規范有序：中國新型政黨制度的內在邏輯結構

郭 玥

(中共四川省委黨校(四川行政學院) 黨建教研部，四川 成都 610072)

2022年7月，習近平總書記在中央統戰工作會議上強調：“要堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，堅持黨的領導，強化政治引領，完善制度機制，推動新時代多黨合作更加規范有序、生動活潑。”[1]新型政黨制度建立以來的實踐表明，堅持規范有序，既是堅持好、發展好、完善好這項制度的重要保障，也是這項制度更加生動活潑、不斷行穩致遠的必要條件。

1 文獻回顧與問題提出

黨的十八大以來，多黨合作事業持續推進，中共中央連續召開會議、出臺文件、建立制度、開展活動，以上率下鞏固和發展中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。特別是2018年，習近平總書記在看望全國政協委員時指出：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。”[2]實踐表明，“新型政黨制度”概念的提出，已經成為推動我國政黨制度發展、加強多黨合作研究的關鍵節點，關于新型政黨制度理論、歷史與實踐的研究成果也不斷涌現。

既有研究觀照歷史與現實、理論與實踐、問題與對策，形成了如下研究方向。一是展現新型政黨制度的歷史邏輯和歷史細節。中央統戰部在中國共產黨成立百年之際出版的《偉大的政治創造：中國新型政黨制度》，立足中國共產黨統一戰線工作的百年歷史經驗，展現了新型政黨制度的歷史邏輯[3]1-11；有的學者聚焦新型政黨制度“前史”，展現民主黨派、無黨派人士響應“五一口號”、北上協商建國的歷史細節[4]2-4；有的學者比較了“新”“舊”兩種政黨制度在政黨與國家政權、政黨與政黨、政黨與社會等層面的多重關系[5]。二是梳理新型政黨制度的理論淵源和理論脈絡。有的學者從結構、規則和關系三個層面出發，提出新型政黨制度的規則要素包括正式規則(正式機構明文發布的規范性文件)和非正式規則(中國共產黨的政治規矩和政治慣例)[6]；有的學者從馬克思主義統一戰線和政黨理論、近代中國政黨制度探索和新型政黨制度形成的角度，提煉新型政黨制度的理論基礎[7]。三是剖析新型政黨制度的實踐進展和制度效能。這方面研究成果豐碩，有的學者認為，新型政黨制度吸收人類政治文明成果、結合中外優秀政治思想文化，克服了多黨競爭下的多種弊端[8]；一些學者概括了新型政黨制度具有主體多元性、過程協商性和實踐合作性等治理特征[9]，建議從話語體系、話語主體、傳播方式和話語環境等方向著力[10]，提升制度的國際話語權；有的學者提出黨的領導貫穿于新型政黨制度發展的全過程，已經內化為這項制度特征和優勢的重要組成部分[11]。

上述研究視角雖然從歷史內涵、理論淵源、實踐基礎和制度效能等不同層面展開分析，但其共性也是明顯的，即以新型政黨制度的制度整體性作為論述的出發點，較少涉及新型政黨制度中各項具體制度規范和支撐新型政黨制度運行的制度規范，一定程度上忽視了新型政黨制度的內在邏輯結構和制度要素，未充分展現規范有序這一特點。新型政黨制度的運行涉及多主體、多領域，實際上形成了以新型政黨制度為制度整體，以相關主體、相關領域的制度規范為有機組成部分的制度內部結構，這個結構中的各項制度各司其職、有效銜接，共同推動新型政黨制度展現制度效能。這些屬性不同、層級不同、調整范圍不同的制度規范在政黨制度、政黨關系中分別發揮什么作用，又是如何與新型政黨制度這個制度整體相適配、相銜接，以實現多黨合作更加規范有序這一目標的？本研究聚焦近年來新型政黨制度領域的一系列制度建設成果，梳理制度演進脈絡，提煉其在新型政黨制度中的地位和功能，以全面展現新型政黨制度的內在邏輯結構及其相互關系，助力全面把握新型政黨制度的內在邏輯、運行機制和優勢效能。

2 分析框架

聚焦新型政黨制度的制度規范本身，從“制度內部視角”來解析這項制度在長期發展過程中凝結而成的一整套制度結構，無疑具有廣闊的研究空間。新型政黨制度不是孤立存在的，而是內含了以憲法為根本遵循、與中國共產黨黨內法規和民主黨派規章制度相貫通、與人民政協規章制度相銜接的一整套制度規范體系，正是在這一整套制度結構的綜合作用下，新型政黨制度的制度屬性得以鞏固、制度優勢得以彰顯、制度效能得以發揮。本研究立足新型政黨制度的內在邏輯結構，梳理這項制度中內含的各類制度安排和規范，將新型政黨制度涉及的各項制度規范提煉為新型政黨制度的憲法規范、新型政黨制度的政黨規范和新型政黨制度的政協規范三類，深入挖掘新型政黨制度內含的一系列制度規范，以展現新型政黨制度內含的規范有序的邏輯結構。

本研究所稱新型政黨制度的內在邏輯結構，即與新型政黨制度密切相關的一系列制度安排和制度規范，主要表現為憲法、中國共產黨黨內法規和民主黨派規章制度、人民政協規章制度中關于新型政黨制度的制度安排、具體規定所凝結成的內在邏輯結構。一方面，憲法、中國共產黨黨內法規和民主黨派規章制度、人民政協規章制度，雖然各有專門的設立依據和規范對象，但都已成為新型政黨制度的內在邏輯結構不可或缺的有機組成部分，離開這些制度規范談新型政黨制度，是不完整、不系統的。另一方面，憲法、中國共產黨黨內法規和民主黨派規章制度、人民政協規章制度中關于新型政黨制度的制度安排、具體規定，雖然散見于各類制度規范之中，但實際上形成了關系清晰簡明的內在邏輯結構，即包含新型政黨制度的憲法規范、政黨規范、政協規范。其中，憲法規范處于基礎地位，政黨規范和政協規范在憲法規范基礎上同向而行、緊密配合，完善新型政黨制度的內在邏輯結構、鞏固新型政黨制度的憲法地位。

首先，憲法是新型政黨制度的根本制度遵循和制度來源，新型政黨制度是憲法意志在政黨制度和政黨關系中的集中體現和標志性制度表達。“新型政黨制度的憲法規范”是新型政黨制度內部各類制度規范中最基礎、最根本的組成部分，對政黨規范、政協規范發揮引領作用。相關研究多從中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度載入憲法的歷史和政治維度進行分析，較少關注憲法文本中多處體現的與新型政黨制度緊密相關的憲法規范，本研究試圖從憲法文本角度出發，解析新型政黨制度的憲法規范，展現憲法規范在新型政黨制度內在邏輯結構中的基礎地位。

其次，中國共產黨與各民主黨派在新型政黨制度中形成了親密合作的政黨關系，這一關系的制度化水平不斷提高。中國共產黨黨內法規和民主黨派規章制度成為“新型政黨制度的政黨規范”的主要來源。從實踐發展看，黨的十八大以來，中國共產黨黨內法規和民主黨派規章制度建設進入快速發展和全面推進時期，與新型政黨制度相關的制度規范紛紛建立，充實了新型政黨制度的內在邏輯結構，體現了以制度建設促進制度效能釋放的鮮明特點。既有研究對這方面的新進展有所關注、但有待深入，對相關制度規范及其內在邏輯的分析有待加強，本研究將在系統總結新型政黨制度中各類政黨規范的基礎上，展現黨內法規、規章制度在新型政黨制度內在邏輯結構中的主體地位。

再次，人民政協是實行新型政黨制度的重要政治形式和組織形式，人民政協規章制度成為“新型政黨制度的政協規范”的主要來源。人民政協的制度化、規范化建設近年來取得長足發展，為保障“新型政黨制度的重要政治形式和組織形式”作用的發揮創造了制度條件，有利于中國共產黨和民主黨派、無黨派人士在人民政協規范履職，助力新型政黨制度的政黨規范增強實效。既有研究對人民政協在新型政黨制度中的性質、地位、功能探討也不斷深入，但對人民政協規章制度在新型政黨制度中的特殊重要地位關注不夠，本研究將在分析人民政協規章制度助力新型政黨制度的制度化、規范化建設基礎上，展現人民政協規章制度在新型政黨制度內在邏輯結構中的特殊重要地位。

需要說明的是，在憲法規范基礎上分別闡釋政黨規范、政協規范在新型政黨制度中的地位，體現了新型政黨制度的內在結構特點，反映了人民政協在這項制度中的特殊重要地位。以新型政黨制度的重要內容“政治協商”為例，政治協商主要表現為兩個層面：一是中國共產黨同各民主黨派、無黨派人士直接開展的協商實踐；二是中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士開展的協商實踐。根據這些情況，2022年中共中央印發的《中國共產黨政治協商工作條例》將其概括為政黨協商和人民政協政治協商兩種基本形式，正是體現了新型政黨制度的結構特點。

3 新型政黨制度的憲法規范：確認“長期存在和發展”

在新型政黨制度的發展史上，新型政黨制度載入憲法無疑具有里程碑意義。1993年，八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案提出，在憲法序言中增寫“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”[12]101。經過中國共產黨和各民主黨派的共同努力，新型政黨制度的歷史貢獻和時代價值得到憲法確認，新型政黨制度的憲法地位得以確立和延續。與此同時，黨章規定中國共產黨必須在憲法和法律的范圍內活動，各民主黨派章程規定本黨派以憲法為一切活動的根本準則，人民政協章程規定政協的一切活動以憲法為根本準則。這就表明，新型政黨制度的憲法規范作為憲法的重要組成部分，已經成為中國共產黨、各民主黨派、人民政協認同和執行新型政黨制度的根本規范，成為發展中國特色社會主義和愛國統一戰線的重要制度安排。

3.1 新型政黨制度是發展中國特色社會主義的政黨制度

習近平總書記指出：“中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士團結合作，是建立在共同思想政治基礎之上的。今天，我們的共同思想政治基礎就是中國特色社會主義。”[13]123中共中央在向八屆全國人大一次會議主席團提出的《關于修改憲法部分內容的建議的說明》表明：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是由我國具體歷史條件和現實條件所決定的，在建設有中國特色社會主義中發揮著重要的作用。”[12]113在我國，中國共產黨處于領導地位，民主黨派是中國特色社會主義參政黨，無黨派人士是國家政治生活中的重要力量，新型政黨制度成員凝聚起了中國特色社會主義的強大思想政治共識。

第一，新型政黨制度是中國特色社會主義制度的有機組成部分。中國特色社會主義制度是由堅持和發展中國特色社會主義的各個要素組成的制度體系，中國特色社會主義政治制度是其中的重要組成部分。1989年，《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》(以下簡稱1989年《意見》)，開篇就提出“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度”[14]821。1992年，黨的十四大將這項制度列入發展社會主義民主政治的重要內容，此后歷次黨的全國代表大會都強調堅持和發展這項制度。2004年，全國政協十屆二次會議修改政協章程，在總綱中增寫關于基本政治制度的定位[15]694的表述。2012年，黨的十八大在關于“中國特色社會主義制度”的闡述中明確了這項制度的重要地位。

第二，新型政黨制度的成員是發展中國特色社會主義的重要力量。新型政黨制度的成員包括“中國共產黨和八個民主黨派，以及無黨派人士”[16]1。改革開放以后，中國共產黨領導人民開創中國特色社會主義，不斷推進馬克思主義基本原理同中國具體實際、中華優秀傳統文化相結合，各民主黨派、無黨派人士為改革開放和社會主義現代化建設作出了重要貢獻。黨的十八大以來，中國共產黨領導人民把新時代中國特色社會主義繼續推向前進，民主黨派和無黨派人士都在中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局中發揮了重要作用。

第三，新型政黨制度的制度效能彰顯了中國特色社會主義的制度優勢。黨的十九屆四中全會“重點闡述堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”[17]058，明確了中國特色社會主義制度的內在構成和各項制度之間的關系。新型政黨制度具有長期性、穩定性，在我國根本制度、根本政治制度的基礎上，對國家政治生活中的很多重要制度、具體制度有直接或間接的影響。與此同時，作為覆蓋諸多領域和層級的一項制度，新型政黨制度效能的發揮與中國特色社會主義制度中的各領域制度形態緊密相關，影響中國特色社會主義制度整體優勢的發揮。

3.2 新型政黨制度是發展愛國統一戰線的政黨制度

“團結一切可以團結的力量”是憲法對于愛國統一戰線功能的基本規范。新型政黨制度在愛國統一戰線形成和發展的過程中，發揮了重要的制度保障作用。中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士作為人民政協的重要界別，為壯大人民政協這個愛國統一戰線組織發揮積極作用。

第一，從成員上看，新型政黨制度的成員數量眾多、涉及面廣，是愛國統一戰線工作范圍的重要成員。根據新修訂的《中國共產黨統一戰線工作條例》，愛國統一戰線的工作范圍包括民主黨派成員、無黨派人士等12個領域。各民主黨派和無黨派人士在經濟社會諸多領域都匯聚了一批專門人才，聯系多個領域的群眾，直接服務經濟社會發展的優勢明顯，為更好履行參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商職能奠定了堅實基礎；民主黨派成員和無黨派人士在愛國主義、社會主義旗幟下凝聚共識、匯聚力量，為壯大愛國統一戰線作出貢獻。

第二，從內容上看，新型政黨制度是我國政黨關系的制度化表達，是發展愛國統一戰線的重要制度。政黨關系在愛國統一戰線處理和調整的各項關系之中居于首要地位。新型政黨制度系統規范了包括成員定位、成員關系、成員職能等在內的政黨關系基本問題，豐富了愛國統一戰線的時代內涵和制度形態。在此基礎上，新型政黨制度形成了歷史長、經驗多、制度化規范化水平高的顯著特點，在愛國統一戰線的整體格局中處在十分關鍵的地位，對于穩定國家政治格局具有重大意義。

第三，從形式上看，新型政黨制度通過人民政協壯大愛國統一戰線。2018年中國人民政治協商會議修改的政協章程，進一步明確了人民政協在新型政黨制度中的地位作用，即人民政協是愛國統一戰線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是新型政黨制度的重要政治形式和組織形式。人民政協持續推進發揮新型政黨制度優勢的機制，“從2013年以來，各民主黨派以本黨派名義提交提案近3 000件；提交大會發言525篇，其中口頭發言81次；報送社情民意信息3萬余篇[16]33，從提案、大會發言、社情民意等角度豐富了愛國統一戰線的時代內涵，彰顯了愛國統一戰線在實現中華民族偉大復興中國夢過程中的優勢。

同時，民主黨派成員和無黨派人士作為公民的行為，與其他社會成員一樣受到相關法律的約束。比如《中華人民共和國監察法》規定，監察機關對包括民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員在內的公職人員和有關人員進行監察；《中華人民共和國國旗法》規定，各民主黨派所在地應當在工作日升掛國旗。這些規范是相關法律落實新型政黨制度的憲法規范的重要內容，也是新型政黨制度成員作為公民履行法律義務的具體體現。

4 新型政黨制度的政黨規范：實現領導與合作

在新型政黨制度的內在結構中，中國共產黨與各民主黨派的相互關系在得到憲法的規范與確認基礎上，體現在中國共產黨的黨章和其他黨內法規之中，體現在各民主黨派的章程和其他規章制度之中。各政黨的黨內法規、規章制度從不同層面具體化了新型政黨制度的豐富內涵和行為依據。

4.1 以中國共產黨的黨內法規保障黨的堅強領導

新型政黨制度領域是黨內法規體系的重要內容和黨內法規制度建設的重要方向，一系列黨內法規和規范性文件結合起來，從各個角度同向發力，形成了堅持和完善新型政黨制度的黨內法規制度集群。

一是以黨章為總章程。黨章關于新型政黨制度的規定涉及多個層面，綜合構成了中國共產黨關于新型政黨制度的基礎性制度集群。第一，在總綱中明確新型政黨制度是社會主義民主政治的一項內容，體現了新型政黨制度在中國共產黨治國理政基本格局中的地位。第二，在總綱中明確各民主黨派、無黨派人士是愛國統一戰線的重要組成部分，體現了各民主黨派、無黨派人士在愛國統一戰線中的地位。第三，在“黨的干部”一章中規定黨組織發現和推薦黨外干部的職責，明確黨員干部同黨外干部的合作共事關系，體現了黨外干部在干部政策和高素質專業化干部隊伍建設中的地位。上述三個層面相互銜接，體現了黨章對新型政黨制度的基本規范。在黨章關于新型政黨制度的規定基礎上，其他黨內法規從不同側面為堅持和完善新型政黨制度具體化了制度內涵。

二是以《中國共產黨統一戰線工作條例》和相關規范性文件為基礎。如前所述，政黨關系對愛國統一戰線的發展具有舉足輕重的作用，反映為愛國統一戰線領域的基礎性黨內法規對新型政黨制度作出基礎性制度安排。2015年，統一戰線領域首部基礎性法規《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》對民主黨派、無黨派人士工作作了較為詳細的規定。經過一段時間的探索，中共中央在2020年印發了修訂后的《中國共產黨統一戰線工作條例》。該條例作為統一戰線領域的基本制度遵循，依托“民主黨派和無黨派人士工作”專章，從新型政黨制度的定位與方針、民主黨派與無黨派人士的性質定位、新型政黨制度的基本內容等方面作出基礎性、原則性的規范，既承接和貫徹了憲法、黨章關于新型政黨制度的原則規定，又為其他黨內法規就新型政黨制度某一方面作出具體規范提供法規依據、留出制度空間。

需要指出的是，中共中央關于新型政黨制度的一系列專門文件，對于推動新型政黨制度由規范轉化為政策、由文本轉化為實踐、由共識轉化為行動具有不可替代的作用。1989年《意見》被稱為“一份文件定乾坤”[3]163，提出的包括“基本政治制度”“參政黨”等在內的重要概念、重大論斷沿用至今，具有重要的理論和實踐創新價值。進入21世紀以來，中共中央印發關于推動多黨合作、人民政協事業發展的多份文件，對于在新的歷史條件下堅持和發展新型政黨制度起到了巨大推動作用。2018年、2019年制定的關于中國特色社會主義參政黨建設、民主黨派代表人士隊伍建設和新時代民主黨派組織發展[3]10等方面工作的文件，有力推進了民主黨派自身建設，為發揮新型政黨制度效能增添了活力。中共中央以規范性文件形式對新型政黨制度的制度建設、運行過程、政策配套等問題作出制度安排、強化政策執行，與現實條件相銜接、與相關黨內法規相協調，在關鍵時間節點發揮了關鍵作用。

三是以《中國共產黨政治協商工作條例》等為骨干。黨的十八大以來，中共中央先后制定關于社會主義協商民主、人民政協協商民主、政黨協商的文件并作出具體規范，持續推動新型政黨制度框架中的政治協商工作。在此基礎上，近年來政治協商工作的新探索、新經驗不斷增加，為進一步提升政治協商工作的制度效能創造了條件。2022年中共中央制定的《中國共產黨政治協商工作條例》在承接《中國共產黨統一戰線工作條例》和上述文件精神的基礎上，首次明確政黨協商、人民政協政治協商兩種基本形式，建構起黨領導的“協商前—協商中—協商后”全過程的政治協商制度體系和工作機制。

四是以其他黨內法規為協同。除黨章、條例外，其他黨內法規也對新型政黨制度中的具體問題作出規定，與上述黨內法規銜接配合，共同構成了新型政黨制度的有力制度支撐。在政治生活領域，中共中央高度重視制度化發揮民主黨派、無黨派人士作用，《中國共產黨中央委員會工作條例》在“決策部署”章中強調，黨中央就重大問題開展協商時，聽取各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士代表的意見和建議。將中共中央同這些人士的協商納入決策部署程序，充分體現了新型政黨制度在黨和國家政治生活中的重要地位，為這些人士在經濟社會發展等重大問題中發揮作用創造了條件。在中共中央的領導下，中共地方黨委是落實新型政黨制度的“中間段”。《中國共產黨地方委員會工作條例》規定，地方黨委要注重通過民主黨派等渠道就經濟社會發展和群眾切身利益等問題開展廣泛協商，并接受各民主黨派、無黨派人士的民主監督。在文化教育領域，民主黨派、無黨派人士數量多、分布廣、組織多。《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》規定高校黨委對校內民主黨派基層組織實行政治領導，支持他們依章程開展活動，支持無黨派人士發揮積極作用。民主黨派、無黨派人士具有人才薈萃、智力密集優勢，在高等教育系統體現尤為明顯，其相關規定是高等教育領域落實新型政黨制度的有效舉措。在干部工作領域，《社會主義學院工作條例》明確了社會主義學院是中國共產黨領導的統一戰線性質的政治學院，是民主黨派和無黨派人士的聯合黨校。

4.2 以民主黨派的規章制度保障通力合作

2022年初，習近平總書記指出，各民主黨派“要健全制度體系，及時將實踐中好的經驗做法轉化為制度規范”[18]267。各民主黨派是新型政黨制度的重要成員，各民主黨派的制度規范自然成為新型政黨制度規范體系的有機組成部分。民主黨派的規章制度包括章程、條例、規則、規定、辦法、細則和其他規范性文件等形式，呈現兩方面的屬性和功能：一方面著眼于自身建設，目的是加強涉及自身的制度建設；另一方面著眼于履行參政黨職責，目的是完善新型政黨制度的制度體系。二者統一于推動新型政黨制度發展完善的制度建設過程之中。

各民主黨派章程是由民主黨派全國代表大會制定和修改的統領性、基礎性規章制度，蘊含著關于各民主黨派參與新型政黨制度的政治主張和基本定位，是各民主黨派參與新型政黨制度的重要基礎。第一，各民主黨派章程都明確提出“接受中國共產黨領導”“與中國共產黨通力合作”。中國共產黨與各民主黨派之間的關系是在長期歷史中形成發展起來的，具有深厚的歷史底蘊和堅實的實踐基礎。共產黨領導、多黨派合作已經成為新型政黨制度的一項基本特征，是中國共產黨和各民主黨派相向而行、同心協力的生動實踐。各民主黨派章程對此予以確認，對于鞏固我國基本政治格局具有重要意義。第二，各民主黨派章程都明確自身的參政黨定位，體現在兩個方面。一方面，各民主黨派是中國特色社會主義參政黨，突出各民主黨派在堅持和發展中國特色社會主義歷史進程中的地位和作用；另一方面，各民主黨派是新型政黨制度中的參政黨，突出各民主黨派作為新型政黨制度的重要成員在愛國統一戰線中的地位和作用。第三，各民主黨派章程都詳細規定了參政黨的三項基本職能，這是各民主黨派在社會主義民主政治和國家政治生活中的主要活動方式。第四，各民主黨派章程都對自身建設作出具體規范，提出以思想建設為核心、組織建設為基礎、制度建設為保障的自身建設格局，通過紀律建設和內部監督加強自身建設。

在制定和修訂章程的同時，各民主黨派立足新時代新要求加大制度建設步伐和力度，制定和實施了一系列規章制度，涵蓋民主黨派履行參政黨職責和加強自身建設兩個方面，為自身更好參與新型政黨制度的建設提供制度保障。以中國民主促進會的制度建設為例，2018年民進中央印發關于規章制度制定的條例和規章制度建設五年規劃，著力加強民進制度建設。在履行參政黨職能方面，中國民主促進會制定了關于參政議政、政治協商、社會服務等方面的條例，圍繞履行基本職能建章立制；在參政黨自身建設方面，中國民主促進會制定關于中央和地方委員會工作、規章制度制定、機關工作、會員工作、會務公開、會史工作等方面的條例，為加強參政黨自身建設提供制度基礎。此外，中國民主促進會健全配套制度，制定關于民進中央領導班子工作、理論學習中心組學習、民進中央領導班子聯系基層、紀律處分等方面的規章制度，完善覆蓋各個組織層級的制度框架。在中國特色社會主義制度基本框架中，民主黨派的規章制度具有獨特地位，為履行參政黨職責和加強自身建設夯實了制度基礎，豐富了中國特色社會主義制度和新型政黨制度的內涵和優勢。

5 新型政黨制度的政協規范：助力團結合作

黨的十八大以來，堅持和發展新型政黨制度、為民主黨派和無黨派人士在人民政協更好發揮作用創造條件，是中共中央對人民政協工作提出的一項新要求[19]4-5。《中國人民政治協商會議章程》總綱指出，人民政協“促進參加中國人民政治協商會議的各黨派、無黨派人士的團結合作，充分體現和發揮我國社會主義新型政黨制度的特點和優勢”[20]14-15。在各級人民政協開展合作，是中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士實現團結合作的重要形式。

5.1 以人民政協章程明確定位

《中國人民政治協商會議章程》是人民政協及其成員開展活動的基本規范。從人民政協成立至今，人民政協章程隨著時代條件的變化不斷發展完善，人民政協關于新型政黨制度的重要思想、重要觀點和重要政策在人民政協章程中不斷發展完善。

在新中國成立前夕，全國政協第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議組織法》，將第一條中的“經過各民主黨派及人民團體的團結，去團結全中國各民主階級、各民族”[21]56作為人民政協完成職責使命的基本途徑，為各黨派在人民政協中形成政治共識、實現團結合作奠定了最初的制度前提。全國政協二屆一次會議通過的政協章程對中國共產黨和民主黨派在人民政協中的團結合作關系作出規定：“中國人民政治協商會議在中國共產黨領導下，將繼續通過各民主黨派、各人民團體的團結，更廣泛地團結全國各族人民，共同努力，克服困難，為建設一個偉大的社會主義國家而奮斗。”[21]212這就表明，政協章程已經蘊含了新型政黨制度中的“共產黨領導、多黨派合作”基本特點，為新型政黨制度沿著正確方向發展創造了制度條件。

改革開放以后，人民政協將新型政黨制度的重要地位、歷史經驗體現在政協章程中。根據前述1993年憲法修正案關于新型政黨制度的規定，1994年召開的全國政協八屆二次會議對政協章程作出兩處重要修改[22]550-551：一是重申新型政黨制度的憲法規范，單獨作為總綱的第二自然段；二是完善人民政協的性質，增加人民政協“是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”的表述。這次政協章程修改，進一步明確了人民政協在國家政治生活特別是新型政黨制度中的地位和作用。隨后，2004年《關于政協章程修正案(草案)的說明》提出，人民政協是“實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要組織形式”[15]710。“重要組織形式”的定位準確反映了人民政協作為實行新型政黨制度的一種重要組織形式的實際作用。

中國特色社會主義進入新時代以來，人民政協在新型政黨制度中的定位更加清晰、作用更加顯現。2018年，習近平總書記在全國政協十三屆一次會議期間提出“新型政黨制度”的重要概念，系統論述了新型政黨制度的重大理論和實踐貢獻，為新時代堅持和發展這項制度指明了方向。這次會議修訂了政協章程，賦予人民政協作為“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式”的新定位，對于充實人民政協性質定位、堅持和完善新型政黨制度[23]115具有重要意義。2019年，習近平總書記在中央政協工作會議上指出，“要發揮人民政協作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用”[19]10，再次明確了人民政協這一新定位，對發揮人民政協在新型政黨制度中發揮作用提出要求。從“重要機構”到“重要組織形式”，再到“重要政治形式和組織形式”，人民政協在新型政黨制度中的定位逐漸清晰，屬性和價值不斷彰顯。

5.2 以人民政協的其他規章制度推進系統集成

在政協章程指導下，人民政協圍繞堅持和發展新型政黨制度，完善了一系列規章制度，成為人民政協推動多黨合作的制度規范。中國人民政治協商會議成立后，服務于多黨合作、政治協商的各項規章制度逐步建立健全。改革開放以后，全國政協制定《關于政治協商、民主監督的暫行規定》，在職能目的、內容形式等方面作了規定，大力推進了政治協商、民主監督的經常化、制度化。在人民政協基本職能擴展為政治協商、民主監督、參政議政之際，全國政協制定相關規定，立足人民政協“重要機構”定位，持續推進三項職能的規范化、制度化建設，為各民主黨派、無黨派人士在國家政治生活中更好履職創造了條件。

黨的十八大以來，人民政協在新型政黨制度領域的制度建設呈現系統推進、加快發展的態勢，在修訂政協章程的基礎上，陸續出臺條例、規則、規定、辦法和意見，逐步形成了比較完善的人民政協在新型政黨制度中發揮作用的規范體系。全國政協先后出臺提案工作條例、反映社情民意信息工作條例，針對提案委員會加強與各民主黨派的聯系、為民主黨派和無黨派人士反映社情民意提供信息服務和傳遞渠道等問題作出專門規定；制定雙周協商座談會工作規則、修訂專門委員會通則等，為民主黨派參與承辦相關座談會、民主黨派成員參加座談會、加強專門委員會與各民主黨派的聯系暢通制度渠道；制定專題協商會工作辦法、重點提案遴選與督辦辦法、提案辦理協商辦法、加強和改進調研工作實施辦法等，為各民主黨派參加專題協商會、遴選重點提案、參與調查研究創造條件；印發關于協商議政質量評價工作辦法、年度好提案評選辦法、提高提案質量等文件，為民主黨派加強提案工作、提高協商議政質量作出規范。

6 結語

制度以一系列制度規范和制度安排的形式存在，在制度文本的基礎上形成制度體系、制度網絡，以制度的集成效果實現制度的長期、穩定、有序發展。對新型政黨制度而言，正是其蘊含的豐富制度安排形成了穩固的內在邏輯結構，共同推動這項制度更加規范有序。

憲法關于新型政黨制度的規定、中國共產黨黨內法規和民主黨派規章制度中關于新型政黨制度的規定、人民政協規章制度中關于新型政黨制度的規定，共同構成了新型政黨制度的內在邏輯結構。相對于中國特色社會主義和愛國統一戰線的宏觀命題，新型政黨制度是這個制度體系、這條戰線的制度要素和有機組成部分；相對于維系和協助新型政黨制度運行的各項重要制度、具體制度，新型政黨制度本身就成為一個制度體系而發揮作用。實踐表明，新型政黨制度的順利運行，既離不開國家制度和治理體系的大環境、大背景，也離不開各項具體制度的微循環、微銜接，各個層面的制度相互銜接、有效貫通，使新型政黨制度成為具有強大生命力的制度系統。這是新型政黨制度內在邏輯結構的規范有序內涵。

在中國共產黨的領導下，新型政黨制度的制度化、規范化建設不斷加強，“初步形成了以國家憲法為基礎、以《中國共產黨統一戰線工作條例》等法規文件為主體的制度框架體系，這是發揮新型政黨制度效能的制度保障”[3]284-285。正如黨的十九屆四中全會從完善中國特色社會主義制度的高度提出“加強中國特色社會主義政黨制度建設”[17]011，新型政黨制度的制度化規范化建設的時代價值更加鮮明起來。