祁連山國家公園林草生態管護員管理現狀問題及對策

白露超，王 成，霍俊領，馬 騰

（1.青海大學，青海西寧 810016；2.青海省林業技術推廣總站，青海西寧 810008；3.青海省自然資源綜合調查監測院，青海西寧 810008；4.青海省林業草原規劃院，青海西寧 810008）

青海省地處青藏高原上，是全球最高海拔區域生物多樣性最豐富的區域之一，被中國政府列為中國最重要的保護區域之一。祁連山—青海湖自然保護區地處青海省的東北角，對全球生物多樣性有著重要意義，重要物種包括普氏原羚和雪豹，二者分別在世界自然保護聯盟（IUCN）瀕危物種紅色名錄中分別列為瀕危和易危物種，其他關鍵物種包括野牦牛、白唇鹿（全球易危物種），藏羚羊、巖羊和四川巖羊等。青海湖的植被類型包括溫帶草原、針葉林、高山和沙質灌叢、高山草原，草甸和沼澤草甸。分布有243 種脊椎動物，包括41種動物，189種鳥類，3種兩棲動物和8種魚類。青海湖也是棕頭鷗及一些中國重要的海洋特有魚類的主要繁殖地，被列為拉姆薩爾國際重點濕地名錄[1-2]。祁連山國家公園的總面積為5.02 萬km2，其中青海片區的建設面積為1.58 萬km2，包括祁連、門源、天峻三縣和德令哈市等17 個鄉村，60 個行政村。祁連山海拔超過3 000 m，植被包括溫暖的河谷草原、針葉林（如青海云杉）和針闊葉混交林，以及高山草甸和灌叢植被，低山區分布巖石斜坡和冰川峰[3-4]。青海省的森林覆蓋率僅為6%，其中大部分僅限于祁連山西坡的小型分散區塊。

祁連山—青海湖轄區是典型的森林草原區、生態脆弱區、深度貧困地區“三區”高度耦合，既是生態建設的重點區域，也是生態扶貧的攻堅地。生態扶貧是習近平總書記提出的“五個一批”脫貧方式之一，是中央精準扶貧、精準脫貧方略的重要組成部分[5]。2016 年9 月國家林業局聯合財政部和國務院扶貧辦下發《關于開展建檔立卡貧困人口生態護林員選聘工作的通知》（辦規字〔2016〕171號），在青海省組織部署實施建檔立卡農業貧困人口生態建設護林員選派管理工作，進一步發揮森林樹木資源優勢和政策優勢，通過采取生態建設補貼幫扶、土地綠化生態幫扶、生態產業幫扶等3種舉措，有效推動深化農業貧困地區脫貧攻堅戰[6]。

1 生態管護員管理現狀

大量設定和聘用生態管護員積極投入于山林生態建設，共同承擔林草管護任務是祁連山國有公園在山林管理工作中的常見做法，在推進生態建設精細化脫貧致富流程中起到了巨大的作用，同時隨著國家天然林資源管護工程、國家林地生態效益補助政策的逐步落實，生態管護員也成為了林草隊伍中為數不少的重要群體。生態管護員作為林草資源管護的主體力量，發揮了宣傳保護林草資源和野生動物保護工作的有關法規、條例，有效防止和匯報偷砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖、違規毀林開墾和侵占林地的情況，開展林草防火巡邏，有效防止違規用火，對發生的火情情況適時匯報，并采取相應措施予以積極組織補救，及時發現并預報林草病蟲害狀況，有效防止了人畜進入管護區內破壞樹木、林下植物等功能。

目前青海省生態管護員包括共有林地管護崗（包括統一管護崗、家庭合同制管護崗和個人管護崗）、草原管護崗、濕地管護崗等多種形式，自實施以來，不斷豐富完善，在青海省生態建設和保護中發揮了重要作用。1）生態管護效果顯著。青海省的林草資源分布區點多、路線長、范圍廣，但平均海拔較高、交通不便，對生態系統的脆弱性和敏感性較強，管護困難度大。在實行了生態管護公益崗位責任制后，生態管護效果日趨顯現，偷砍濫伐的案件數量大幅下降，森林火災發病率也大幅下降。2）農牧民參與度明顯提高。生態管護公益性崗位制度推行之前，因為政府投入制度平臺還沒有完善等因素，廣大農牧民的生態環境保護參與度一直不高。但生態管護崗位制度推行后，為全體農牧民全面投入生態環境保護工作創造了較為安全、穩固的平臺。

2 生態管護員管理中存在問題

近年來隨著社會經濟發展、極端天氣的頻繁出現，給生態管護員的日常工作帶來了極大的壓力，在生態管護員的管理工作、生態管護員的日常工作中出現了許多無法忽視的問題。

2.1 林草管護工作任務重，責任大

祁連山國家公園區域內管理著40個管護站點，包括門源片區11個，祁連片區18個，天峻片區7個，德令哈片區4個，共1 688余名管護人員，雖然總體來說祁連山國家公園的生態管護員隊伍數量并不小，但相較于整個片區面積而言，僅祁連縣的扎麻什管護站點，管護面積就近1.56萬hm2，僅有生態管護員228名。管護人員每天穿行在林海雪原，徒步至少20 km。由于目前管護面積與實際管護人員總量中間的比例相差較大，管理工作各項任務重、工作壓力大，產生了人力緊缺、管理年齡斷層的態勢。尤其是由于近年來中國氣候異常，天干物燥，不利于重點防火管理工作的正常進行，為中國林地樹木防火管理工作增添了更大的工作壓力，特別是到了國家重點防火時期，生態管護員每日除了在瞭望塔上進行火情監測外，還不定時地進行巡視，清除樹林里的有害物，并間伐清理影響林分的主要樹種林木，從而有效緩解了林木防火管理工作壓力，由于管護人員的精力和體能都明顯透支，管理工作壓力可想而知。

2.2 學歷偏低，整體素質不高

林草管護工是一個專門技術性強、對技術技能要求極高的工種。生態管護員主體來自生態公益崗位篩選的貧困人口。貧困人口致貧的主要成因為：因疾、因殘、因學、因缺耕地、因災及自我發展的力量不夠等。不少生態管護員的思想文明水平較低、勞動技術條件差、崗位責任重等方面素質都不高，以至有些生態管護員體弱多病，無法擔負體力上耗費很大的生態巡護管理工作。需要通過合理的培訓設計來提升工作人員的工作素養，以滿足崗位需求。2021 年8 月通過隨機走訪的方式在祁連山片區開展調研，從調查結果可見，大部分的生態管護員為建檔立卡貧困人口，小學學歷的占總數27%，初中學歷的占總數21%，高中學歷的占總數43%，是生態管護員的中堅力量，僅有9%的具有大學以上學歷水平，生態管護員普遍存在學歷偏低，自身學習及領悟能力不強，雖然經過主管部門的多次培訓，但對相關林業法律法規及林業惠農政策仍然不是很清楚，影響了正常工作，如巡山記錄不夠規范、不夠標準，個別人員連管護記錄都難以完成。

2.3 管護任務重，勞動付出與收益不匹配

生態管護員如果嚴格地依照規范進行管護各項任務，涉及防火、防病蟲害發生、撫育、補植補造等，勞作力度很大。而且由于生態公益林大多散布于立地條件差的山區，離居民區較遠，因此生態管護員必須另外承擔部分交通、時間等成本，而勞力付出也遠大于勞務收益，因此無法保障一家老小的正常生存，使部分地區農民認為不應該投入管護工作，從而造成了個別的生態管護員產生浮躁心態，無法沉下自己的心思認真開展工作，影響了生態管護員團隊的穩固性和生態管護員重新上崗工作、履職的積極度，影響了對林草的管護效果。而且由于薪酬太低，影響了管理的穩定性。生態公益崗位設置的定位和范圍仍然不清晰。工作人員的持續性崗位并沒有保障，有的是由于工作人員季節性在外打工而造成職位空缺，有的則是因為工作人員設置是為脫貧致富而臨時增加的純粹脫貧崗等。這與生態環保工作的持續性和長期性要求相沖突，會影響政府在推動脫貧和生態環保工作上發揮長期有效的功能。

2.4 缺乏生態管護員知識技能考評標準

目前對生態管護員崗位雖然有一個總體要求，但是這種要求不具體，也難于考核。為完成生態管護員要求工作，必須掌握怎樣的專業知識和技術，需要達到什么樣的熟練程度和技術水平，也沒有明確的要求。這樣導致生態管護員對自己的定位也不清楚，每年對生態管護員的培訓也缺乏針對性。生態管護員一旦入職后，針對生態管護員績效考核也沒有具體的標準，缺乏動態考核和激勵機制，“干好干差”也沒有體現出差別，生態管護員沒有進步上升通道。

2.5 培訓內容單一，專業知識缺乏

對生態管護員的訓練，重點集中在護林防火和林政管護等管護技術上，對專業技能，林草病蟲害防控、珍稀野生動植物保護技術與方法，有關法規及勞動安全保護等方面的宣傳與訓練意識還十分淡薄，致使管護員的專業技能、意識與勞動安全保護意識嚴重欠缺。缺乏基于生態管護員崗位職責要求的知識和技能基準，也沒有設計出有針對性的系統培訓課程。

2.6 生態管護員動態管理制度不完善

青海省的生態管護員管理體制改革也取得了一定的成效，針對生態公益工作人員建立了有關上崗、合格性考評、監督和考評等的規章制度，但由于缺乏對特殊崗位工作人員的有效監督管理而缺乏動態調整機制，缺少專業化人員后續發展的激勵和保障機制，退出和補入機制也不完善等。尤其是在對管護人員的監管和績效考核方面，缺乏明確且具有可操作性的規章制度。因為傳統的監管方法存在漏洞，所以管護人員的考勤管理最主要依靠的就是巡護日志，但現實中的巡護日志也經常會流于形式，甚至是否有經過實地巡護也無法考究。因為管理人員不可能天天都跟著護林員開展巡山工作，所謂的巡檢抽查式考核也是采抽查方式，并且會有相關部門下發抽查通知，使得管護人員早做準備，難以起到監管和考核應有的作用。

3 生態管護員管理的對策建議

生態管護員評價制度，必須通過編制管理績效計劃及其衡量標準、定期督導和強化管理鎖效以此為基準，進行對生態管護員績效的客觀評價、有效監測、合理引導和科學獎勵，以充分發揮各崗位優勢，充分調動全員積極性，從根本上提升林草資源管護的整體有效管理水平。

為解決生態管護員數量不足工作任務過重的問題，祁連山國家公園相關管理部門要根據管護員隊伍擴充的實際需要來確定合理崗位數量。同時，要確定合理的生態管護員崗位職責，適當減輕管護員的任務量。應該按照林草分布、管護員戶籍所在地分布和公益林生態效益補償等情況，嚴格合理地劃定管護員的負責區域。根據管護面積，合理設置公益林管護人員數量。另外，在應有主管部門在村委會等基層下設專職的監管工作人員，負責鄉村附近的生態管護員的管理監督工作。根據實際需要確定合理的生態管護員數量，并適當減輕生態管護員的工作強度，確定合理的生態管護員工作職責。但是，生態管護員同國家正式編制的林業執法人員相比，二者之間的工資福利待遇差距懸殊。不是正式編制人員，不能夠承擔林草管護的無限責任。因此，應該明確林業部門和生態管護員雙方的權利和義務，生態管護員只承擔應承擔的責任。同時，建立起生態管護員參與式的管護模式，既可以推動林草管護事業的健康穩步發展，也可以使他們更加積極地參與到林草管護工作中去。

生態管護員的所有管理制度制定、體系建設都是為了規范生態管護員行為，提高生態管護員工作效率，高效完成林草管護工作。在生態管護員的管理上即使我們建立了各種完備的管理系統，但是在實際運行過程中，在缺乏有效監控的情況下，有時也存在生態管護員的巡護日志所記載的巡護路線可信度不高、記錄信息不規范、趨于形式化等情況。管理人員針對生態管護員中存在的“出勤不出門”“出工不出力”“巡護日志記錄弄虛作假”等現象，常采用抽查方式進行現場突擊檢查，或者采用電話核實的方法，管理人員無法準確地掌握護林員日常的巡護軌跡及工作完成情況。因此新技術新方法的應用，為森林巡護提供了信息技術支撐，對實現森林日常管護工作的精準化，提升護林員的工作效率和管護質量，將會起到積極作用。

4 總結

對于祁連山—青海湖片區林草管護問題不是一朝一夕就能解決的，這需要一定時間段的政策調整和貫徹落實。為有效解決上述問題必須從生態管護員的等級評價、選用聘用、考核等方面，對生態管護員的日常工作進行規范。探索、研究和嘗試解決祁連山國家公園管護與經營中存在問題的可行路徑和方法，完善林草管護制度，對祁連山國家公園林草資源安全具有重要意義。