致4次城市更新浪潮，傳統的城市更新存在更新思維局限、更新模式單一、價值取向單一和制度供給不足等問題[3]。特別是2011年我國城鎮化率突破50%，城市發展的重心和語境開始轉變，從增量規劃時代邁向了存量規劃時代，涌現了諸如“城市雙修”“城市體檢”“微更新”等時代名詞，這也側面印證了現階段城市更新已經走向了由量向質轉變的過程，將會成為一項長期性、全景式的工作[4]。

我國大部分城市的更新工作都采用“全市層面的城市更新專項規劃+更新單元規劃”兩級管理。“全市層面的城市更新專項規劃”主要從宏觀層面明確更新對象、提出更新模式、劃定更新單元劃定和構建更新體系，作為全市有機更新綱領性文件統攬全局。由于各區實情存在較大差異，無法有效體現各區的發展意志，不利于城區特色和形象品牌的綜合呈現。“更新單元規劃”則是針對劃定的更新單元進行詳細設計并制定具體實施方案，由于缺乏中觀城區層面更新方案的統籌協調，對更新單元本身應承擔的角色和職能界定就很難做到準確和清晰。城市更新本身也是一項社會過程屬性顯著的公共管理行為[5]，單純在更新單元層面就項目論項目，容易出現資本趨利和微觀規劃的視野局限性等問題[6]。在“強區擴權”(1)深圳率先在全國簡政放權趨勢下開展的創新探索，旨在擴大區級政府協同實施的職權，提升超大城市治理效率，上海，廈門等城市也開展了相應探索。的總體趨勢下，如何結合各城區城市更新面臨的實際情況，以確保更新方式和制度設計更加精準有效，實現城市更新多維價值的綜合承載和有限資源要素的最優配置，是當前城區層面城市更新關注的核心問題。

1 區級層面城市更新規劃的價值認知

1.1 具備承上啟下的傳導價值

市級層面的更新規劃強調“條塊結合”的管控引導，對生態、產業、交通、配套等子系統給予更新方法的指引，并通過下層次的更新單元規劃予以體現。受制于市級層面宏觀視角的研究深度不足和單元層面微觀視角的全局認知局限，很難做到更新對象價值判定的精準和聚焦。區級層面的城市更新規劃立足各區面臨的實際情況，可充分考慮“自下而上”的發展訴求和“自上而下”的控制要求，可有效避免中觀層面城市更新規劃缺位的困境，作為承接上層次全市宏觀統籌目標調控，并指導下一步開展更新單元規劃設計的重要依據。

1.2 契合發展意志的統籌價值

由于各區的發展階段和資源投放重點不同，對宏觀背景下新機遇的轉化落地途徑存在顯著差異。在城區層面開展城市有機更新規劃，有助于契合各區發展戰略的時效性，將戰略意圖與城市有機更新深度融合，抓住最有利的時機實現城區功能和形象的提升。同時，規劃由增量轉向存量之后，由于利益的再分配存在諸多分歧，依靠傳統意義的空間邏輯難以解決實際問題，需要搭配高度適配的政策供給和制度設計[7]。在市級制度框架之下，通過“一區一策”能夠確保更新方案得以精準落地實現。

1.3 保障公共利益的協調價值

城市有機更新的核心價值是推動“場景營造”，真正展現出人文關懷和公平正義的價值導向[8]。由于城市更新多是發生在老城區，這些區域公共服務設施長期缺位，特別是教育、文化、體育等一些體量較大的公共服務設施，若沒有系統的安排和協調，便很難在單元更新中得到有效落實。目前我國城市有機更新的模式基本上是由政府主導，市場高度參與的廣義“PPP”模式。城區層面的有機更新規劃可在政企博弈中提供有效依據和說服力，避免城市更新過程出現“紳士化傾向”，發揮政府在更新過程中的主體作用[9]。

2 成華區城市更新歷程回顧

新中國成立以后，成都將工業生產重心布局于東郊，在這片土地上，曾集聚過160余家千人以上的工業企業，工業從業人員接近20萬人，工業產值一度占據全市的半壁江山，見證了成都工業走向現代化的輝煌歷程。1990年10月，成都市析原東城區、金牛區一部分和西城區一小部分，設立成華區。從96版成都總規可以看到，自設區以來，成華區以工業生產職能為主，這也奠定了成華區厚重的工業文化積淀和工業遺產存留。其后，成華區城市更新歷程大體可以分為3個階段(表1)。

表1 成華區歷次重大城市更新事件的舉措及成效

2.1 2001年“東調”：以居住功能替代生產功能

2001年8月，成都市委市政府作出用5～10年時間實施東郊工業區結構調整的重大戰略決策(簡稱“東調”)，其核心思路是以居住功能替換生產功能，將成片的工業用地調出，布局大量的居住功能以滿足人口激增帶來的居住需求。另一方面，隨著大批國營企業的外遷，成華區中心地帶留下了近百萬平方米建于20世紀50、60年代的老舊職工生活區。這些區域人口密度大，拆遷成本高，市場化手段難以實現如此大規模的危舊房改造，2008年，成都市啟動“成華區東郊企業生活區危舊房改造惠民工程”，系統解決住房就醫等問題。可以說， “東調”十年是成華區功能結構性調整的關鍵時期(圖1)。

圖1 成華區用地布局演變(96版總規—“東調”十年—“中優”布局)

2.2 2011年“北改”：完善城市功能提升人居環境

2011年，成都市推行北部城區老舊城市形態和生產力布局改造工程(簡稱“北改”)，以系統解決成都北部城區與成都建設“開放型區域中心和國際化城市”發展目標不匹配的問題。 “北改”更全面地思考人居環境的綜合提升，提出了“交通暢通、產業提升、生態優化、文化立城、形態美化和配套完善”六大重點舉措。這一時期，主要思路是以舊城改造的方式，通過改造舊風貌、舊建筑，在已有的居住布局上，加強城市功能植入。在成華區形成了“兩區五軸七片”的重點實施區域，其最突出的價值在于集聚了成都理工大學、電子科技大學科創資源和成都東區音樂公園文創品牌，提出打造八里莊二仙橋創意總部商務功能區，該區域后來逐步建成成華區中心，成為最具城市活力的地區。

2.3 2017年“中優”：建設高品質高能級生活城區

2017年，成都提出“東進、南拓、西控、北改、中優”空間發展戰略，引導市域空間差異化協調發展。成華區位于“中優”區域，積極響應“三降兩提”(降開發強度、降人口密度、降建筑尺度、提產業層次、提城市品質)“三減三增”(減開放強度、減居住人口、減非核心功能、增公服配套、增商貿商務服務、增開敞空間)及“五優”(優功能、優產業、優形態、優空間、優方式)等優化舉措和要求，進一步疏解城市非核心功能，降低人口密度和開發強度，持續推進場景營造和產業更新，全面提升城市品質和功能。近幾年，成華區公園綠地、產業項目、重大公共服務設施、舊城改造等公園城市建設實物量位居全市前列，二仙橋片區、昭覺寺、成都東客站等規劃中心體系逐漸呈現。

3 成華區城市更新實證探索

成華區十四五規劃和2035年遠景目標中提出打造經濟高質量發展先行區、文商旅融合發展示范區、公園城市建設領先區、西部門戶樞紐活力區、社會治理現代化典范區五大戰略目標。基于此，制定了適配成華區戰略目標的三大城市更新策略，以銜接全市有機更新政策和更新單元規劃實施，通過規劃傳導保障戰略目標的實現(圖2)。

圖2 成華區五大戰略目標與三大更新策略

3.1 以功能形象的全面躍升，凸顯“雙城記”樞紐門戶價值

成渝地區雙城經濟圈提出“一極兩中心兩地”的戰略目標，雙向直連的基礎設施是戰略目標實現的重要保障(圖3)。在成渝地區雙城經濟圈規劃的“四高四鐵”區域大通道中，有“三高四鐵”(包括成渝高速公路、成安渝高速公路、成遂渝高速公路及成渝客專、成遂渝高速鐵路、成渝中線、成渝鐵路)均始發成華區，成華區門戶功能和形態的塑造成為成都極核建設的重要內容。以“站城一體”的理念推動雙樞紐地區更新提能，同時加強軸線通道景觀和形態的塑造是凸顯門戶價值重要舉措。

圖3 成渝雙城經濟圈直連通道示意

3.1.1 以雙樞紐功能全面起勢，共筑開放合作新窗口

成都東站樞紐經濟區現狀建設以住宅配套為主，發揮“樞紐+”核心價值的商業商務功能建成度不足15%。隨著雙城經濟圈的起勢，應加快構筑面向成渝地區雙城經濟圈的“3+1+2”產業體系，以商務服務、商旅會務、精品商貿三大主導產業為引領，植入總部辦公、跨境電商、商務會務等功能，以醫療康養產業為特色，植入康復醫療、專業體檢等功能，以文化創意、旅游服務為配套產業，植入文創體驗、旅游綜合服務等功能，聚合高能級要素集群。通過“公園+”的站城一體化開發，實現“門對門”的直連服務，使東站區域由交通集散功能主導向區域矚目的樞紐經濟功能區轉變，成為地區緊密合作關系的橋頭堡。

成都北站樞紐經濟區目前已進入整體更新改造提升的關鍵階段，但商業貿易、商務辦公、文化會展等樞紐功能主要布局于站點南側，站點北側成華區尚未布局樞紐功能，成華區應搶抓樞紐改造提升的“窗口期”，構筑南北均衡的一體化區域，避免形成“燈下黑”的現象。結合綜合換乘樞紐打造站北商業商務集群，結合升仙湖打造片區商業中心，共同錨定成華北站樞紐門戶格局。依托站北公交、長途、軌道綜合換乘樞紐，以站城一體的開發模式，植入高端精品酒店、甲級寫字樓、時尚精品店等功能，通過旅游集散和高品質商業商務來駐留流量；充分利用升仙湖及其周邊開敞空間，打造環湖商業商務帶，植入臨湖特色體驗商業街、高品質辦公、創意孵化園區等功能，提供高品質的商務辦公和公園般的購物環境。

3.1.2 以雙大門形象重點提升，彰顯公園門戶新形態

成華區作為成都老城的東門戶和北門戶，入城軸線通道景觀和形態的塑造是城市更新的重點。依托貫穿南北的中環路植入商務旅游功能，更新提升沿線昭覺寺、二仙橋、多寶寺和東客站四大簇群；利用銜接東西的成華大道軸線，結合已有建設基礎，通過文化創意賦能，提升沿線猛追灣、東郊記憶、理工大和龍潭簇群(圖4)。

圖4 成華區“兩軸八簇群”空間形態引導

在此基礎上，以入城通道沿線綠化建筑景觀提升為重點，展示雙大門的公園城市門戶形象。依托入城鐵路沿線鐵路隔離帶打造為多彩綠絲帶，縫合城市空間，營造大尺度公園綠境，向來者展示高鐵“窗外綠境一路伴行”的大美景觀形態。結合川陜路(北大門)和成渝高速、成洛大道、成南高速(東大門)4條入城道路，通過標志性建筑律動、建筑風貌整治、提升綠化水平、未出讓土地增加退距、高架道路景觀提升等手法，成為近距離感知公園城市的“最美入城路”。綜上所述，新增地標建筑12處，圍墻改造4處、立面整治11處、公園景觀營造21處等具體更新節點(圖5)。

圖5 成華區東門戶更新整治重點空間節點示意(部分)

3.2 以文商旅園的深度融合，凸顯“公園+”創新營城模式

成華擁有國際影響力的大熊貓文化和工業文明的獨特空間標識，過去“東調”“北改”“中優”帶來了空間和城市環境的重大躍升。空間支撐與氣質符合形成優勢效益疊加，因此以潮玩為主題，通過文藝范吸引年輕人，有利于破除成華區老工業基地老齡化的困境，是發揮成華優勢資源，激發成華活力的關鍵觸媒。

3.2.1 構建以潮玩為主題，“公園+”為總領的新時代成華模式

成華區豐富的文商旅資源和大量商業商務用地都圍繞18個大型公園周邊分布，如熊貓星球、青龍動漫街區、合信K101等，具有高度的空間相關性。因此，成華區以“公園+”為統領，有利于融合周邊商業商務用地、特色文旅資源、重大潮玩項目和特色街道，走出成華區“公園+文商旅”的創新發展模式。通過“潮玩商圈+特色街巷+三級公園體系”，實現“城綠無縫交融、潮玩內外皆宜”的全域潮玩目標(圖6、圖7)。

圖6 成華區空間資源相關性分析

圖7 成華區九大潮玩商圈布局

3.2.2 以”公園+文商旅 ”深度融合，擦亮潮玩成華的金字招牌

(1)結合商業集聚區和中心體系結構，規劃”市級副中心—片區級—組團級—社區級”四級消費空間體系，按照“公園+”的建設模式，推動用地“彩綠搭配”，結合大型公園重點建設九大潮玩商圈，支撐國際消費中心城市建設(圖8)。

圖8 成華區公園街道識別路徑方法示意

(2)結合公園街道打造11條特色街巷。根據現狀路網結構，沿城市道路每隔100 m選取一處視角照片采樣點，通過網絡爬蟲技術手段獲取采樣點4個方向的百度全景靜態圖片，并借助OpenCV圖像處理庫，計算各個樣點綠視率，按路段計算得到個街道的現狀綠視率。選擇其中綠視率不低于30%的街道作為公園街道選擇的基礎條件，篩選打造67條公園街道。

以此為載體，深挖成華區豐富的特色生活空間和文旅資源，精準識別特色資源富集區，因地制宜地將文化、生活、情感和場景通過特色街巷集中呈現。打造新華坊特色街巷、東郊藝術街巷、地勘路咖啡文化產業街等11條特色街，營造近悅遠來、巴適安逸的市井煙火氣。針對特色街巷開展街道一體化設計，在特色街巷中建設具有蜀都味、主題性的街巷風貌景觀，植入可參與、可游玩的街道設施小品，引導具備煙火氣的沿街業態及功能，實現特色街巷風貌景觀、設施小品、沿街業態及功能的更新與提升(圖9)。

圖9 成華區特色街道識別及空間布局引導

3.2.3 以融入生活的三級公園體系， 推進潮玩成華的多級滲入

以城市有機更新推動開敞空間整合，結合不同生態空間的要素形態，整合周邊服務設施要素資源，植入潮玩文化理念，形成成華區潮玩公園體系，實現生態空間價值與城市文化休閑服務的有機融合。打造夜游錦江帶、活力沙河帶和鐵線綠絲帶，以三帶串聯全域；打造3類18個主題專類公園，包含6處潮玩運動公園、7處潮人創意公園和5處潮流耍家公園，塑造片區潮玩中心；以N個融入潮玩設施的社區公園，實現潮玩走進社區(圖10)。

圖10 成華區潮玩公園體系布局

3.3 以業居雙宜的持續進階，凸顯“新成華”高位發展力度

3.3.1 建設創新引領，高效協同的產業生態

結合成都市域三級科創空間體系，在成華區打造“兩圈三片”科創空間，其中“兩圈”指環電子科大知識經濟圈和環成都理工知識經濟圈，“三片”指龍潭智能制造高品質科創空間、東郊影視音樂高品質科創空間和熊貓文旅創意高品質科創空間，塑造成華科創走廊。如在環電子科大知識經濟圈打造上，結合城市有機更新，沿沙河梳理出約20 hm2科創空間，形成以微電子與電子元器、通訊與互聯網、軟件與云計算、生物電子、智能硬件等在內的“科大產業園”，通過招引相關產業功能區頭部企業入駐，扭轉“墻內開花墻外香”的現實困境，提高科技成果本地轉化率(圖11、圖12)。

圖11 成華區“兩圈三片”科創走廊示意

圖12 環電子科大知識經濟圈空間更新圖

3.3.2 建設多圈融合、綠色健康的生活環境

提升精細化“公園+” 配套服務。自“中優”以來，成華區公服配套實施率顯著提升，由2017年的48%提升至2021年的80%，在此基礎上，應進一步加強公共服務設施的精準供給，積極融合“公交圈”“公園圈”“商業圈”“文化圈”，形成以市民需求為中心的“多圈合一”公園社區生活圈。

3.4 以城市更新單元落實三大更新策略

為促進區級戰略目標實現，成華區以三大城市更新策略為引導(圖13)，識別出門戶樞紐及沿線、大型公園周邊、高校周邊、產業功能區等區域的24處老舊居住社區、18處低效工業倉儲區、2處低效商業區和6處疏解非核心功能共50個重要城市更新單元，每個更新單元的面積控制為0.5～2 km2(表2)。

圖13 基于三大更新策略的更新單元劃定圖

表2 成華區更新單元識別標準

4 結束語

城市更新過程是對既定關系的改變或重建[10]，不同城市乃至同一個城市不同城區之間都是特殊的個案。我國城市更新工作多將關注點放在宏觀層面的統籌和微觀層面的實施，對中觀層面城區更新路徑的思考相對較少。本文認為中觀層面城區更新規劃具備承上啟下的傳導價值、契合發展意志的統籌價值和保障公共利益的協調價值，對于構建完善的城市更新體系具有重要意義。并以成都市成華區城市更新實踐為例，在區級發展戰略目標的統籌指引下，制定了三大更新策略，并給出了最優更新空間的判定結果，以進一步凸顯城區的價值和內涵。

(注：本文基于成都市規劃設計研究院編制的《成華區分區詳細規劃提升》，項目組成員包括高菲、李波、程之浩、周天慶、周宗潤。文中圖表除特別標注外均來自該項目)