職業(yè)教育產(chǎn)教融合多中心治理機(jī)制研究

賀書霞 冀濤

黨的十九大報(bào)告指出：“建設(shè)知識型、技能型、創(chuàng)新型勞動者大軍，弘揚(yáng)勞模精神和工匠精神……完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作。”《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作，推動形成產(chǎn)教良性互動、校企優(yōu)勢互補(bǔ)的發(fā)展格局”。可見，產(chǎn)教融合已經(jīng)成為職業(yè)教育發(fā)展的國家戰(zhàn)略，其高質(zhì)量發(fā)展也備受關(guān)注。職業(yè)教育人力資源供給和企業(yè)等需求的“同頻共振”作為產(chǎn)教融合發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ枰ㄟ^多元主體間的全要素深度融合。由于我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合的組織結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)涉及屬性不同、價(jià)值觀多元的多種主體，且缺乏普遍的法制規(guī)則、統(tǒng)一的市場秩序和完善的地方政策配套，要真正構(gòu)建起行之有效的職業(yè)教育產(chǎn)教融合多中心治理機(jī)制必須經(jīng)過利益博弈和發(fā)展整合的過程，摒棄傳統(tǒng)的只倚重政府和職業(yè)院校治理主體的慣性思維，才能將職業(yè)教育產(chǎn)教融合多中心治理合作機(jī)制提升到多層次、全方位的高度，構(gòu)建政府、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)、學(xué)生、家長積極有效互動的現(xiàn)代治理體系，推動職業(yè)教育產(chǎn)教融合的高質(zhì)量發(fā)展。

一、職業(yè)教育產(chǎn)教融合多中心治理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求和基礎(chǔ)

不同于集權(quán)和分權(quán)的制度安排，多中心治理安排能夠發(fā)揮各主體在合作中的主動性和積極性，單純的政府模式和市場模式都不能保證產(chǎn)教融合資源配置的有效性，治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的各種方式的總和，是調(diào)和各種不同利益沖突并且采取一致行動的持續(xù)過程。多中心治理目標(biāo)在于使各主體在合作中更加有效地對優(yōu)勢資源進(jìn)行合理調(diào)配并充分發(fā)揮主體效能。在主體作用發(fā)揮方面，多中心治理具有主體能動性優(yōu)勢，這是產(chǎn)教融合持續(xù)發(fā)展并獲得激勵(lì)的源泉。而且，基于信息技術(shù)構(gòu)建具有先進(jìn)平臺和有序規(guī)范的多中心治理合作機(jī)制是協(xié)調(diào)產(chǎn)教融合主體利益矛盾和沖突的前提與支撐。

1.多中心治理機(jī)制是產(chǎn)教融合發(fā)展的內(nèi)在需要。促進(jìn)產(chǎn)教融合深度發(fā)展，必須建立跨越不同性質(zhì)主體和社會組織參與的多元主體合作機(jī)制，這是產(chǎn)教融合發(fā)展的內(nèi)在需求和邏輯起點(diǎn)。多元合作機(jī)制需要基于共同利益最大化和最優(yōu)化將內(nèi)在規(guī)范、共同規(guī)范結(jié)合起來。由于各主體不同的利益需求和發(fā)展選擇，分散的、有差異的產(chǎn)教融合項(xiàng)目成為產(chǎn)教融合多中心治理的重要形式。同時(shí)，產(chǎn)教融合的共同利益需要通過公平公正、平等協(xié)商及良好的外部環(huán)境才能實(shí)現(xiàn)，這一過程是建立在多中心多元合作的治理基礎(chǔ)上。具體而言：一是跨主體資源共享的需要。信息共享和資源配置是影響產(chǎn)教融合發(fā)展的決定性條件，而共享需要通過平臺來實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)教融合涉及多主體的人、財(cái)、物歸集和配置，共享平臺作為基礎(chǔ)設(shè)施，需要由政府主導(dǎo)或搭建，如社會氛圍的營造、產(chǎn)教融合的政策激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建、多主體對接溝通的渠道、主體資源和信息互通的平臺等。二是主體優(yōu)勢發(fā)揮和資源效率的需要。共建共享在產(chǎn)教融合發(fā)展中具有關(guān)鍵作用，信息互通、資源的跨主體歸集和配置、資源的共享使用等需要行之有效的信息資源共享平臺。信息的傳輸和資源的有效配合決定了產(chǎn)教融合的效率與成本，所以產(chǎn)教融合降低成本并提高效率必須以多主體信息和資源的共享為前提。三是主體協(xié)商治理的需要。化解沖突與謀求共識對于產(chǎn)教融合的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，產(chǎn)教融合涉及多主體的各種資源，這些資源不但要滿足主體自身發(fā)展的需要，還要滿足產(chǎn)教融合發(fā)展的需要，而且人、財(cái)、物等資源可能涉及商業(yè)機(jī)密，所以應(yīng)對主體自身與產(chǎn)教融合發(fā)展過程中的矛盾和沖突，需要公平公正協(xié)調(diào)、處理相關(guān)事務(wù)的平臺。

2.產(chǎn)教融合的功能決定了多中心合作治理框架。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以及市場競爭的加劇，政府、學(xué)校、企業(yè)等社會主體間的沖突是不可避免的。各主體間的競爭集中體現(xiàn)在為了獲得產(chǎn)教融合中有形或無形的資源以實(shí)現(xiàn)主體自身利益目標(biāo)，圍繞制度、政策、投入、資源配置及服務(wù)等展開的博弈和競爭。而產(chǎn)教深度融合不僅要以多主體整體優(yōu)勢面向市場的人才需求，還要在多主體協(xié)同合作體系中使職業(yè)教育人才培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合并發(fā)揮良性互動效應(yīng)。職業(yè)教育正在經(jīng)歷從高度集中到放管結(jié)合、從法制到法治、從傳統(tǒng)到立新的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，適應(yīng)社會需求的人才培養(yǎng)及供給成為當(dāng)前職業(yè)教育發(fā)展的重點(diǎn)，政府、企業(yè)等社會主體在產(chǎn)教人才供需契合、職業(yè)教育資源供給、職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量提升等方面起著重要支撐作用，所以在產(chǎn)教融合發(fā)展過程中應(yīng)增強(qiáng)參與主體的聚合功能，發(fā)揮多主體融合優(yōu)勢，使產(chǎn)教融合成為職業(yè)教育發(fā)展的要素配置中心、技術(shù)創(chuàng)新中心、信息流轉(zhuǎn)中心和技能人才供給中心。

3.合作共識的形成奠定了產(chǎn)教融合治理的基礎(chǔ)。產(chǎn)教融合涉及政府、學(xué)校、企業(yè)、社會組織等多元主體，由于主體利益的多樣性，獨(dú)立的主體利益會消解產(chǎn)教融合一體化的內(nèi)在力量。職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作的高質(zhì)量發(fā)展，需要共同的價(jià)值目標(biāo)和行為規(guī)范。正確的職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作價(jià)值體系只有被職業(yè)教育發(fā)展的相關(guān)主體普遍理解和接受，并轉(zhuǎn)化為參與主體的群體意識，才能被各主體自覺遵守并形成一定的行為規(guī)范。職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作的價(jià)值認(rèn)同要尊重主體價(jià)值的多樣性，形成參與主體的價(jià)值共識，形成職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作最基本的核心價(jià)值體系。在核心價(jià)值體系的引領(lǐng)下，多元主體消除彼此之間的分歧和隔閡，增強(qiáng)主體間的歸屬感和向心力，促進(jìn)職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

當(dāng)前，人才對于企業(yè)等社會組織的發(fā)展具有重要作用，已經(jīng)成為企業(yè)等社會組織的共識；同時(shí)職業(yè)教育人才培養(yǎng)的社會服務(wù)意識正在逐漸強(qiáng)化，這成為職業(yè)教育人才供給和企業(yè)等社會組織人才需求“同頻共振”的重要基礎(chǔ)。企業(yè)的供給側(cè)改革和職業(yè)教育的產(chǎn)教融合、校企合作均作為國家不同領(lǐng)域的戰(zhàn)略選擇，“人才”成為企業(yè)和職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要交會點(diǎn)。這為職業(yè)教育的多主體合作與發(fā)展治理奠定了融合治理的重要基礎(chǔ)。隨著職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作價(jià)值體系和行為規(guī)范的不斷完善，職業(yè)教育發(fā)展的多主體體系不但能夠豐富職業(yè)教育的資源供給，優(yōu)化職業(yè)教育的多元發(fā)展，而且能調(diào)動一切積極因素，發(fā)揮各參與主體的主體優(yōu)勢，為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動力。

二、職業(yè)教育產(chǎn)教融合治理發(fā)展中的矛盾

產(chǎn)教融合是涉及多元異質(zhì)主體的一種組織形式，特殊性在于其是以“人才”領(lǐng)域?yàn)楹诵模噲D通過多主體協(xié)同解決經(jīng)濟(jì)和職業(yè)教育中的人才供需問題。產(chǎn)教融合、校企合作面臨著極其復(fù)雜的內(nèi)外部因素，這些因素相互交織便產(chǎn)生了一些典型的矛盾，在一定程度上影響了產(chǎn)教融合、校企合作的成效。

1.產(chǎn)教系統(tǒng)差異與產(chǎn)教融合發(fā)展目標(biāo)的矛盾。產(chǎn)教融合涉及的核心要素一般認(rèn)為是產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)和教育系統(tǒng)，兩大系統(tǒng)具有不同的運(yùn)行機(jī)制、發(fā)展策略、行為規(guī)范及主體構(gòu)成，其利益追求和發(fā)展目標(biāo)也大不相同。產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制以市場為主導(dǎo)，以利益最大化為目標(biāo)，崇尚效率優(yōu)先，以創(chuàng)新發(fā)展為動力，以企業(yè)為重要主體。教育系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制以政府為主導(dǎo)，以立德樹人為目標(biāo)，崇尚公平公正，以改革創(chuàng)新為動力，以學(xué)校為重要主體。由于產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)和教育系統(tǒng)存在屬性、功能、機(jī)制、主體的根本差異，這些差異最終體現(xiàn)為系統(tǒng)主體發(fā)展目標(biāo)的不同，即企業(yè)以盈利為目標(biāo)，學(xué)校以育人為目標(biāo)。而產(chǎn)教融合的發(fā)展目標(biāo)是通過教育和產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，為我國高質(zhì)量發(fā)展提供高素質(zhì)技術(shù)技能人才支撐。所以，“產(chǎn)”和“教”不同的發(fā)展目標(biāo)與產(chǎn)教融合的發(fā)展目標(biāo)在實(shí)踐中便會形成沖突和矛盾，主要體現(xiàn)在以市場主導(dǎo)還是以政府為主導(dǎo)，特別是政府主導(dǎo)中的政府介入程度和邊界、盈利和育人的矛盾與平衡、效率和公平的兼顧、改革和創(chuàng)新的互動、主體的參與和退出等。因此，產(chǎn)教融合發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要基于產(chǎn)教系統(tǒng)及其主體差異，圍繞運(yùn)行機(jī)制、行為規(guī)范、改革路徑和主體組成等在政策配套、協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建、互聯(lián)互通與共享、績效評估等關(guān)鍵問題上有所突破。

2.主體性質(zhì)多元與產(chǎn)教融合價(jià)值要求的矛盾。產(chǎn)教融合涉及各級政府、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)和學(xué)生、家長等多種異質(zhì)主體。行業(yè)企業(yè)是市場主體；政府是典型的行政組織；學(xué)校是公益性的社會化機(jī)構(gòu)，是有別于政府和行業(yè)企業(yè)的典型“第三部門”；學(xué)生、家長是產(chǎn)教融合發(fā)展中重要的組成部分，是產(chǎn)教融合發(fā)展的直接對象和受益者。產(chǎn)教融合各主體均具有相對獨(dú)立的決策自主性，主體的性質(zhì)不同，各主體具有獨(dú)立的價(jià)值目標(biāo)和利益追求。地方政府具有謀取地方利益最大化的權(quán)力；行業(yè)企業(yè)具有經(jīng)濟(jì)利益最大化的自主性，相對于長遠(yuǎn)或者隱性的經(jīng)濟(jì)效益，行業(yè)企業(yè)更偏好顯性經(jīng)濟(jì)效益；學(xué)生、家長具有工作機(jī)會最優(yōu)化的教育選擇自主權(quán)。產(chǎn)教融合的價(jià)值關(guān)鍵點(diǎn)在“人才”，而其價(jià)值高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵正是多主體在“人才”供需及其培養(yǎng)中的“同頻共振”。目前，盡管各級政府、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)、學(xué)生、家長等主體都認(rèn)識到產(chǎn)教融合最終會獲得共同利益并能夠?qū)崿F(xiàn)多贏，但客觀存在的多元利益格局決定了很難構(gòu)建兼顧各主體利益要求的合作機(jī)制。

3.主體績效價(jià)值與產(chǎn)教融合發(fā)展統(tǒng)一的矛盾。基于區(qū)域職業(yè)教育的發(fā)展目標(biāo)和利益，政府在產(chǎn)教融合的主體博弈中存在著多種目標(biāo)，如增加就業(yè)、推動發(fā)展、促進(jìn)增長等，以追求地方職業(yè)教育的社會影響和社會效益作為政府、學(xué)校的首選目標(biāo)等。產(chǎn)教融合項(xiàng)目的直接關(guān)聯(lián)方通常是學(xué)校和企業(yè)，特別是學(xué)校和企業(yè)自發(fā)進(jìn)行的校企合作項(xiàng)目，其績效價(jià)值往往會兼顧學(xué)校和企業(yè)的實(shí)際情況與價(jià)值追求，而企業(yè)盈利和學(xué)校業(yè)績必然會作為其績效價(jià)值的重要組成部分。主體績效價(jià)值導(dǎo)向不同，目標(biāo)和結(jié)果必然存在差異。價(jià)值目標(biāo)的變化會影響多主體合作的效率和穩(wěn)定性，甚至?xí)a(chǎn)生非理性博弈。主體績效價(jià)值偏差容易導(dǎo)致產(chǎn)教融合的“碎片化”，特別是在利益博弈和沖突時(shí)“合作—中心模式”與“多中心模式”的沖突將會凸顯。所以，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教深度融合，必須解決各主體的績效機(jī)制、價(jià)值取向和產(chǎn)教融合本身發(fā)展目標(biāo)不統(tǒng)一的矛盾。

三、職業(yè)教育產(chǎn)教融合多中心治理發(fā)展的實(shí)踐路徑

職業(yè)教育產(chǎn)教融合多中心治理發(fā)展并不是局限于其外部關(guān)聯(lián)和內(nèi)部協(xié)同，而是要突破傳統(tǒng)思維，建立健全產(chǎn)教融合的制度體系、運(yùn)行機(jī)制、行為規(guī)范績效考核，促使“產(chǎn)”“教”圍繞人才供需“同頻共振”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教融合的多主體多中心共融發(fā)展，拓展產(chǎn)教融合高質(zhì)量發(fā)展的新路徑。

1.構(gòu)建配套的公共政策及其協(xié)調(diào)機(jī)制。產(chǎn)教融合是一個(gè)多中心的緊密聯(lián)系系統(tǒng)，產(chǎn)教融合的各級政策及制度配套是多中心治理的基本手段。一是構(gòu)建基于政府責(zé)任的產(chǎn)教融合政策。促進(jìn)公共利益、調(diào)節(jié)社會沖突、維護(hù)社會正義，是現(xiàn)代政府的重要職能。政府通過政策制定、調(diào)整和實(shí)施，對產(chǎn)教融合中的資源流向及結(jié)構(gòu)進(jìn)行適度引導(dǎo)，運(yùn)用政策信號使資源在社會主體和職業(yè)教育之間進(jìn)行合理配置，保證產(chǎn)教融合資源的有效供給。根據(jù)國家對職業(yè)教育產(chǎn)教融合的頂層規(guī)劃，各級政府應(yīng)針對區(qū)域?qū)嶋H，出臺產(chǎn)教融合發(fā)展的專享優(yōu)惠政策，確保優(yōu)惠政策落實(shí)到參與主體，做好配套服務(wù)優(yōu)化升級，完善政策鏈條，開展精準(zhǔn)“滴灌式”政策支持，夯實(shí)政策基礎(chǔ)。二是強(qiáng)化基于信息技術(shù)的產(chǎn)教融合調(diào)度和推進(jìn)。不定期召開涉及各主體的聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決重大困難和問題，交流融合發(fā)展的信息和動態(tài)，總結(jié)發(fā)展成績、分析形勢、安排部署下一步工作，確保產(chǎn)教融合項(xiàng)目的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、政策及聯(lián)席會議重要部署的落地；依托信息技術(shù)和現(xiàn)代科技，借助于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，加強(qiáng)基礎(chǔ)平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息交互、資源歸集及配置，提升產(chǎn)教融合中的互動調(diào)節(jié)、公共治理、發(fā)展生態(tài)等領(lǐng)域的信息化、智能化水平，促進(jìn)產(chǎn)教融合的優(yōu)勢資源共享和良性互動，使產(chǎn)教融合向縱深發(fā)展。

2.推進(jìn)基于多主體多中心的互聯(lián)互通。封閉狀態(tài)多主體的優(yōu)勢對于職業(yè)教育產(chǎn)教融合是低效無用的，職業(yè)教育要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教深度融合必須依靠多中心的互聯(lián)互通，解決多主體多中心相對孤立的現(xiàn)狀，而多元協(xié)同的一體化平臺是不可或缺的重要載體。一是堅(jiān)持多資源聚集、多中心協(xié)同的理念，運(yùn)用移動互聯(lián)等現(xiàn)代技術(shù)調(diào)動更廣泛的資源，使多主體多中心實(shí)現(xiàn)智能化一體銜接，強(qiáng)調(diào)多主體多中心政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、資源共享、主體互信，提高互聯(lián)互通的效率，增強(qiáng)凝聚力。二是產(chǎn)教融合主體間的合作一般以行政、項(xiàng)目或契約方式進(jìn)行。不同的項(xiàng)目、不同的合作方式、不同階段的合作、不同的合作內(nèi)容對互聯(lián)互通的要求會不同，各主體的資源和信息權(quán)益應(yīng)在互聯(lián)互通中取得平衡。

3.強(qiáng)化多主體治理的多中心協(xié)同。產(chǎn)教融合結(jié)構(gòu)存在的前提就是治理主體的多元及其協(xié)同，各主體需在縱向和橫向上通過積極的互動與交流來推動信息資源共享、技術(shù)升級和人才培養(yǎng)。一是校企之間的合作。校企之間的合作是產(chǎn)教融合的重要基礎(chǔ)。校企合作過程中，企業(yè)通過學(xué)校的教育資源為企業(yè)培養(yǎng)技能人才，降低企業(yè)育人用人的成本，但明顯的不公平合作或者過多的政府干預(yù)會阻礙合作的達(dá)成。所以，校企合作過程中不僅要重視企業(yè)資源的核心和引擎作用，還要重視公平公正和民主協(xié)商，發(fā)揮各主體的比較優(yōu)勢并強(qiáng)化市場配置功能，拓展校企合作的領(lǐng)域和分工合作體系，實(shí)現(xiàn)校企合作的預(yù)期目標(biāo)。二是政企之間的合作。政府是產(chǎn)教融合主體合作中最有效的協(xié)調(diào)主體，而且其對產(chǎn)教融合的功能和屬性具有決定作用，政府和企業(yè)的合作可以通過學(xué)校、第三方組織或者市場等以靈活的方式實(shí)現(xiàn)。三是政府和學(xué)校之間的合作。在產(chǎn)教融合過程中，政府是宏觀管理者、制度供給者、外部環(huán)境的重要引導(dǎo)者和創(chuàng)造者，學(xué)校是產(chǎn)教融合的具體實(shí)施者、制度的執(zhí)行者、利益的直接獲得者、政府和學(xué)生及家長利益的代表、校企合作中企業(yè)的重要伙伴。所以，在產(chǎn)教融合過程中，政府要給予學(xué)校充分支持、有效監(jiān)督和制度保障。通過政府和學(xué)校的協(xié)同使產(chǎn)教融合政策落地，使企業(yè)等社會主體的利益得到保障，形成良好的產(chǎn)教融合發(fā)展秩序，推動并發(fā)揮多主體資源最大效應(yīng)和最優(yōu)效應(yīng)。

4.完善產(chǎn)教融合的績效評估體系。職業(yè)教育產(chǎn)教融合的績效評估是指運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對產(chǎn)教融合及其項(xiàng)目的近遠(yuǎn)期目標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施的策略和手段及其取得的成效進(jìn)行綜合評估。產(chǎn)教融合的績效評估是產(chǎn)教融合管理的基礎(chǔ)，也是不可或缺的組成部分，將政府、學(xué)校、企業(yè)、學(xué)生和家長等作為評估對象，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)主體職能有效發(fā)揮，將各主體對產(chǎn)教融合的滿意程度和產(chǎn)教融合目標(biāo)緊密相連。產(chǎn)教融合績效評估不僅對產(chǎn)教融合發(fā)展具有重要的導(dǎo)向作用，也能有效地促進(jìn)產(chǎn)教融合改革創(chuàng)新。產(chǎn)教融合績效評估是產(chǎn)教融合發(fā)展中的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉及產(chǎn)教融合項(xiàng)目的價(jià)值目標(biāo)，還涉及主體行為的正當(dāng)性。既要設(shè)計(jì)多中心產(chǎn)教融合績效評估的基礎(chǔ)指標(biāo)，也要關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等綜合指標(biāo)和行為及過程、效率和效果，探索建立涵蓋基本目標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、保障措施、權(quán)責(zé)義務(wù)等指標(biāo)體系的評估系統(tǒng)。政府在產(chǎn)教融合的績效評估中要進(jìn)行戰(zhàn)略性引導(dǎo)，促使產(chǎn)業(yè)“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”和教育“育人目標(biāo)”的和諧統(tǒng)一，并推動第三方績效評估的發(fā)展，以科學(xué)的績效評估發(fā)揮多中心治理的整合作用和效能。