淺談農村集體產權制度改革中遇到的問題及對策

岳紅玲

（甘肅省臨洮縣洮陽鎮農經站，甘肅 定西 730500）

隨著市場經濟時代的快速發展，我國農村集體資產在總量和整體規模上呈持續增長的態勢，大量集體耕地、林地、草地與未利用地等集體閑置資產的出現，促進了農村集體產權制度改革。截至目前，中共中央相繼頒布諸多關于農村集體產權制度改革的政策文件，在2018年中共中央出臺的《關于實施鄉村振興戰略的意見》（簡稱鄉村振興戰略意見）中，發起了完成農村集體資產清產核資等任務的倡議；在2019年出臺的《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（簡稱“三農”工作意見）中，又提出要深化制度改革，以此來活躍農村氣氛和推動農村發展。這些中央一號文件的相繼出臺，標志著農村集體產權制度改革是現代農業發展的必然趨勢。對農村集體產權制度改革問題的研究，有利于提高農村競爭力水平，實現農民增收。

1 概念界定

1.1 農村集體資產

農村集體資產，學術界對此眾說紛紜，一種最普遍的觀點將其定義為農村集體經濟組織成員的共有資產，資產范圍不僅包括經營性、資源性的資產，還包括非經營性以及非資源性等方面的資產。并且，該資產的支配權是經濟組織而非個人。

1.2 產權與農村集體產權

1）產權。產權在法律上被定義為個人或集體對財產的所有權。與此同時，其也可被認為是主體對客體的一系列權利的總稱。

2）農村集體產權。農村集體產權指的是集體資產的歸屬權、使用權等各項權利屬于農村集體經濟組織，這些權利包括對農村集體經濟組織所擁有的自然資源的產權以及非自然資源的產權。此外，組織必須承擔起相關的義務和責任。在我國，農村集體產權制度經歷過歷史和時代的檢驗，與我國的農村具體情況相結合，內容、措施在不斷調整，極大地促進了我國農村社會經濟的發展水平提高。

1.3 農村集體產權制度改革

農村集體產權制度改革，是中共中央、國務院根據我國農村目前經濟現狀所展開的一次統分結合的改革。改革的意義在于對農村集體收益的再分配，將收益公平地惠及每一個村集體成員。改革的目標在于從根本上改變以往農村集體資產“人人無份”的虛擬狀態，從而實現“人人有份”的真實狀態。

2 農村集體產權制度改革的動因

2.1 農村集體資產流失問題的驅動

由于制度的不完善以及政策本身存在局限性，集體資產歸屬不明、分配不均、分配不公等問題，嚴重導致了資產被濫用、被侵占現象的發生，從而加劇了其成員對集體組織的不滿，影響了村集體的穩定以及基層政府的公信力。

2.2 農民增收的需要

土地等資源性資產是農村集體資產最關鍵的組成部分，在所有農村集體資產所占份額最高，但由于集體土地資產變現的方式主要是出租，不能流轉，使用效率低下，而出租后的收益因產權歸屬不清晰引發收益分配不公問題，且資產帶來的回報率低。對農村集體產權制度進行改革，可以將難以流轉的資產盤活，增加其效益，從而促進農民增收。因此，廣大人民群眾要求農村集體產權制度改革的愿望愈發強烈。

2.3 成功驅動其他集體經濟組織成為改革試點

2014年，原國家農業部通過了關于農村股份合作的決議與農村集體資產股份權能改革試點方案，同年又從多個省份選取了29個縣作為改革試點，這些試點的改革取得了一定的成績，獲得了經驗教訓，這為農村地區集體產權制度改革提供了動力和經驗借鑒。

3 農村集體產權制度改革出現的問題

3.1 思想認識具有局限性

1）在農民群眾層面上，農民群眾由于受到思想的束縛，對農村集體產權制度改革帶來的實效缺乏了解，加之大多數農民群眾對集體資產存在認知偏差，認為集體資產收益與自己無關，采取無所謂的態度，不配合產權制度改革工作，嚴重影響著農村集體產權制度改革的推進[1]。

2）在村干部層面上，部分村干部對農村集體產權制度改革認知有誤。各級政府和基層組織雖響應上級號召，全力進行農村集體產權制度改革任務，可是有些干部在改革過程中缺乏執行力，認為開展這項工作不僅妨害了各村民的利益而且牽扯到村集體的歷史遺留問題，在執行環節容易使農民群眾利益受損，從而導致村集體內部動蕩，影響社會穩定。由此在執行過程中難以大展拳腳，導致改革不徹底。

3.2 農村改革紅利未及時得到釋放

截至2021年年底，我國農村集體產權制度改革任務已基本完成，可由于改革的工作的系統性、協調性和集成性還很欠缺，改革的紅利未能得到及時有效的釋放。而農村改革的紅利能否及時釋放，將會直接影響著農民群眾的積極性，從而間接地影響了改革的成效。在農村改革過程中，農民群眾是主要參與者、執行者，但村民常因為紅利未及時釋放的問題導致其對改革持消極態度，不愿意參與或配合改革工作，這讓農村集體產權制度改革陷于被動局面[2]。

3.3 農村集體經濟組織運行機制不完善

任何一個公共組織的順利運行，都離不開運營機制的保障，具有公共性和公益性的農村集體經濟組織同樣如此，機制是否健全和完善直接決定了其產權制度改革的成敗。目前，農村集體經濟組織的運行機制在股權抵押等方面還存在欠缺。大多數金融機構對以村集體股權作為抵押物進行貸款持有懷疑態度，村民只能靠抵押個人資產獲得小額貸款，甚至有些金融機構沒有設此類業務，當前僅有少量金融機構對農村經濟組織提供金融信貸支持。這嚴重打擊了農民群眾對進一步壯大農村集體經濟的積極性，影響了農村集體產業發展的活力。

3.4 農村改革中壓力傳導遞減趨勢明顯

我國在農村集體產權制度改革過程中，改革工作統一由市（縣）政府指揮，分別成立以市（縣）、鄉（鎮）、村為單位的“三級”改革領導小組，各領導小組的組長任職各級農村集體產權改革的總負責人，負責將各項改革任務依次進行推進。但在推進過程中，由于各級領導小組依次施壓程度不斷減弱，且各小組對完成改革任務的執行力度、重視程度不一樣，成效在三級領導改革小組中依次呈遞減趨勢。現階段農村改革的壓力傳導遞減趨勢，將嚴重阻礙農村集體產權制度改革工作的落地實施[3]。

4 國內農村集體產權制度改革的經驗借鑒

“三變”改革，包含資源變資產、資金變股金、農民變股東，是早期農村集體產權制度改革的核心內容。最早的改革試點是貴州省六盤水市。如今，六盤水市的農村經濟得到振興，農民群眾過上了小康生活，其經驗值得推廣。

4.1 六盤水市的基本情況

六盤水市地處貴州西部烏蒙山區，全市土地面積約9 914 km2、92個鄉鎮、人口355.93萬人。六盤水市農村人均可支配收入由2013年的4 788元增長至2021年的13 796元，增長了188%。改革的成績已經說明，該市已經從農村集體產權制度改革中開辟出了一條新的發展道路。

4.2 六盤水市農村集體產權制度改革的經驗

4.2.1 堅持黨的領導

六盤水市政府嚴格貫徹黨的領導。在遵循黨的相關制度政策的前提下，成立了以市委書記為核心的農村集體產權制度改革小組，將該小組作為相關改革工作的總指揮，堅決遵循制度政策指示完成各項工作，最終使改革取得成功。

4.2.2 因地制宜采取不同的發展模式

由于各個農村集體經濟組織有著不同的地理條件，因此農村集體經濟應采取不同的經營方式，且應該按照“三變”改革模式和各類市場主體建立合作關系，通過聯合組建經濟實體的方式來入駐市場。第一，將農村集體經濟組織與特色農業產業相結合，如果某一個特色農產品來自某個農村集體經濟組織，則該農村集體經濟組織可通過此農產品來打開市場，從而起到壯大農村集體經濟組織經濟的綜合實力之效。第二，將農村集體經濟組織與旅游業相結合，可憑借經濟組織所處的獨特環境和鄉村旅游產業展開合作，入駐旅游業市場，推進農旅產業的融合，從而形成一整套的旅游休閑產業。第三，將農村集體經濟組織與服務產業相結合，經濟組織憑借其便利的交通或優質的公共資源進入服務業市場，例如為一些服務廠商提供停車場、商鋪或廣告位等資源，亦可通過股份合作的方式來發展農村服務業。因此，從經濟組織所具有的特點出發采取不同的發展模式，才能使得農村經濟組織的優勢產業得到可持續發展。

4.2.3 以農民權益為保障點

農村集體產權制度改革的最終目標是整合集體優勢資源，保障和增加農民權益，而非損害農民合法權益，所以在遇到困難問題時，首先要考慮的是怎樣做才能保障廣大農民群眾的合法權益。改革措施中凡是有利于農民權益的，就要堅決維護；反之，則不行。在農村集體產權制度改革工作中必須以農民為主體[4]。

5 完善農村集體產權制度改革的對策建議

5.1 思想層面變革

5.1.1 加大宣傳力度，人人認可改革

應從農民的角度出發大力宣傳改革的意義，讓廣大農民群眾從思想上對產權制度改革產生正確的認知并高度重視改革，鼓勵最廣泛的農村群眾參與進來，增強農村集體經濟組織凝聚力、向心力。黨員、村干部應在強化宣傳機制建設作用方面發揮帶頭作用。充分發揮報紙、廣播、電視等傳統媒體以及網絡媒體的宣傳作用，通過貼標語、掛條幅以及發布公益廣告等多種形式，做好宣傳動員工作，讓群眾意識到農村集體資產產權改革的意義和重要性以及參與改革的益處。

5.1.2 強化培訓，建立激勵機制

針對許多村干部和相關工作人員對此次改革曲解以及缺乏執行能力等問題，應就改革工作對其加大培訓力度。第一，定期邀請專家分層次、分類別、分區域舉辦專題培訓班，對其進行理論培訓，加深其對農村集體產權制度改革的相關工作內容、改革目的以及長遠價值的認知。第二，將試點地區改革工作的重點、難點等實踐方面可借鑒的經驗推廣普及到市（縣）、鄉（鎮）、村三級干部隊伍中，提高其業務素質。第三，建立培訓人員入村講座機制，確保每個基層干部都能得到培訓。第四，以村為單位建立激勵機制，對專業素養過硬、思想積極、執行力強的工作人員給予獎勵，從而提高他們投身于改革的動力。

5.2 優化農村集體經濟組織的運營體系，促進改革紅利的釋放

農村改革紅利的釋放直接關系到新型農村集體經濟組織的運營情況，兩者相輔相成。如果一些新型農村集體經濟組織運營狀況良好，那么農村集體資產就會得到增值，該集體經濟組織的改革紅利就可以及時得到釋放。相反，如果農村集體經濟組織運營狀況不佳，則該組織會推遲改革紅利的釋放，進而影響了集體成員參與改革的積極性。所以說，優化農村集體經濟組織的運營體系勢在必行[5]。

優化運營體系具體可從這兩方面進行：第一，各農村集體經濟組織應充分利用改革成果，探索出實現農村集體資產增值、增效的策略，增加集體資產份額，從而促進紅利的釋放。第二，加大企業、資金的引進力度，最終提高農村集體經濟組織的農業發展水平、運營水平，及時釋放改革紅利[6-8]。

5.3 深化農村股權融資體系

只有深化農村股權融資體系，才能堅守農村集體經濟組織的市場主體地位。經濟組織應與各個金融機構加強合作，擔保費由各級政府按比例承擔，打通農村集體資產股權等抵押物融資渠道，徹底解決農民融資難的問題，促進農村集體產業的發展。

5.4 嚴格督導考核

由于市（縣）、鄉（鎮）、村三級書記在抓農村集體資產改革中壓力傳導呈遞減趨勢，上級主管部門應嚴格實行“一周必督導、督導必考核、考核必獎罰、懲罰必問責”的督導制度，不斷對鄉（鎮）、村集體資產改革工作開展督查考核，獎優罰劣。要制定農村集體產權考核機制，監督和指導農村集體產權制度改革，助力鄉村振興[9-10]。