沅江市進一步做好耕地保護工作的策略分析

萬獻軍

（沅江市自然資源局，湖南沅江 413000）

湖南省沅江市地處洞庭湖腹地，獨特的地理環境形成了大量的耕地資源，有“洞庭糧倉”的美譽。近年來，沅江市存在挖塘養魚、村民建房亂占耕地等現實問題，棄糧植樹、種藕等“非糧化”現象普遍存在。本文在廣泛調查研究的基礎上，針對存在的具體問題提出相應的解決措施與建議，以期有助于推動沅江市耕地保護朝健康有序方向發展。

1 現狀

1.1 耕地面積

根據《沅江市第三次國土調查主要數據公報》，沅江市現有耕地64 397.27 hm2。其中，水田58 105.81 hm2，占比90.23%；旱地6 291.46 hm2，占比9.77%。另外，還有809.18 hm2位于城鎮村莊范圍內尚未建設的土地，現狀為耕地，其中水田240.70 hm2、旱地563.48 hm2[1]。

1.2 耕地分布

總體來看，沅江市耕地主要分布在草尾、南大、陽羅洲、黃茅洲、共華、泗湖山、茶盤洲等鄉鎮，占耕地總面積的80.54%。沅江市耕地整體位于國家劃定的一年兩熟制區域，均位于年降水量1 000 mm 以上地區。位于2°以下坡地（含2°）的耕地63 427.28 hm2，占比98.49%；位于2°～6°坡地（含6°）的耕地762.97 hm2，占比1.19%；位于6°～15°坡地（含15°）的耕地200.50 hm2，占比0.31%；位于15°～25°坡地（含25°）的耕地5.6 hm2，占比0.01%；位于25°以上坡地的耕地0.92 hm2。

2 存在的問題

2.1 違規占用耕地問題嚴重

2.1.1 新增農村亂占耕地建房

據調查，沅江市共有村民亂占耕地建房存量問題11 宗，占用耕地面積258 0 m2，已整改到位9 宗，其余2 宗問題需待上級存量問題分類處置政策出臺后再行處置[2]。

2.1.2 違法違規占用耕地綠化造林或將耕地轉為園地

據統計，沅江市共有違法違規占用耕地綠化造林或將耕地轉為園地問題9 宗，占用耕地面積2.39 hm2，有5 宗圖斑經核查確認為2021 年前建設或實地未變化，其余4宗問題因季節性原因正在整改中。

2.1.3 坑塘水面占用耕地

根據湖南省自然資源廳2022年3月14日下發的核查任務清單，21 宗問題圖斑中有3 宗圖斑經核查確認為2021 年前建設或實地未變化，剩余18 宗圖斑為坑塘水面占耕地，面積16.79 hm2。

2.1.4 項目建設違規占用耕地

水利、交通、園林等部門因防洪安全平臺、公路交通等重點項目建設占用耕地的現象一定程度上仍然存在，不同程度影響了沅江市的耕地保護與有序利用。

2.2 耕地“非糧化”趨勢明顯

由于農業生產投入成本高、經濟效益低，農民種植糧食作物的積極性不高，以致利用耕地發展林果業和挖塘養魚等“非糧化”現象十分普遍；農村人口老齡化加劇，勞動能力缺失導致承包土地疏于管理，更傾向于流轉給他人用于種植苗木、草皮等；鎮村兩級大力發展各種基礎設施建設、農村村民剛性需求占用耕地建房等問題突出，以上原因導致耕地“非糧化”問題趨勢明顯。在2021年度國土變更調查工作中，國家下發圖斑2 992 個，經實地核查，與2020 年相比，沅江市2021 年耕地流出299.9 hm2、流入249.9 hm2，耕地凈減少50.0 hm2。耕地主要流向地類為園地、林地、建設用地、坑塘水面等，其中流向園地面積為121.40 hm2、流向林地面積為73.57 hm2、流向坑塘水面面積為68.50 hm2、流向建設用地為24.53 hm2。

2.3 耕地后備資源匱乏

湖南省權威技術部門于2021年開展的耕地后備資源調查數據顯示，沅江市僅剩1 746.7 hm2耕地后備資源。其中，1 480 hm2灘涂地開發受生態紅線和洞庭湖保護制約，實際可供開發整理的耕地后備資源面積不足266.7 hm2，且開發難度越來越大，儲備可用的抵補指標不多，耕地占補平衡面臨嚴峻挑戰。

2.4 耕地質量等級差別大

根據國家級土地利用等級標準，沅江市主要是1等、2 等、3 等、4 等、5 等5 個等級，且主要集中在1～3 等，而土地開發項目新增耕地質量等別集中在6～10 等。耕地質量等級占與補存在很大差距，難以達到占補平衡的要求。

2.5 保護永久基本農田的積極性不高

部分旱地、園地、林地、荒地、養殖坑塘劃入了保護范圍，但這些地塊的承包人往往不太認可劃定結果，給管護與執法帶來了很多困難。如建房方面，村民出門即為基本農田，出行不便；農村道路無需審批部分已劃為基本農田，無法落實占補平衡；農副產品價格偏低，農民對種植水稻、保護耕地、保護永久基本農田的積極性不高，受經濟利益的驅動，個別地方農民自主調整種植結構，利用耕地種植藥材、名貴園林苗木、果樹等，導致耕地流出。

2.6 耕地保護力量不足

由于人員、經費的限制和管理權限的下放，鄉鎮雖有管理的主體職責但執法監察缺少有效的技術手段、專業管理力度不夠，永久基本農田難以得到有效管護。自然資源部門、農業農村部門和鄉鎮雖然都有耕地資源管理職責，但目前尚缺乏有效的協調機制，難以形成有效聯動。

3 進一步做好耕地保護工作的策略

為切實做好沅江市耕地保護工作，要從堅持法制保障、加大耕地保護力度、加強耕地執法、加快耕地修復、充實后備耕地資源及宣傳引導等方面著手，推進沅江市耕地保護工作。

3.1 堅持法制保障

加強沅江市現有耕地保護要依法管地并做到3 個堅持，嚴禁侵占、破壞、污染耕地。1）依法管地。嚴格貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》關于耕地保護的相關規定，嚴格實行用地申報與審批制度，嚴禁未批先建，杜絕違法亂建、亂占耕地現象。2）做到3 個堅持。堅持最嚴格的耕地保護制度，從嚴查處各類違法違規占用耕地行為；堅持最嚴格的生態環境保護制度，杜絕因生態環境問題對耕地造成污染；堅持最嚴格的節約用地制度，引導建設項目選址積極選擇空閑地、未利用地和劣等耕地，盤活城鄉存量用地。3）加強開發園區管理，著力提高土地利用效率。對于占用耕地甚至是優質耕地的，要嚴格項目審批，做到報批與用地的高度一致。農民建房要按照村莊規劃要求進行，引導村民盡可能集中居住，節約土地資源[3]。

3.2 充實后備耕地資源

3.2.1 加強生態修復

按照“政府主導、政府投資、政府實施、政府監管”的原則對新增耕地開發、自然毀損耕地與退化耕地開展修復與整治，恢復耕地面積，提高耕地質量；按照“誰損壞，誰修復”的原則對人為損壞的耕地進行修復。

3.2.2 充實后備資源

開展耕地后備資源專項調查，本著“應進盡進、能進盡進”的原則，充實沅江市后備耕地資源，并加強耕地后備資源的整理與管理工作；加快推進耕地后備資源“恢復屬性”工作，有序恢復耕地；推進農村“空心房”整治，增加耕地后備資源儲量。

3.2.3 嚴格落實耕地占補平衡

非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，以全域土地綜合整治為補充耕地的主要途徑，切實加強高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤工作，積極引導和規范社會投資補充耕地開發工作，開展全域土地綜合整治試點，充實耕地占補指標儲備，滿足經濟社會發展合理用地需求[4]。

3.2.4 嚴格落實耕地進出平衡

“出”的耕地需要符合當地國土空間規劃，并負責從其他農用地中恢復同等數量和質量的耕地，確保耕地總量不減少；“進”的耕地應符合相關耕地認定標準，并完善驗收確認流程，經上圖入庫等程序后實行統一管理。

3.3 加大耕地保護力度

3.3.1 確保“田長制”工作全面推進

在沅江市推行市-鎮-村-組-網格員五級田長制度，各鄉鎮都要結合實際、因地制宜、精準施策。1）進一步加大工作動員和田長培訓力度，組織各級田長召開動員會議，盡快將“田長制”各項工作安排部署下去；2）加大“田長制”前期宣傳、公示牌及后期實行天網監測的資金投入；3）“田長制”的實行需要在耕地質量等級標準上落實責任、明確責任清單、公示并嚴格監測監督；4）組織開發“田長制”APP 進行實時管理。

3.3.2 加大耕地保護執法力度

1）加強耕地保護執法隊伍建設，穩定執法人員，完善執法職能，避免執法工作的銜接協調出現脫節、推諉扯皮現象；2）落實“早巡查、早發現、早預警、早制止、早整改”的“五早”執法工作機制，加強日常動態巡查，嚴厲打擊違法用地行為，做到“有案必查，違法必究，執法必嚴”，堅決遏制違法違規行為；3）做好土地例行督察及問題整改工作的后續監督工作，保質保量完成整改任務；4）注重輿論引導，利用多種形式、多種渠道宣傳農村建房“八不準”，提高村民合理用地、規范用地的意識。

3.3.3 建立健全耕地保護動態信息系統

加大耕地動態巡查和聯合執法力度，建立完善市、鎮（鄉）、村耕地保護一體化日常監管機制，嚴格執行動態巡查制度和聯合執法制度，層層壓實耕地保護責任。

3.4 加大耕地保護投入

3.4.1 加大耕地保護科技投入

1）科技部門要加強提升耕地質量和耕地管理水平的研究，從質量上增產量，從管理上增效益；2）農業科技部門要在種植結構管控水平、提高單產、提升品質等方面發力，指導農民增產增收；3）相關部門要做好農業生產經營成本測算并科學穩定糧食價格，確保農民種糧能賺錢、多賺錢，充分調動農民和新型農業經營主體務農種糧與保護耕地、保護永久基本農田的積極性。

3.4.2 加大耕地保護資金投入

1）落實地力保護政策，及時足額兌現農業支持保護補貼、稻谷補貼等各項補貼資金，保護種糧農民積極性；2）改善農業生產條件，加大高標準農田建設資金投入；3）引導財政資金投入農業基礎設施建設，提高糧食綜合生產能力，提升農業機械化水平和農業適度經營規模比例，促進農民增收；4）增加農業技術推廣資金投入，加大農業生產方面的先進實用技術的研發與推廣應用力度。

3.5 強化耕地監測管理

3.5.1 加強日常巡查監測

開展日常巡查是耕地保護的基礎性工作，各鎮、街道辦事處與中心的自然資源辦公室要制訂專門的巡查方案，全方位、無死角地開展巡查工作，實現“監測巡查全覆蓋，違規問題全發現，整改任務全交辦，問題處置全到位”的“四全”目標，從源頭上杜絕違法違規占用或破壞耕地的行為發生。

3.5.2 著力構建“空天地網”一體化自然資源綜合監測體系，常態化開展“1+N”衛星監測

利用月度優于2.0 m、季度優于1.0 m、年度優于0.5 m分辨率的衛星影像，按照“月發現、季小結、年總結”的工作模式開展衛星監測，及時發現各類土地利用變化情況，動態掌握各類耕地面積、范圍、分布等變化情況，分類推送任務清單，督促整改落實，嚴格控制耕地“非農化”“非糧化”，筑牢糧食安全底線[5]。

3.5.3 大力推進鐵塔視頻監測

緊抓湖南省先行試點契機，在沅江市部署鐵塔視頻監測網絡，目前已完成65個鐵塔視頻安裝和數據接入，實現城鎮周邊、重要交通干線周邊和集中連片耕地等重點區域覆蓋率在70%以上。日后，應加快構建視頻監測圖像數據采集、分析、預警處置等全過程閉環管理制度，緊盯應用需求，加強技術攻關和成果集成，實現鐵塔視頻監測“看得清、快識別、能預警、全處理”。

3.6 深化耕地保護政策宣傳

根據沅江市實際情況，結合世界地球日、全國土地日等節日，開展耕地保護政策宣傳活動，加大對《中華人民共和國土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規和方針政策的宣傳力度，增強社會公眾耕地保護意識。

3.7 全面壓實耕地保護責任

耕地保護的重要性不亞于生態環境保護，沅江市要著力推進耕地保護“一崗雙責、黨政同責、終身追責”的責任追究機制，進一步建立完善“政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的耕地保護共同責任機制，層層壓實責任，明確專人保護耕地、監管耕地。同時，要牢固樹立耕地數量、質量、生態一體的保護理念，嚴防死守耕地紅線，切實加大現有耕地保護和修復力度，確保耕地保有量不減少、一般耕地及永久基本農田質量不降低的長遠目標，全面履行各級政府與相關部門對社會的莊嚴承諾。

4 結語

沅江市是湖南省糧食主產區之一，要緊緊圍繞國家糧食安全，嚴防死守耕地保護紅線，堅持最嚴格的耕地保護制度，確保“現有耕地不減少”；加強退化耕地、低效耕地、污染耕地的修復與整治；加大耕地保護、監測與宣傳力度，不斷提質增效增產能，形成保護、修復與提質增效的耕地保護新格局，為確保國家糧食安全貢獻沅江力量。