職務犯罪案件監察調查與審查起訴管轄銜接的壁壘及其破解

呂曉剛，符慧敏

2018 年監察體制改革后，監察機關成為反腐敗專責機關。這一改革重塑了職務犯罪案件的追訴模式，形成監察調查-審查起訴模式。職務犯罪案件管轄權是監察機關與司法機關協調銜接的核心問題，受到理論界與實務界的普遍關注［1］27。以往人們討論的重點主要集中在如何解決監察調查與刑事偵查互涉案件管轄的橫向沖突問題。其具體表現為兩個方面：一是監察機關與公安機關互涉案件的管轄問題研究，有學者認為應當通過分案管轄來解決，并認為應當適用監察主導機制［2］；二是監察檢察主體互涉案件的管轄問題研究，目前學界對此問題存在兩種解決意見，即監察調查為主與檢察優先管轄。監察調查與刑事偵查互涉案件的管轄問題研究，其落腳點還是在于如何解決監察機關與公安司法機關在互涉案件中的協作配合問題［3］7。就目前的研究成果來看，涉及監察調查管轄與審查起訴管轄二者分別對應級別管轄、地域調查管轄與審查起訴管轄的研究存在不足。筆者將從監察調查管轄與審查起訴管轄在級別管轄、地域管轄、指定管轄以及移送管轄的差異性入手，以望找到合理的方案來彌合兩者的銜接壁壘，進而探索出職務犯罪案件監察調查管轄與審查起訴管轄銜接的完善路徑。

一、職務犯罪案件監察調查管轄與審查起訴管轄銜接的壁壘

在職務犯罪案件的管轄權限轉隸之后，監察機關負責對職務犯罪案件進行調查。監察機關在調查終結后認為案件構成職務犯罪的，將案件移送至檢察機關進行審查起訴。由此，監察調查管轄與刑事訴訟審查起訴管轄之間產生了直接銜接關系。由于立法規范互相獨立，且價值理念存在差異，監察調查管轄與審查起訴管轄存在一定分歧。在職務犯罪案件監察調查與審查起訴銜接這一特定情境下，監察調查與刑事訴訟的管轄分歧就演變成為案件辦理中的管轄壁壘。根據相關立法規范和實踐現狀，職務犯罪案件監察調查與審查起訴銜接管轄沖突涉及級別管轄、地域管轄、指定管轄等方面。

（一）級別管轄銜接的壁壘

1.審查起訴管轄以“案件罪名”為中心

根據《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定，我國檢察機關在級別上包含最高人民檢察院、省級人民檢察院、市級人民檢察院和基層人民檢察院，不同級別的檢察機關在職責范圍和資源配置上差異顯著。相較于地域轄區的重疊包含關系，級別確定更為明確清晰，因而審查起訴管轄的確定首要內容是對級別管轄的確定?！缎淌略V訟法》第20 條至第23 條分別規定了不同類型案件的級別管轄，以案情輕重和涉嫌罪名以及影響范圍作為刑事案件審查起訴管轄基準，檢察機關級別越高，所負責審查起訴案件的范圍越窄，形成了典型的“金字塔”型級別管轄模式①。

2.監察調查管轄以“干部管理權限”為中心

職務犯罪案件監察調查級別管轄，不同于《刑事訴訟法》按照案情輕重、特定罪名和影響范圍確定案件管轄級別，而是采取了以管理權限為基礎的級別管轄確定模式?！侗O察法》第16 條第1 款為上下級監察機關之間進行職責分工提供了法條依據。在該款規定了各級監察機關依據管理權限來進行管轄分工，即表現為對被監察對象的組織人事管理權限［4］。需要注意的是，根據黨管干部原則，此處的管轄權限并非是監察機關的管理權限，而是監察機關所對應同級黨委的管理權限。因此在監察工作實踐中，國家監察委、?。ㄖ陛犑校┍O察委、地市監察委會、縣（區）監察委分別對“中管干部、省管干部、市管干部、縣管干部”行使監察調查管轄權。

3.以“罪名”為中心與“干部管理權限”為中心管轄銜接的壁壘

《刑事訴訟法》具體規定了各級法院管轄的案件范圍，但是《監察法》以及《監察法實施條例》并沒有規定各級監察機關的管轄范圍，根據管理權限所確定的監察調查管轄案件，在進入刑事訴訟程序后，級別不匹配會使得監察調查程序與檢察審查起訴程序之間產生對接不協調問題。大量由市級監察委員會管轄的監察調查案件，在進入刑事訴訟程序之后，大部分并不滿足涉嫌危害國家安全和恐怖主義犯罪以及可能判處無期徒刑和死刑的市級人民檢察院管轄第一審刑事標準。上訴案件在監察調查與審查起訴銜接過程中，都面臨級別降級的現實障礙。與之相對的是，部分“小官巨貪”案件，雖然按照管理權限屬于縣級監察委員會管轄，但由于其案情重大，屬于可能判處無期徒刑、死刑的情形，案件進入刑事訴訟程序之后，就面臨升級審查起訴的問題。例如，某市某區的農村會計管理服務中心工作人員兼鎮政府財政所會計藍某某，雖然按照干部管理權限，僅為縣級監察委員會調查管轄案件，然而由于其涉案侵吞財政公款共計7745 萬余元，數額特別巨大，可能判處無期徒刑或死刑，因而此案最終由市級人民檢察院審查起訴②。

（二）地域管轄銜接的壁壘

1.審查起訴管轄以“屬地為主、屬人為輔”為基準

《刑事訴訟法》對于刑事審判的地域管轄采取了犯罪地為主、被告人居住地為輔的確定原則，以此為指導，檢察機關審查起訴時適用地域管轄也應當以此為基準。具體而言，職務犯罪案件審查起訴時由犯罪地的人民檢察院管轄，如果由被告人居住地的人民檢察院管轄更為適宜的，可以由被告人居住地的人民檢察院管轄。犯罪地包括犯罪行為地和犯罪結果地，相關司法解釋對于犯罪地采取了較為寬泛的解釋路徑，導致案件具體地域管轄中可能出現數個同級辦案機關都有管轄權的情形。針對這一問題，《刑事訴訟法》進一步提供了解決方案，當數個同級人民檢察院都對該案具有管轄權時，則由最初受理的人民檢察院進行審查起訴，當然也并非所有案件都是如此，也存在由主要犯罪地的人民檢察院對案件進行審查起訴的情形。據此確定了以犯罪地為主、以犯罪嫌疑人居住地為輔，以最初受理地為主，以主要犯罪地為補充的審查起訴地域管轄機制。

2.監察調查管轄以“屬人”為基準

不同于《刑事訴訟法》以犯罪地和被告人居住地作為地域管轄的確定依據，職務犯罪案件監察調查選擇以被調查人管理權限機關所在地作為地域管轄確定的基準。《監察法》第16條規定了各級監察機關根據管轄權限對本轄區內的監察事項進行調查，實質上既包含對職務犯罪案件監察調查的級別管轄，也包括地域管轄。監察機關的級別設置與地域設置同我國行政機關、檢察機關等設置相似，均是以行政區劃的地域范圍為基礎進行級別與地域的劃分［5］。據此，職務犯罪案件是以具有管理權限的黨委所對應監察機關所在地為基礎確定地域管轄的，而非以職務犯罪行為的發生地或者被調查人所在地為標準確定地域管轄。

3.“屬地為主、屬人為輔”與“屬人”為基準管轄銜接的壁壘

職務犯罪案件的發生與被調查人所履行公權力之間存在極為密切的聯系，這意味著被調查人的工作地與犯罪地通常是重合的。我國黨政公務人員管理體制中存在干部管理權限與工作地點不相重合的情況。針對這種情況，監察機關無法以管理權限與屬地管轄相結合的原則進行管轄，《監察法實施條例》第49 條規定該情況以駐在主管部門、有管轄權的監察機構、監察專員管轄為原則，以與地方監察委員會協商為輔助來確定管轄。該處理辦法按照“誰主管、誰負責”來規定，但略顯遺憾的是，該規定與審查起訴存在銜接困境。根據《監察法》規定監察機關經調查認為職務犯罪案件犯罪事實清楚、證據確實充分時，由有管轄權的監察機關將被調查人以及相關案卷材料移送至人民檢察院進行審查起訴。由此可見，派駐監察機構并無權移送案件，《監察法》以及《監察法實施條例》對兩者之間的移送沒有規定詳細的內部銜接程序，意味著派駐監察機關在調查終結后缺乏詳細的銜接程序與監察機關銜接。這阻礙了與審查起訴的銜接。除此之外監察機關中干部管轄權限與工作地點相分離的地域管轄還與《刑事訴訟法》按照犯罪地為主、犯罪嫌疑人居住地為輔的地域管轄規定之間存在壁壘。在這一壁壘下，空間距離問題會影響職務犯罪案件監察調查與審查起訴的規范銜接。同時，犯罪地與調查地分離將影響監察機關及時有效收集固定證據。此外，由于案件集中于上級機關所在地，其辦案壓力將加重，這給后續檢察機關的辦案資源優化配置帶來嚴峻挑戰。

（三）指定管轄的壁壘

1.監察調查適用指定管轄的頻繁性

指定管轄作為法定管轄的個案調整機制，在職務犯罪案件追訴中發揮著重要積極價值：能夠防止權勢干擾，有利于加大辦案力度；能夠排除人情障礙，有利于體現公平公正；能夠克服輿情負面影響，有利于得到社會理解與支持；能夠平衡辦案資源，有利于緩解基層監察力量不足的難題［6］。為了避免被調查人身份對工作帶來的干擾、減少調查阻力等，上級監察機關常常會將一些被調查人級別較高的職務犯罪案件指定異地監察機關管轄［7］。因此，監察調查中指定管轄的適用較為頻繁。職務犯罪案件指定異地管轄的依據主要是《監察法》第17 條，但是也僅限于原則性的規定，缺乏具體的操作標準，不具備程序上的規范性和制度性［8］。指定異地管轄的頻繁適用，加之法律規定的不完備，使得監察調查與審查起訴在指定管轄程序銜接不暢。

2.審查起訴適用指定管轄的審慎性

異于監察調查適用的頻繁化，基于程序法定原則，審查起訴管轄中對于指定管轄的適用則更為嚴格審慎。《刑事訴訟法》中指定管轄的具體適用條件以及指定對象范圍等都具有一定的標準，為了保障案件最后的公正性，立法者對此還是保持著審慎的態度。而監察調查在指定管轄適用上缺乏限制性的規定，導致其在適用指定管轄時存在一定的任意性。兩者之間對適用指定管轄態度的差異性，導致了監察調查與審查起訴在銜接時對于指定管轄的適用缺乏規范性。因此，監察調查程序與刑事訴訟程序是否適用指定管轄的爭議難免出現，如案件在監察調查程序中被指定管轄，移送到刑事訴訟程序卻被認為不需要指定管轄，或者在監察調查程序中未被指定管轄的，而移送到刑事訴訟程序中卻認為需要采取指定管轄。上述任何一種情形的出現，都會影響個案監察調查與審查起訴的有序銜接，降低程序效率，還會對監察機關和檢察機關乃至審判機關的管轄體系造成沖擊。此外，即使是監察機關和檢察機關都認為需要指定管轄的案件，還有可能存在因指定規則不一致所導致的監察調查與審查起訴管轄壁壘。

（四）移送管轄的壁壘

1.適用條件的模糊容易導致案件認定分歧

《監察法》第16 條第2 款規定了提級管轄，是一種特殊管轄，作為法定管轄的補充?！侗O察法實施條例》第47 條對其進行了更為詳細的規定，規定的以下情形對其適用進行了限制：在本轄區有重大影響的；涉及多個下級監察機關管轄的監察對象，調查難度大的；其他需要提級管轄的重大、復雜案件。除此之外，上級監察機關對于所轄各級監察機關管轄范圍內有重大影響的案件，必要時可以依法直接調查或者組織、指揮、參與調查。但是總體來說，該規定還是較為簡略，缺乏內外部約束機制，其“重大影響”“調查難度大”的認定難以精準把握，上級監察機關認為有必要性就可以直接調查這可能導致移送管轄適用混亂。

2.移送單軌制與雙規制的壁壘

《監察法》第16 條規定了提級管轄，意味著案件的管轄可以由下至上移送，《監察法》第17 條規定了上級監察機關可以將其管轄的監察事項指定下級監察機關管轄。以上兩條規定意味著監察機關在調查職務犯罪案件時，適用移送管轄不僅可以由下至上，還可以由上至下?！侗O察法》所確定移送管轄既可以由下至上移送，也可以由上至下移送，而《刑事訴訟法》僅規定了由下至上的移送管轄。這意味著，由上至下移送管轄的監察調查案件，在與審查起訴銜接過程中，面臨是否需要重新確定級別管轄的現實難題。

二、職務犯罪案件監察調查與審查起訴管轄壁壘的形成原因

職務犯罪案件監察調查與審查起訴管轄銜接產生的壁壘原因主要有以下幾個方面。首先，監察調查與刑事訴訟程序設置理念的差異性所導致，監察調查以干部管轄權限為中心構建管轄制度，其在于強調對腐敗的治理，而刑事訴訟管轄制度的理念基礎是案件在不同法院之間的合理分工，理念的差異導致了管轄壁壘。其次，在監察體制未改革之前，職務犯罪案件由檢察機關偵查，適用刑事訴訟管轄制度，通過審判管轄就可以倒推偵查和審查起訴管轄的司法機關，因此，偵查與審查起訴之間的管轄銜接十分順暢。但是改革之后監察調查獨立于刑事訴訟程序，并且監察調查管轄的規定與刑事訴訟法具有差異性，該情況亦導致了監察調查管轄與審查起訴管轄的壁壘。最后，刑事管轄采取以“案”為中心的管轄制度，而監察調查采用了以“人”為中心的管轄制度，兩者管轄制度設定的差異性導致了其銜接的壁壘。

（一）監察調查與刑事訴訟程序設置意圖的差異

1.審查起訴管轄程序設置的意圖是合理確定檢察機關的職責

刑事案件審查起訴管轄以案件輕重和涉嫌罪名以及影響范圍作為刑事案件審查起訴為基準，各級檢察機關根據級別高低劃分案件范圍。審查起訴管轄如此設定在于實現檢察機關辦案資源的合理分配，各級檢察機關職責的合理分工，其原因具體可以通過三方面闡釋。一是符合不同級別檢察機關的辦案資源配置現狀，無論是機關數量，還是辦案人員配置，檢察機關的級別越高，相對于的辦案機關數量越少，人員配置也更少，主要的辦案資源主要集中于基層人民檢察院。因此，需要將絕大多數案件的管轄配置到基層人民檢察院，防止因案件分配與資源配置錯位，影響審查起訴順利進行。二是符合不同級別檢察機關的職責角色定位，上下級檢察機關之間屬于領導與被領導的管轄，高級別的檢察機關作為領導機關，要及時研究、回復下級檢察機關的請示匯報，同時，對于重大疑難問題，要通過制定檢察解釋以及規范性文件的方式進行指導。為避免繁重的辦案壓力影響上級檢察機關領導、指導功能的發揮，有必要將案件級別管轄側重配置于基層人民檢察院。三是案情輕重與特定罪名通常與案件辦案的復雜程度之間存在正相關關系，以此確定案件審查起訴級別管轄，可以將相對重大疑難復雜案件進行篩選，將上級檢察機關有限的辦案資源集中于此類案件的審查起訴，實現檢察辦案資源的優化配置。

2.監察調查管轄程序設置的意圖在于強化對腐敗的治理

監察體制改革的任務在于建立一個集中統一的反腐敗機構，監察機關與司法機關、行政機關之間的屬性都存在差異性，其代表國家和人民行使監督權，是反腐敗專責機關。國家監察委以“國家權力思維”為出發點，通過整合所有反腐敗的力量和資源實現對公職人員的監察。以往反腐敗模式的力量和資源都較為分散，國家反腐敗權力未能集中行使，導致反腐治理效能不足、效果欠佳［9］。國家檢察權不同于西方的三權分立，而是將分散的紀檢監督權、行政監督權、檢察監督權進行整合，從而形成強大的反腐權力。腐敗的源頭在于公權力的濫用，因此只有強大的反腐力量才能將其遏制，獲得根本性的勝利。

基于反腐敗目的，我國檢察體制改革的立足點在于對權力的整合，但是這種改革方式往往更注重機關權力本身，卻將程序設計置于權力配置的次要位置［10］212。監察調查以“干部管理權限”為基礎構建管轄制度，其根本目的在于實現對腐敗的治理。監察調查管轄模式形成的原因主要有以下兩個方面。一方面，長期以來紀檢監察機關的辦案模式沿革，符合監察機關的組織體系設置和調查資源配置。通常而言，職務犯罪案件的嚴重程度往往與被調查人的職務級別之間成正比。而且根據目前紀檢監察機關的組織體系，更高級別的監察機關，無論是辦案能力還是辦案資源，相較于低級別監察機關更有優勢。另一方面，職務犯罪案件本身是以公職人員所行使的公權力為基礎產生的，因此在對職務犯罪進行調查時需要擁有管理權限的主體進行授權。堅持黨對反腐敗工作的統一領導是監察機關進行調查活動的首要準則，監察機關開展調查必須向擁有管理權限的黨委匯報。此外，被調查對象的級別越高，反調查能力相應會更強。對此，提高調查機關的級別對于強化調查權威具有不可替代的重要作用。因此，將適當級別的監察機關確定為管轄機關，可以有效提升監察調查的威懾力和效率性。

（二）監察調查與刑事訴訟的程序分離

1.刑事訴訟程序的統一性

刑事訴訟程序從立案延伸至執行，呈現出縱向的線型結構，不同階段的程序之間是緊密銜接的，涉及的適用原則、規定等在整體上是相互貫通的。刑事訴訟程序在建立之初就立法的統一性，而立法的統一性無法全方位照顧到個別案件自身的特點［10］213。刑事訴訟程序的設定不會因為某一案件類型而改變，因此刑事案件的處理很難出現程序適用的分離。作為“動的法律”，刑事訴訟程序的法律適用具有牽一發而動全身的整體性特點［11］。因此，刑事訴訟程序一旦啟用，刑事訴訟法中大部分條文都將被動用，各個階段的管轄在刑事訴訟內部都是一體的，法律規定了檢察機關移送起訴時應當與審判管轄規定一致。確認了審判管轄，也相應地確認了立案管轄和審查起訴管轄。

刑事訴訟內部管轄可以進行倒推的原因在于刑事訴訟程序之間都是相互銜接的，并且管轄的規定具有統一性?！缎淌略V訟法》確定的級別管轄以及地域管轄的原則對于審查起訴管轄和審判管轄而言，都是可以相互貫通的。

2.監察調查程序的獨特性

監察管轄權的出現對刑事訴訟程序的整體性產生沖擊，職務犯罪案件在移送起訴之前，由監察機關進行調查，形成了“調查-審查起訴”，改變了原本“偵查-審查起訴”的訴訟模式。職務犯罪不同于一般的犯罪案件，犯罪嫌疑人具有一定的社會地位和社會資源，案件產生的基礎在于對公權力的濫用。職務犯罪的特殊性在一定程度上決定了其刑事程序的獨特化，監察體制改革后，為了加大打擊腐敗的力度，已經將職務犯罪刑事程序從部分刑事程序措施、程序環節的獨特化到幾乎全流程的獨特化，逐步形成相對獨立的體系［12］。特別是職務犯罪的偵查程序從刑事程序中分離出來，形成了全新的監察調查程序。監察調查管轄脫離了刑事管轄制度的框架：《監察法》第16 條規定的監察調查以管理權限管轄監察案件打破了以“案件”為中心的刑事級別管轄原則；《監察法》中規定的監察調查以“屬人”為基準打破了以“屬人為主、屬人為輔”的刑事地域管轄原則；《監察法》第17 條所規定的可以“由上至下”的移送管轄突破了刑事管轄所規定的單軌制移動方向……正是因為刑事訴訟與監察調查在立法層面針對案件管轄的規定存在差異性，當監察調查移送至檢察機關進行銜接時，出現的適用程序分離以及規定的差異性等情況。因此，監察調查與審查起訴在管轄上出現了壁壘。

（三）以“案”為中心與以“人”為中心管轄制度的差異

1.審查起訴管轄以“案”為中心

在審查起訴管轄中，不管是以“案件罪名”為中心的級別管轄還是以“屬地為主、屬人為輔”的地域管轄，其落腳點都在于刑事案件本身。刑事管轄制度以“案”為中心也是基于早日實現對犯罪懲罰的考量。其一，犯罪地是案件發生地，其所留下的線索也是最為集中的，因此案件發生地辦案機關可以及時收集、固定證據、補充證據，檢察機關也能及時開展審查起訴活動。其二，犯罪地通常與訴訟參與人居住地重疊，方便當事人和其他訴訟參與人及時參與訴訟，提高效率減輕訴累。其三，犯罪地往往受到犯罪行為的影響最為強烈，犯罪地公眾了解案件辦案情況的需求也最為迫切，因此犯罪地檢察機關管轄有利于社會公眾參與訴訟、監督訴訟。其四，犯罪地檢察機關管轄也有助于辦案機關全面進行司法統計，便于準確反映當地犯罪情況，有針對性地展開犯罪綜合治理。

2.監察調查管轄以“人”為中心

基于被調查人為行使公權力的公職人員這一特殊的身份屬性，《監察法》第13 條確立了以“管理權限”作為監察調查管轄的判斷標準。在這一標準下，就級別管轄而言，是以被調查人所屬管理權限級別所對應監察機關，確立相對應的監察調查級別管轄，就地域管轄而言，則是以擁有被調查人管理權限的機關所在地對應的監察機關，確定其地域管轄。綜上，當前監察調查管轄形成了與刑事訴訟以“案”為中心相區別的以“人”為中心的管轄模式。區別于刑事管轄采取以案為中心的模式，監察調查采取這一模式原因在于有二。首先，監察案件很可能出現被調查人與管理權限主體所在地域分離的情況，監察調查管轄采用管理權限為基礎的屬人管轄模式可以有效解決根據被調查人所在地確定的地域管轄與根據級別管轄確定的管轄主體不一致的沖突。其次，以“人”為中心是對職務犯罪案件特殊性的考量。一方面如此設定有利于提高監察調查管轄的明確性與效率，同時可以保證辦案機關及時獲得授權，及時向黨委匯報，規范展開調查活動。另一方面，由于職務犯罪案件都是被調查人行使公權力過程中產生的，對被調查人有管理權限的主體對應的監察機關作為管轄機關，可以通過查辦案件全面掌握所管轄公職人員的職務犯罪客觀現狀，有助于針對性地確定腐敗治理方案。

三、職務犯罪案件監察調查管轄與審查起訴管轄銜接壁壘的破解

《監察法》以人為根據的管轄劃分理念與《刑事訴訟法》以案為根據的管轄劃分理念是由其不同的價值追求所決定的［13］。而且職務犯罪僅是監察調查和審查起訴體系的組成部分，因而期望通過徹底重構其中一方的管轄制度以消除銜接障礙的路徑并無可行性。解決職務犯罪案件監察調查與審查起訴管轄銜接在級別、地域、指定和移送環節存在的壁壘，可行的辦法是確定相應的銜接協調機制。

（一）內部協調和預先移送實現級別管轄銜接

《監察法》所確立的以管理權限為基準的級別管轄與《刑事訴訟法》所確定以案件為基準的級別管轄之間存在天然差異。級別管轄設定標準不同導致監察機關與司法機關存在級別管轄上不對應的后果［3］12-13。我國法律目前無法對監察調查管轄與審查起訴管轄進行重構，其最佳的解決路徑包括內部協調和預先移送兩種。

1.內部協調

內部協調，是指監察機關或者檢察機關，在職務犯罪案件監察調查與審查起訴銜接過程中，針對級別管轄差異，在組織體系內部進行級別調整，以兼容監察調查級別管轄與審查起訴級別管轄。職務犯罪案件移送審查起訴過程中的內部協調，其合法性依據在于監察法和刑事訴訟法對于職務犯罪案件“同級移送”的立法豁免，沒有明確要求監察機關將職務犯罪案件直接移送同級檢察機關審查起訴。實踐中的做法一般是通過“監委交辦”或者“檢察院交辦”來解決級別沖突問題。雖然兩種解決方式均可緩解級別管轄沖突，但是其具體實施存在一定的差異。在“監委交辦”的情況下，上述工作可以由承辦檢察院與同級監察委員會直接對接，而在“檢察交辦”的情況下，則必須經過上級檢察院的中轉［14］。采取“檢察交辦”則意味著需要溝通和協商的事項更多，檢察機關在此過程中的獨立性在一定程度有所削弱。在實踐中，上級監察委所辦的案件除需判無期徒刑以上刑罰外，多數需要通過同級檢察機關移交下級檢察機關審查起訴，而檢察院委上下級之間卻又不能直接溝通銜接［15］。比如對于檢察機關作出不起訴決定，除了上級檢察院批準之后，還需要上級檢察院與監察委進行溝通。因此基于司法資源以及辦案效率的考量，采取“監委交辦”才是最佳的選擇。

2.預先移送

預先移送，是指監察機關在立案調查職務犯罪案件時，預先對案件后續移送審查起訴進行預判，在綜合評估案件的罪名、案情輕重、案件影響范圍等因素的基礎上，提前對應性作出移送管轄，在有效配置監察調查資源的同時，為后續移送審查起訴銜接奠定基礎。根據當前監察調查實踐，為優化配置調查資源，將上級監察機關管轄的案情簡單輕微的案件移送至下級監察機關業已是辦案常態。對此，可以在移送管轄過程中，將審查起訴管轄作為重要參考因素，從而預先對后續監察調查與審查起訴銜接面臨的級別管轄沖突予以化解。

關于內部協調與預先移送，前者的優勢在于可以普遍適用，并且不受案件調查過程中案情變化的影響，但其劣勢在于內部協調同樣需要經歷級別傳遞，影響程序效率。后者的優勢則在于程序效率較高，有助于一次性解決級別、地域等管轄沖突，但其劣勢在于無法應對案件調查過程中因案情變化導致的級別管轄調整。因此，在后續的制度完善中，可以將內部協調作為一般性機制，將提前移送作為補充性機制，對于案情簡單明確的案件，優先適用提前移送，對于案情復雜的案件，則優先適用內部協調。

（二）以“分級管理為原則、協商解決為輔”促進地域管轄銜接

職務犯罪案件監察調查地域管轄機制導致的管轄機關與犯罪地分離問題，不僅將會阻礙監察調查順暢的進程，還會帶來監察調查與審查起訴難以銜接的現實困境。對此，根據監察調查實踐經驗，目前采取“以分級管理為原則、協商解決為輔”的方式來促進地域管轄銜接，一般是由主管機關進行管轄，但是當面臨單位地與管理權限分離的案件，監委與主管機關可以協商解決管轄問題。據此，相關解釋性規范中對于《監察法》確定管理權限為基準的監察調查地域管轄機制展開了相應的調整和完善。例如《監察法實施條例》中的職務犯罪案件監察調查的地域管轄在堅持管理權限為基準的同時，引入了屬地管轄作為重要的補充，以此解決人地分離導致的調查困難。

針對實踐中管理權限與工作地分離的被調查人，《監察法實施條例》第49 條進一步規定了涉嫌職務違法和職務犯罪的公職人員工作單位在地方、管理權限在主管部門的，一般由駐在主管部門、有管轄權的監察機構、監察專員管轄。但是經協商，案件也可以按照相關規定移交其工作單位所在地的地方監察委員會調查。這就明確了屬地管轄在具體監察調查辦案中的適用空間，解決了根據管理權限所確定管轄監察機關與工作地監察機關之間的銜接問題，為職務犯罪案件監察調查與審查起訴地域管轄壁壘的解決提供了有效支撐。作為以公權力為基礎產生的犯罪類型，職務犯罪案件絕大多數情況下，犯罪地與被調查人工作地是重合的，一旦工作地被作為監察地域管轄確定下來，就可以與后續審查起訴犯罪地管轄之間進行有效對接，從而降低職務犯罪案件監察調查與審查起訴地域管轄壁壘發生的可能性。與此同時，應當進一步作出詳細的規定，針對授權的監察機構、監察專員展開調查終結后，應當依就近原則將其調查結果移送到有管轄權的監察機關，由監察機關將案件移送到檢察機關審查起訴，并且應當簡化主管監察機構向監委移交手續，從而實現高效監察調查與審查起訴的銜接。此外，對于無法通過工作地管轄解決的地域管轄壁壘，與前述對于監察調查與審查起訴級別管轄壁壘相同，也可以通過內部協調與提前移送相結合的模式予以化解。

（三）溝通協商機制與統一規范加強指定管轄銜接

作為重要的程序公正保障機制，指定管轄制度在職務犯罪案件追訴中扮演著不可替代的重要角色，因此就基本指導原則而言，應當加強監察機關與檢察機關案件的程序對接，通過充分運用指定管轄來實現兩者之間的高效銜接。目前，指定管轄的實體條件與程序流程缺乏統一明確的規范，職務犯罪案件監察調查與審查起訴工作面臨否是適用指定管轄和如何指定管轄兩個層面的問題，因此需要通過構建監察機關與檢察機關之間的溝通協商機制和統一制定指定管轄的實施細則來解決。

1.構建溝通協商機制

對于上述兩個層面的沖突，關鍵之一在于要加強監察機關與檢察機關個案層面的互相配合，通過提前協商、內部協調等機制，對于指定管轄適用沖突進行協調?！侗O察法實施條例》第221 條第1 款③規定，適用指定管轄應當由監察機關與檢察機關采取溝通協商機制。對于溝通協商機制，《人民檢察院刑事訴訟規則》有詳細的規定，其中第329 條規定，監察機關移送起訴的案件，需要依照刑事訴訟法的規定指定審判管轄的，人民檢察院應當在監察機關移送起訴20 日前協商同級人民法院。據此《監察法實施條例》中構建了商請程序，其中不僅了監察機關移送起訴20 日前，將商請指定管轄函交于同級檢察院，還規定了商請指定管轄函所包含的內容，比如案件基本情況、需要并案審查起訴等說明。

2.統一指定管轄的實施規范

解決監察調查與審查起訴之間的指定管轄壁壘，其中關鍵點在于監察調查與檢察審查起訴制定統一的指定管轄實施細則。明確指定管轄適用的實體要件和程序規范才能為監察機關與檢察機關的辦案實踐提供指引，同時也有利于提高利害關系人對于指定管轄適用的可預期性。雖然《監察法實施條例》第48 條對于監察調查的指定管轄作出了更為詳細的規定，對監察調查適用指定管轄提供了更為明確的指引，下級監察委員會需要獲得上級批準或者進行備案，并將異地指定管轄限制為管轄有異議的、指定管轄有利于案件公正處理的、下級監察機關報請指定管轄以及其他情。但是，該規范也僅限于監察調查程序，若要實現監察調查與審查起訴的有效銜接，還得制定統一的指定管轄實施細則。

（四）合理適用移送機制保障移送管轄銜接

移送管轄作為上下級辦案機關的管轄權調整機制，以通過“最優管轄”的方式確定案件的具體管轄［16］，有助于解決法定管轄靈活性不足的難題，然而，當前監察調查上下互通的移送管轄與審查起訴只能由下至上的單向通道之間存在壁壘。對此，應合理適用移動機制，以保障移送管轄的銜接。一方面，應當承認上級監察機關將案件移送至下級監察機關的現實合理性，這是對以管理權限為中心的級別管轄機制的有效調整。但根據刑事訴訟移送管轄的實踐經驗，應當對職務犯罪監察調查由上至下移送管轄進行有效規制，向下移送管轄需要經上級監察機關的批準。據此《監察法實施條例》第48 條第2 款規定了設區的市級監察委員會將案件指定給下級檢察委員會管轄的，應當報上級批準，省級監察委員會指定下級監察委員會管轄的，應當向國家監察委員會備案。另一方面，審查起訴只能由下至上移送的規定不能突破，否則，可能沖擊刑事級別管轄的監督功能。同時監察機關在行使由上至下時要預先考慮審查起訴后，檢察機關的管轄級別，防止出現重新確定級別管轄的難題。要兼顧上述兩個要求，需要監察機關與檢察機關按照互相配合原則，加強溝通協商，無論是監察機關還是檢察機關，在進行移送管轄后要及時告知對方，并合理確定協調機制，確保級別管轄在監察調查與審查起訴的雙重合法。

四、結語

監察體制改革后，獨立于刑事訴訟程序的職務犯罪調查取代了從屬于刑事訴訟程序的檢察偵查，這使得職務犯罪案件的管轄包括監察調查管轄與刑事審查起訴管轄兩重內容，由此形成了以“人”為中心的監察管轄和形成了以“案件”為中心的刑事管轄。監察調查與審查起訴兩程序的分離，意味著監察調查管轄與審查起訴管轄的相分離，兩者如何進行有效的銜接，是實務界以及學術界難以回避的話題。以往人們對于職務犯罪案件管轄銜接的討論，重心在于監察調查與檢察偵查管轄互涉案件的橫向壁壘，時至今日，該問題的討論已經取得一定的成就。但是監察調查與審查起訴管轄適用的差異性導致的縱向壁壘仍有待解決。監察調查管轄與審查起訴管轄如何進行高效銜接的問題亟需進一步探索，需要進一步完善監察管轄的相關法律條文，并且在此過程中應當充分考慮刑事程序的整體性。

注釋：

①檢察機關的審查起訴級別管轄表現為基層人民檢察院管轄第一審普通刑事案件，但是依法由上級人民檢察院管轄的除外。市級人民法院管轄危害國家安全、恐怖活動案件，可能判處無期徒刑、死刑的案件的第一審刑事案件。省級人民檢察院管轄的第一審刑事案件，是全?。ㄗ灾螀^、直轄市）性的重大刑事案件。最高人民檢察院管轄的第一審刑事案件，是全國性的重大刑事案件。

②資料來源于【中國新聞網】登載的《廣東鄉鎮合同工侵吞公款7700 多萬被處無期徒刑》，網址https：//www.chinanews.com.cn/sh/2018/07-23/8576807.shtml，最后訪問日期2022年6月28日。

③《監察法實施條例》第221條第1款：“監察機關辦理的職務犯罪案件移送起訴，需要指定起訴、審判管轄的，應當與同級人民檢察院協商有關程序事宜。需要由同級人民檢察院的上級人民檢察院指定管轄的，應當商請同級人民檢察院辦理指定管轄事宜?！?/p>