《環境噪聲污染防治法》修訂的規范分析*

張祖增 陳科睿

(中國政法大學環境法研究所，北京 100088)

根據生態環境部發布的《2021中國環境噪聲污染防治報告》[1]，2020年全國省轄縣級市和地級及以上城市的生態環境、公安、住房與城鄉建設等部門合計受理環境噪聲投訴舉報201.8萬件，這一數據在各環境污染要素中僅次于大氣污染，工業化與城市化導致的噪聲污染的負外部性日益加劇。此外，對過去5年中國裁判文書網收錄的環境污染責任糾紛案件進行檢索可以發現，在1 221份有效的一審民事判決書中，由環境噪聲污染引發的訴訟案件數量超過水、大氣、土壤污染責任糾紛(噪聲污染責任糾紛判決書372份，而水、大氣、土壤污染責任糾紛判決書分別只有356、131、60份)。在此背景下，《環境噪聲污染防治法》修訂工作被提上國家立法機關議事日程并于2021年8月完成一審稿審議工作。本研究立足現實，聚焦“規范調適”本身，從噪聲污染防治規范的技術性、問題導向性、利益調整關系的復雜性等特征出發，對現有法律規范進行深度剖析，旨在對有關規范內容進行反思與批判的基礎上實現環境噪聲法體系的科學化。

1 《環境噪聲污染防治法》規范層面存在的問題

1.1 法律名稱與傳統環境要素污染立法表達形式上不對稱

統觀傳統污染物防治法律規范的立法名稱，1997年實施的《環境噪聲污染防治法》與1987年通過的《大氣污染防治法》、1995年通過的《固體廢物污染環境防治法》、1984年通過的《水污染防治法》以及2018年通過的《土壤污染防治法》在法律名稱表達形式上存在明顯的體例與結構差別。鑒于立法規范名稱是對所有法律規則的凝練與濃縮，因此，法律規范名稱的科學構造與規范表達既事關此項立法具體法律內容的展開與編排，從宏觀意義上也影響環境法律體系的嚴謹性與統一性。是故，法律名稱中“環境噪聲污染”的法律表達形式可能會削弱整個環境要素污染防治立法體系的設計理性與邏輯嚴謹性。此外，作為法律內容外在表達的形式寫照[2]，類似“環境噪聲污染”的立法名稱設計會使得社會公眾對噪聲污染來源認識產生歧義，從而影響噪聲污染防治立法內容的周延性與科學性。

1.2 現行環境噪聲污染防治立法的生態化理念缺失

現行《環境噪聲污染防治法》并未確立以生態保護優先為價值依歸的立法目的，縱觀整部立法，其為濃厚的“人本主義”所籠罩，噪聲污染防治立法的生態理性缺乏。此問題主要體現在現行規范僅將人體健康與人們生活環境納入法律保障范疇，在“環境噪聲”及“環境噪聲污染”內涵中社會理性一直占據立法價值的壟斷地位。

《環境噪聲污染防治法》第2條第1款規定“所謂環境噪聲，是指在工業生產、建筑施工、交通運輸和社會生活中所產生的干擾周圍生活環境的聲音”。在生態文明入憲的時代背景下，此規范設計的一個明顯漏洞在于，其僅僅將“噪聲”定義為一種“干擾人們生活環境”的聲音，人類生產活動對其他生物造成的噪聲污染并未得到立法者應有的重視。實際上，經科學證明：噪聲污染對人類健康造成損害的同時也會威脅其他生物的生存發展利益，如高分貝聲音會對野生動物的聽覺、視覺、內臟器官和神經系統造成破壞與損害；一些野外噪聲源的不合理布局與設置，例如工廠、交通設施及水利工程的選址與建設所產生的噪聲污染會對野外生物的捕食、求偶、筑巢等行為造成干擾。

1.3 環境噪聲污染侵權歸責原則的司法適用不統一

歸責原則是侵權責任評判的核心議題，是侵權責任的客觀構成要件之一。在傳統部門法視野下，立法者一直將“無過錯原則”奉為環境侵權歸責原則的圭臬，原《侵權責任法》第65條、《環境保護法》第64條、《民法典》第1 229條均直接或運用引致條款對環境侵權歸責原則進行了統一化認定。此外，《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第1條對環境侵權責任的無過錯性質也作了細化規定——“因污染環境、破壞生態造成他人損害，不論侵權人有無過錯，侵權人應當承擔侵權責任。侵權人以排污符合國家或者地方污染物排放標準為由主張不承擔責任的，人民法院不予支持。”循此邏輯，環境噪聲污染侵權與環境污染侵權屬于法律上的“種屬關系”，在普通環境污染侵權適用無過錯歸責原則的背景下，噪聲污染案件在司法裁判中適用無過錯歸責原則具有法律上的合理性與邏輯上的自洽性。

遺憾的是，我國噪聲污染侵權適用無過錯責任原則僅停留在靜態的文本層面，我國動態的司法實踐與學理爭論層面并沒有形成穩定的環境噪聲侵權無過錯原則統一適用格局。在司法裁判方面，最高人民法院2015年發布的10起典型環境侵權案例(數據來源于https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-16396.html)中，沈海俊訴機械工業第一設計研究院噪聲污染責任糾紛案(詳見安徽省蚌埠市禹會區人民法院民事判決書(〔2015〕禹環民初字第00001號)和安徽省蚌埠市中級人民法院民事判決書(〔2015〕蚌民一終字第00679號))即是適用環境污染侵權過錯責任原則的典型例證。該案典型意義在于采用了環境噪聲侵權認定所應遵循的“主觀超標排放+客觀損害后果”的歸責模式。在學理動態方面，部分環境法學者對噪聲污染侵權適用過錯歸責原則進行了肯認，認為包括但不限于利益衡量背景下，無過錯責任搭配因果關系的舉證責任倒置會使得環境污染責任淪為絕對責任，會削弱環境法律規范所具有的對行為模式進行指引的預期確定性[3]；能量污染并未導致當事人之間力量對比發生結構性失衡等。

1.4 環境噪聲污染涵射范圍過于狹隘

現行《環境噪聲污染防治法》在噪聲污染涵射的地域范圍方面存在的漏洞在于：該法第12、19、23、28、29、30、33、34、35、37、39、42條等內容均是以城市噪聲污染防治為價值依歸，體現了典型的城市噪聲污染治理的立法思路，鄉村地區噪聲污染立法規制缺乏。然而，隨著城鄉二元化發展模式的破除及高速公路等交通設施不斷向農村地區延伸，噪聲污染呈現出從城市向農村轉移的立體特征。在我國大部分農村地區噪聲污染防治意識較為淡薄、基礎設施建設較為滯后的時代背景下，例如：鄉村地區尚未建立完善的聲環境功能區劃、農村地區噪聲監測設備供給不足、農村噪聲污染的補償標準還沒有統一等[4]，亟需噪聲污染防治立法為農村地區噪聲污染治理提供適配的法治保障。

1.5 噪聲污染衡量標準長期錯位

在噪聲污染的事實判斷方面，《環境噪聲污染防治法》第2條將“環境噪聲排放標準”視為識別噪聲污染事實發生的關鍵標尺，該法第23、28、43條等諸多條款均對此進行了積極回應。然而，從功能面向上來看，環境質量標準才是判定噪聲污染事實發生與否的關鍵之鑰，緣由在于：在同一環境下的多個噪聲源同時達標排放環境噪聲的境況下，基于聲波疊加效應仍可能會有噪聲污染事實的發生，即環境噪聲達標排放導致的聲環境質量超標才是噪聲污染認定的決定因素，其體現了人們在保證正常學習、工作、生活情況下所能容忍的環境噪聲最大值。此外，從環境污染的基本概念出發，亦可得出同樣結論。根據環境法學界對其所作定義，“環境污染”是指超過某一環境要素的自然承載力或凈化能力而造成的環境品質惡化的一種損害結果或實然狀態。而評判環境品質惡化的基本依據便是相應的環境質量標準，而不是污染物排放標準[5]44-47。例如，在水污染防治領域，衡量水污染與否的標準是水環境質量標準，而不是水污染物排放標準。是故，立法將“噪聲污染排放標準”作為判斷噪聲污染發生與否的法律依據，背離了“環境污染”的實質內涵。

2 《環境噪聲污染防治法》修訂的規范理路

2.1 修訂要符合噪聲污染的特殊屬性

噪聲不同于水體、大氣、土壤等環境要素。從污染屬性上來講，噪聲污染屬于物理型污染，是向環境中排放無形能量所造成的感覺性公害或者擬制型污染[6]，其本身不具備水、大氣等化學型污染所具有的對人體危害的媒介性與間接性、污染物累積性與時空遷移性、長期潛伏性等特征。首先，噪聲由噪聲源隨時產生，當發聲設備停止發聲，噪聲也就會隨時消失；其次，光電、噪聲污染一般不會直接對公眾人身與財產造成現實性損害，其更多作用于人們的精神層面，污染造成的損害形式更為特殊；最后，就污染損害后果的責任承擔而言，對于其他環境要素污染造成生態環境損害，一般采用“修復為主，賠償為輔”責任模式，相反對于噪聲污染產生的損害后果，其往往不具有事后的可補救性，而只能通過停止妨礙、損害賠償等責任形式彌補既有的人身或環境利益損失。因此，噪聲污染所具有的諸多特性表明《環境噪聲污染防治法》修訂應采用不同于傳統環境要素污染的規范理路。

2.2 修訂要適配于新時期噪聲污染治理的秩序期待

現行《環境噪聲污染防治法》自1997年3月1日起施行，僅在2018年對個別條款作出過修正。20多年來，我國噪聲污染的防治形勢已經發生了重大變化，包括經濟發展帶來的噪聲污染范圍的擴大、污染頻率的增加，高鐵、城市軌道交通等新型噪聲源的不斷涌現，室外活動噪聲、室內噪聲污染日益多發，使得噪聲污染防治的原有規范無法適配于新時期噪聲污染治理的秩序期待。下一個日漸顯現的趨勢是，科技的迅猛發展極大增強了人類社會的風險性與不確定性，噪聲污染正是這種風險性與不確定性的典型體現，且這種風險已經使得處于快生活節奏的人們陷入集體性焦慮中，主要體現在現代都市的聒噪與嘈雜對人們生活與身心健康所帶來的精神煩擾、聽覺受損及內心憂慮。因此，中國社會基本矛盾的轉變為我國環境法治尤其是噪聲污染法律治理機制提出了新的時代要求，這構成《環境噪聲污染防治法》修訂的現實根基。

2.3 修訂應以環境法基本理論為指導

作為環境法學基本理論研究的核心范疇，環境權實質為對全部環境利益予以承認和保障的法律詮釋。根據當前環境法學研究的主流觀點，環境權指公民享有在健康生態環境中生活的權利，它是以公民為權利主體、以自然要素的人居支持功能為客體、以享用和處置良好環境質量為內容的實體性權利，如清潔空氣權、清潔水權、安寧權等[7]。環境權這一概念是在傳統部門立法不能有效保障公眾環境利益背景下提出的一項理論創新，是對工業化、城鎮化導致嚴重環境問題與人民群眾日益增長的良好生態環境需要這一現實矛盾的環境法回應。當下環境噪聲污染范圍的擴大、新型噪聲污染源的涌現，使得人民群眾享有的在安寧環境中學習、工作與休息的權利秩序受到極大沖擊，公民環境權難以得到有效保障，這勢必會要求旨在規制噪聲污染問題的環境單行立法——《環境噪聲污染防治法》能及時關注社會現實狀況、回應群眾呼聲、及時調整噪聲污染治理策略、保障公眾基本環境權益。

3 《環境噪聲污染防治法》修訂的規范應對

3.1 結構性規范層面：法律名稱表達的統一化

在大陸法系國家，體系化往往被視為法學學科理性和科學嚴謹性的象征[8]。環境法體系化重點推進方向之一便是保證環境要素污染防治法律規范在形式結構、運作邏輯和內容表達等層面保持內在統一性。以環境污染對象為污染類型劃分標準視之，由于環境噪聲污染與傳統環境要素導致的實質性污染具有類別歸屬的統一性，因此，面對噪聲污染防治立法名稱與傳統環境要素污染立法在形式結構上所具有的不對稱性問題，應在形式理性指引下，統一各環境要素污染立法的名稱表達方式，刪除法律名稱中“環境”二字，將《環境噪聲污染防治法》的法律名稱修改為《噪聲污染防治法》[9]，加強對“人為噪聲”這單一污染要素的集中法律治理，避免雷聲、雨聲、風聲等一切人為難以產生甚至難以解決的自然聲音被納入法律調整范疇，保證所有污染防治法律規范在名稱表達上實現外在形式的統一化。

3.2 原則性規范層面：設定風險預防原則

風險預防原則發軔于20世紀70年代的德國，1992年環境與發展大會通過的《里約環境與發展宣言》即對該原則具體法律意蘊作了經典性論述[10]：“為了保護環境，各國應按照本國能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益、防止環境惡化的措施。”該原則的確立標志著風險社會語境下環境治理理念開始走向現代化，也成為檢驗各國環境法律制度功能運作實際成效的“試金石”，如法國、意大利、瑞典等一些國家以環境法典的形式對該原則作了系統性立法確認[11]。

比較法視野下，風險預防在我國環境法治語境下通常被冠以“預防為主、防治結合”的立法表達。從法教義學角度出發，“預防為主、防治結合”指人類活動導致環境質量下降時，國家機關應通過采取事前預測、分析和防范等主動干預的手段，避免由此產生的環境損害，其建構的價值基礎依然是危害防止、事后救濟理念[12]。我國環境法設置的“預防為主”原則并不等同于“風險預防”所應有的價值意蘊，兩者不能含混表達。與“預防為主”旨在“消除非常可能出現的損害事件或者是事后彌補已經造成的損害”的這一原則性規范相比，風險預防中“風險”本質為一種抽象危險，強調未來損害發生的不確定性。因此，面對當下噪聲污染這一公害性污染本身具有的高發、頻發、受眾范圍廣的物理特性，有必要以預防原則為接口強化或重塑風險預防原則在噪聲污染防治法中的法律表達方式，并配以風險管控的制度設計，包括：在現有噪聲源情形下，應通過環境影響評價制度評估噪聲源對周圍敏感點的影響[13]；對于不同噪聲污染類型進行聲源的嚴格管控，從源頭上控制重大噪聲污染的產生；鼓勵生產商進行產品噪聲的源頭控制設計；強調城市規劃在噪聲防控中的重要作用等。

3.3 規范性規則層面

3.3.1 噪聲污染涵射范圍的擴大化

根據《環境污染類別代碼》(GB/T 16706—1996)，環境污染是指環境的物理、化學和生物等條件的變化，使得環境系統的結構與功能產生有害于人類及其他生物的正常生存和發展的現象[5]41。從語義上分析，環境污染導致實害結果的作用范圍既包括對人類健康權益的損害，也覆蓋對物種生存發展的不利影響，此定義是環境污染防治領域的系列規范適配于生態文明秩序期待的應有之義，為環境要素污染防治立法明晰其所要保護法益的范圍提供了基本價值指引和內在機理支撐。此外，從噪聲污染損害的實踐基礎來看，噪聲污染所具有的非媒介性使得其在污染的損害形式方面呈現出明顯不同于傳統環境要素污染損害結果的疊加效應，即同一噪聲污染行為在一定條件下會產生同時侵害公眾健康與物種安全的復合結果，這要求《環境噪聲污染防治法》在修訂時應參照其他環境要素污染防治規范的理念模式、制度設計，注重對人與物種的系統保護，確立“推進生態文明建設”立法目標，豐富噪聲污染的法律內涵，如將《環境噪聲污染防治法》第2條對“噪聲”的定義改為“在工業生產、建筑施工、交通運輸和社會生活中所產生的干擾周圍生活環境、損害人或動物安全與健康的聲音”，建構起體現生態理性與社會理性的噪聲污染防治法律體系。

除了《環境噪聲污染防治法》保護法益應擴大化，在噪聲污染防治的地域范圍層面，《環境噪聲污染防治法》在修訂時應對農村噪聲污染問題配置一定的法律規范，以回應噪聲污染問題所呈現出的從城市向農村蔓延的形勢。特別是隨著鄉村振興戰略目標的提出及城鄉二元化社會治理結構的破除，大量工業企業落戶城鄉交界地帶，持續的工業生產、運輸給農村居民生活環境帶來一定干擾，農村噪聲污染防控形勢不容樂觀。為此，建議《環境噪聲污染防治法》修訂時，對農村地區噪聲污染的防控或治理進行相應規定，如可將原法中“城市市區”的限定刪除或設置專章對農村噪聲污染問題進行系統規制。

3.3.2 無過錯侵權歸責原則的理性回歸

對于噪聲污染侵權所應依據的歸責原則，《環境保護法》《民法典》《國家環境保護局關于確定環境污染損害賠償責任問題的復函》等均有一個共同且明確的利益保護指向：強化無過錯責任原則在環境污染侵權案件中的一體化適用，這為噪聲污染侵權毫無爭議適用無過錯責任原則奠定了堅實的法律根基。現行《環境噪聲污染防治法》第61條規定，受到環境噪聲污染危害的單位和個人，有權要求加害人排除危害；造成損失的，依法賠償損失。這同樣對噪聲污染侵害歸責原則作了明確規定，該條款為消除司法實踐中噪聲污染侵權案件的裁判失范與學理上的偏頗導向做了正本清源性的規范貢獻。對于部分學者所持噪聲污染侵權應適用過錯歸責原則的觀點，筆者認為：

(1) 超過國家規定的環境噪聲排放標準進行排污并不能成為判斷“行為人主觀存在過錯”的法律依據，更無法將其和侵權責任承擔關聯到一起。原因在于，從污染物排放標準和環境侵權制度的關聯性分析，兩者由于具有不同的法律屬性而不可能產生內在關聯性。環境侵權制度本質上體現的私法關系，旨在為平等民事主體提供權益保護或救濟機制；環境標準制度則是國家生態環境機關為了履行好憲法為其確立的生態環境保護義務而采取的一種環境監管方式，本質上體現了公權力主體依法履職的公法屬性。過錯歸責原則作為環境侵權這種私法制度的構成要件，與污染物排放標準呈現出一種平行且分離的顯性法律關系，因此超過污染物排放標準不可能導致行為人環境侵權責任的承擔。

(2) 從污染物排放標準設置的法律目的而言，噪聲污染排放標準是為了實現對應的聲環境質量標準而制定，其只是政府為實現環境質量目標而采用的一種治理手段，如果排污者超出污染物排放標準排放污染物，則其排污行為屬于違法行為，會受到相應的行政處罰，如現行《環境噪聲污染防治法》第43、50、59條等法律條款均對排污者超過污染物排放標準所應受到的行政處罰作了詳細規定。據此可知，污染物排放標準應是環境行政責任承擔的法律依據，其只存在且適用于環境行政執法領域，不能視為環境侵權訴訟主觀歸責的評判依據。

3.3.3 環境噪聲污染認定標準的科學化

作為能量污染，噪聲污染缺乏污染的累積性，其會隨著噪聲發出時間的推移而在空間范圍內逐漸減弱，因此，只需要保證在接收到噪聲的敏感點處不發生聲質量超標即可。《聲環境質量標準》(GB 3096—2008)作為指導環境立法的技術性規范，其立法目的“保障城鄉居民正常生活、工作和學習的聲環境質量”也表明，只要聲環境質量達標，就能滿足相應聲環境功能區的正常用途，保障城鄉居民正常生活、工作和學習對聲環境的要求，從而不存在噪聲污染問題。該規范也為噪聲污染認定標準的科學轉向提供了法律依據。因此，噪聲污染認定的法律標準應由排放標準轉向質量標準，建議將“噪聲污染定義”修改為“所產生的噪聲超過國家或地方規定的聲環境質量標準，并干擾他人正常生活、工作和學習以及影響生物生存發展的現象”。

4 結 語

以上內容勾勒出新時代《環境噪聲污染防治法》的法律改革之道，旨在提升噪聲污染治理的話語權，形成以習近平生態文明思想為價值依歸、適配于生態文明建設期待的規范秩序。未來修法時，應以全新人類觀、自然觀為基礎，將噪聲污染防治的法律空間向鄉村地區延展，對其他生物生存發展利益予以適當的法律關照，厘清歸責原則，科學界定“噪聲污染”法律意涵，確立預防原則的基本原則定位，從而構筑起成熟且完備，凝練生態理性、社會理性與法律理性的噪聲污染防治法律體系。