國外煤礦產能退出政策及啟迪

張飛燕，陳玥玥，韓 穎，楊 潔

(1.河南理工大學安全科學與工程學院，河南省焦作市，454003；2.河南省瓦斯地質與瓦斯治理重點實驗室——省部共建國家重點實驗室培育基地，河南省焦作市，454003；3.河南理工大學能源科學與工程學院，河南省焦作市，454003；4.河南理工大學資源與環境學院，河南省焦作市，454003)

2013-2016年間，我國煤炭的價格持續下降，煤炭企業開始面臨生產和運營困難；特別是到了2015年，煤炭企業的發展更是不樂觀，煤炭需求量在經濟大環境相對低迷的影響下出現較大幅度的下降，供需關系的結構性平衡被打破。不僅是我國，那一時期全球能源類產品的價格都在持續下跌，在此背景下，國內能源需求量降低導致煤炭企業煤炭積壓，惡劣的煤炭供需關系使得煤礦企業的虧損也較過去嚴重得多，很多盈利狀況一直良好的企業開始入不敷出，而居高不下的庫存量又導致煤炭價格的進一步下跌。這些問題不僅嚴重導致了運營困難，更加劇了老舊企業本身存在的問題，對煤炭行業的健康發展造成了不利影響。近幾年來煤炭市場出現好轉，同時更加重視可持續發展和生態環境保護，并開始建設清潔、高效的新能源結構體系。而煤炭是不可再生能源，資源枯竭的煤炭企業迫切需要合理的關閉退出，實現產業轉型。因此一度關于化解煤炭過剩產能(簡稱“去產能”)的呼聲只高不降，煤礦如何科學去產能已提到議事日程。

相較于我國不太完善的煤礦退出機制，英國、法國、日本、德國以及美國煤礦關閉退出經驗豐富，他們在安全有序退出煤礦產能的同時還實現了煤炭產業的轉型升級，對我國煤礦去產能工作提供了很好的借鑒。

1 國外煤礦退出現狀

1.1 英國

20世紀80年代，英國煤炭行業經濟蕭條、入不敷出，以至于第二次世界大戰之后，煤礦都被國家收回，各大煤礦都靠政府補貼得以生存。在此之前的工業革命時期，英國率先打開煤礦市場，充分開發煤炭資源，為此后英國工業的迅速發展奠定了基礎，但由于多方面原因，煤炭的負面影響逐漸暴露在人們的認知當中。最嚴重的時候，英國政府決定將長期沒有盈利、在市場中已無力回天的煤礦公司關閉。

對于去產能背景下的煤礦關停，英國政府的做法包括以下幾個方面。

(1)化國有為私有，采取煤礦關閉與私有化相結合的措施，將沒有達到關閉要求的、尚存競爭力的煤礦轉賣給個人。這一措施在英國煤炭工業受到20世紀30年代的世界資本主義經濟危機重創后逐漸開始實行，并于1995年英國煤礦全部實現了私有化。

(2)對煤礦的關閉和破產要進行嚴格界定，必須明確煤礦關閉屬于行政措施，而破產則涉及法律行為，這兩者奉行不同的政策。

(3)對于滿足特定條件的關停企業，政府會有對應的撫恤金和扶植項目。

(4)政府重視煤礦關停后職工的轉移和安置，對此還專門成立了從事職工安置工作的組織機構，且大力鼓勵下崗職工再就業，扶持其他企業接受這些下崗職工，并對善后工作極其重視。

1.2 法國

法國曾經是歐洲的煤炭生產大國，1998年起法國開始落實煤礦去產能政策。法國煤炭年產量從1985年的3 000萬t迅速壓縮到1999年的500萬t，截至1999年，法國煤炭從業人員僅剩1萬人。造成這種現象最主要的原因就是法國煤礦的開采成本不斷提高，無力支撐煤礦企業的正常運行。例如，法國洛林地區煤炭公司鼎盛時期有7個生產煤礦，年產量可達1 000萬t。但經1998年產量縮減后，生產礦井僅剩2個，年產量降到300萬t，生產成本劇增，高達858法郎/t，而售價僅有273法郎/t，企業虧損嚴重，難以生存。政府認為煤炭開采成本過高，轉為依靠進口維系能源產業，因此決定關閉國內的煤礦企業[1-2]。

對于去產能背景下的煤礦關停，法國政府的做法包括以下幾個方面。

(1)區別于英國的煤礦去產能措施，在可預見的煤炭供需失衡之際，法國政府提前制定了執行性強的應對措施，從政策的最初落實到全國煤礦全部關閉僅歷時約20 a。

(2)同英國政府一樣，法國政府也對關停煤礦所需的資金給予大力扶持，這些財政補助資金用于煤礦公司轉產運營以及下崗職工的安置。

(3)法國政府還特別成立了煤礦工人退休協會，并抽出固定資金為符合條件的退休工人發放勞保開支，注重善后就業以保障民生。

1.3 日本

日本的煤炭開采量最多時達到了5 448萬t/a，但在1960年以后，日本煤礦資源條件差的問題被暴露出來，大量煤礦企業被關停，一度從1960年的622處煤礦、5 000萬t產量、30余萬煤礦從業者，發展到2001年僅剩的12處煤礦、約70萬t煤礦產量以及700多煤礦從業者[3]。日本政府對于煤礦關閉問題非常重視，在各級政府部門和煤礦企業都制定了多個政策措施，來解決此項橫貫多領域的社會性問題，并最終達到了預期效果。

對于去產能背景下的煤礦關停，日本政府的做法包括以下幾個方面。

(1)建立專門機構和具體法規制度，確保煤礦關閉工作順利進行。

(2)對關閉煤礦的失業職工進行免費就業培訓，并提供重新就業的機會。

(3)成立環境治理相關機構，消除煤礦關閉后續環境污染問題，提倡經濟發展與環境治理齊頭并進。

1.4 德國

2019年，作為歐洲主要煤炭生產國的德國，煤炭產量居全球第8位，但產量同比減少達20.7%。以德國西部的魯爾區為例，該區煤炭資源豐富，地理條件優越，交通發達，是德國戰爭時期重要的能源基礎[4]。盡管在20世紀60年代德國出現了暫時的結構性危機，但在關閉了大量煤礦后礦產業和非礦產業都得到了穩定發展。經過近20 a的發展，魯爾區已成功轉型并飛速發展。他們大力開發新興產業，推進原有工業技術改造，積極整治環境、治理污染，最終發展為新型花園式工業區[5]。

對于去產能背景下的煤礦關停，德國政府的做法包括以下幾個方面。

(1)對煤炭供需情況進行調查分析，制定規劃引導煤礦關閉，進行結構調整。

(2)避免廢棄礦井資源浪費，重視煤礦關閉后的資源利用和生態恢復。

(3)給予關閉煤礦造成的失業職工安置和補貼。

(4)政府采取相應措施大力支持關閉的煤礦。

(5)積極探索經濟轉型，摒棄單一的傳統煤礦區發展模式，建立綜合性工業基地。

1.5 美國

美國是全球煤炭資源最豐富的國家之一。20世紀80年代的美國煤礦業非常發達，煤礦數量曾達到6 000個，但由于多年的煤炭開采，環境問題日益凸顯，地表沉陷、地下水資源破壞等情況愈發嚴重。環保壓力、社會壓力、經營問題等多方面的問題，致使大量競爭力相對較弱的中小型煤礦關閉退出，這些煤礦的職工群體也同時面臨失業的境地。至2015年，數據顯示美國關閉退出的煤礦達4 400多個[6]。

在美國煤礦關閉和退出過程中，煤礦職工能得到政府的支持，可得到就業安置和補貼，但對于一些較為復雜的問題，例如煤礦債務問題，政府不再干預，需要企業自行處理。同時，政府要求煤礦企業獨立解決資產處置等相關問題，并依據《破產法》等相關法律進行。在此過程中，煤礦企業的業務也在不斷改變和加強，促使破產煤礦企業輕裝上陣[6-7]。

2 國外煤礦產能退出政策對我國的啟迪

2.1 煤礦產能退出方面

立足我國實際情況，國外煤礦產能退出的相關舉措可為我國煤礦產能合理、有序退出提供多方面的啟迪。筆者從政策、法律、市場及企業4個層面展開探討。

(1)政策方面。建議相關部門制定、完善去產能獎補政策。政府應處理好因煤礦產能退出而失業職工的合理安置與再就業問題，為其提供財政資助和免費培訓，使工人能夠更順利地參與社會再就業。政府在對煤炭企業進行資金支持的同時，也要從職工的心理需求出發，采用適當的煤礦關閉退出機制應對不同的情況，更加注重多樣化與人性化，千萬不要采取“關礦走人、拿錢走人”這種粗暴做法，防止新的貧困群體形成[8]。

(2)法律方面。日本《煤炭礦業合理化臨時措置法》、德國《煤炭適用法》、美國《破產法》等都為本國煤礦的有序退出提供了指導，建議相關部門完善煤礦產能退出的相關法律，例如針對我國《企業破產法》程序復雜、可操作性低等不足之處加以完善和修訂，使企業在落實時有法可依。要特別注意區分的是，煤礦產能退出具有政策性質，而企業破產是經營虧損造成的企業行為，要將資源有效利用到產能退出的煤礦企業中[9]。我國現階段做法與德國、英國和日本的煤礦退出做法有一些相似，但以追求煤礦關閉退出的穩定性為目的；今后應充分結合煤炭供需市場，嚴格依據相關法律，使煤礦更加持久有序地關閉退出。

(3)市場方面。建議相關部門明確界定政府與市場在去產能過程中的角色定位。政府是“看得見的手”、市場是“看不見的手”，去產能時需要將市場基礎性作用充分發揮出來，利用市場自我調節能力來應對產能退出帶來的外部影響，只要是可以進行市場機制調節的均交給企業與市場，煤炭產量降低，在市場化機制調節下，逐步提升價格，促進煤炭市場經濟好轉，減輕環境壓力。而政府則更應加強對產能退出的合理引導[10]，從煤礦企業實際出發來處理產能過剩問題；相關部門以追求煤炭行業穩定發展為目的，處理去產能過程中存在的問題[11]，建議在綜合考慮產能調整的同時，將地方經濟發展需求以及資源優勢的有效發揮一并考慮，積極推動煤炭產業轉型升級。

(4)企業方面。建議煤礦企業從自身產業結構入手，在嚴格執行國家退出政策的大前提下，合理制定煤礦產能退出及企業升級轉型的內部政策，例如以追求煤礦退出的持續性為終極目標，積極利用企業現有資源發展新能源產業[12]。要結合各地區的實際情況制定針對性的專項規劃，依據實際情況，效益差的煤礦企業關閉，效益好的煤礦企業應結合自身產業結構，逐步進行調整；對職工進行培訓，幫助他們再就業；采取債轉股等措施處理資產債務；注意環境保護，對破壞的生態環境，企業要負全責進行修護，以此保障煤礦企業、職工以及社會公眾相關方的利益。

2.2 煤礦產能退出后續問題方面

政府要加大力度，完善相應的政策，落實好對煤礦產能退出的扶持政策；同時要加大環境保護力度，處理好煤礦退出后的資源處置、人員保障、礦區生態環境治理等后續問題，例如明確主體責任，加強煤礦退出后的廢棄工業廣場環境治理，保護礦井水不受污染以及建立污水處理廠進行廢水處理；對于煤礦關閉遺留的地質條件穩定安全的土地資源可用于土地建設和工業生產等。應當建立相應機構管控招商引資等問題。從長遠來看，可設立煤炭行業轉換基金，引入去產能優惠稅收政策，允許水資源補償費、村莊搬遷費、地面沉降補償費等抵扣進項稅[13-14]，緩解煤炭增值稅過重的情況，從而有效減輕企業負擔，創新融資模式，降杠桿、防控企業經營風險[15]。處理好煤礦關閉的后續問題，是我國煤礦科學去產能的一個重要環節。

2.3 能源結構調整方面

(1)大力推動化解煤炭產能，降低煤炭能源消費占比。能源結構調整是經濟發展的催化劑，原煤生產占我國能源生產的比重已從2010年的76.2%跌至2020年的67.6%，但短期內煤炭仍是我國的主要能源，在煤礦大量開采造成環境損害問題日益凸顯之時，應立刻開始采取措施科學關閉煤礦，并且在合理利用退出煤礦剩余資源的同時，降低煤炭能源占比，科學調整能源結構，推動經濟快速發展[16]。

(2)開發新能源，研發關鍵應用技術?？稍偕茉礉摿Υ蟆⑽廴拘。_發新能源和可再生能源是能源結構調整的必然趨勢。2016年，天然氣和水電、核電、風電等清潔能源生產合計占比達到22%，此后清潔能源生產占比持續提升，2017年、2018年、2019年、2020年分別為22.8%、23.5%、24.3%、25.6%。我國太陽能產業規模目前居世界第一，光伏發電前景廣闊，但由于對光照條件要求較高，在技術方面仍需提升。應進一步開發清潔能源和新能源[17]，加大投資力度發展天然氣、風能、水能、太陽能、核電等清潔能源，并鼓勵研究關鍵應用技術，例如光伏發電技術、潔凈煤技術、核廢物管理技術等，完善“電代煤”“ 氣代煤”等建設工程。

(3)政府引導鼓勵清潔生產，保護生態環境，減少污染物排放。當今世界呼吁“低碳”“清潔”“環?！?，政府應引導鼓勵清潔生產，使用清潔高效能源，提高利用率；適當提高排污收費標準，減少污染物排放，保護生態環境；政府應制定新能源財政和稅收支持政策，提高新能源競爭力。

3 結語

英國、法國、日本、德國和美國正是由于法律法規和制度體系相對比較完善，在煤礦關閉退出工作中，采取了分階段、分步驟的策略，持續時間長，并且始終保持有法可依、有法必依，才保證了煤礦關閉退出帶來的后續各種社會問題的妥善處理，并使得這些發達國家的煤礦產能有序關閉退出。妥善解決煤礦產能退出問題是必經之路，在國外較為合理的煤礦退出經驗啟示下，我國煤炭行業需要借鑒國外煤礦去產能經驗，分別從煤礦產能退出及其帶來的后續問題和能源結構調整3個方面深入剖析，分析現有的煤礦退出機制的不足，認真研究去產能的補償機制，制定適宜的優惠政策，切實提升煤礦去產能的積極性；同時，政府還要加大力度，使相關優惠政策得以落實，完善相關法律，引導清潔生產，明確環境保護責任，科學調整能源結構，開發新能源，研發光伏發電等關鍵應用技術，降低煤炭能源占比，合理解決煤礦退出后的資源處置、人員就業、礦區治理等后續問題。