林權(quán)登記歷史遺留問題及其解決辦法

鐘衛(wèi)平

（城步苗族自治縣自然資源局，湖南城步 422500）

林權(quán)登記一直是林業(yè)服務(wù)改革的重要環(huán)節(jié)之一。針對林權(quán)登記過程中存在的問題進行分析并提出相應(yīng)的解決辦法，能夠?qū)崿F(xiàn)尊重歷史、優(yōu)化流程、信息共享的目的，穩(wěn)妥地解決遺留問題，持續(xù)規(guī)范林權(quán)登記的發(fā)展進程。

1 不動產(chǎn)登記的性質(zhì)

林權(quán)登記是為了明確林權(quán)的歸屬，并保護好所有人的合法權(quán)利。從理論上分析，林權(quán)屬于不動產(chǎn)權(quán)的一種，因此林權(quán)登記也屬于不動產(chǎn)權(quán)登記的法律行為。通常來說，國家行政機關(guān)對于不動產(chǎn)物權(quán)的變動登記屬于行政確認行為。雖然森林資源制度從公法和私法的兩個角度來看存在明顯分歧，但兩者不是對立的，而更加表明了林權(quán)登記是一種介于公法和私法領(lǐng)域的雙重性行為。從私法角度來看，林權(quán)登記行為是通過權(quán)利公示的狀態(tài)衡量當時雙方交易之間的安全；從公法角度出發(fā)，林權(quán)登記是在掌握了相應(yīng)的資源信息之后，適時地進行適度監(jiān)督的行為。

2 林權(quán)登記歷史遺留問題

2.1 林權(quán)地類重疊問題

1）許多林地在被征用之后，林權(quán)證并沒有注銷，或者出現(xiàn)林權(quán)登記的部分與建設(shè)用地相沖突的現(xiàn)象。許多林業(yè)部門在處理林權(quán)登記轉(zhuǎn)接的過程中，并沒有及時核對相應(yīng)的信息。2）林權(quán)證與土地證重疊。林業(yè)部門在對林權(quán)進行歸屬登記時，并沒有很好地參考農(nóng)田的基本特征，許多山壟田及已種植農(nóng)作物或植被覆蓋的農(nóng)田都被納入發(fā)證的范圍中，就會與原本農(nóng)田的所有者產(chǎn)生重疊造成重復(fù)登記，從而出現(xiàn)一定的權(quán)利糾紛問題。同時，在林權(quán)發(fā)證界限和土地的利用實際情況相關(guān)的歸屬和劃分方面，也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，就會導致重疊問題的發(fā)生較為頻繁[1]。

2.2 林地歸屬權(quán)的界限模糊

在早期進行土地所有權(quán)界限劃定時，存在著一定的歷史遺留問題，而導致土地所有權(quán)的歸屬與林權(quán)登記的數(shù)據(jù)不匹配，甚至出現(xiàn)了權(quán)屬重疊的問題，同一片土地出現(xiàn)2 個甚至多個所有者，造成了在各個地區(qū)之間林權(quán)界限模糊的情況。林權(quán)界限沒有統(tǒng)一的規(guī)定，原林權(quán)證沒有進行及時的登記和圖形化管理，尤其是在不同區(qū)域、跨區(qū)域之間，存在許多重復(fù)發(fā)放同片區(qū)域林權(quán)證的情況，特別是在各省份之間，相互管理的不同林業(yè)部門分別登記而出現(xiàn)的權(quán)屬重疊問題十分常見[2]。

2.3 林權(quán)登記信息不完善或不對稱

林權(quán)登記時，需要核查的信息非常復(fù)雜，信息量相當龐大。但早期數(shù)據(jù)整合不完善，林權(quán)登記因為缺失了許多重要的信息而導致后續(xù)無法對檔案進行關(guān)聯(lián)，如缺少了林權(quán)當?shù)氐募t線圖及完整的登記檔案登記說明、登記報告等。同時，并沒有針對林權(quán)的實際情況規(guī)劃出相應(yīng)的圖形和當?shù)貙傩裕@些檔案無法及時獲取，一旦失去了時效性，則會因為信息不完善而無法進行關(guān)聯(lián)。除了林權(quán)登記信息不完善之外，還存在著信息不對稱的問題，即在林權(quán)不動產(chǎn)登記過程中，登記的信息和林業(yè)管理的信息不一致[3]。

2.4 林權(quán)登記缺乏統(tǒng)一的登記樣式和標準

林權(quán)登記往往是采用林權(quán)登記簿或林權(quán)證作為權(quán)利表征的證明，但是具體林權(quán)登記簿或者林權(quán)證并沒有規(guī)范統(tǒng)一的樣式和標準，這也是林權(quán)登記歷史遺留的一大重點問題。2000 年，原國家林業(yè)局頒布了《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》，但其并沒有對林權(quán)登記部和林權(quán)證等相關(guān)證明材料進行詳細說明，如林權(quán)登記簿或林權(quán)證的規(guī)范和標準、說明的相關(guān)事項、完成相應(yīng)注冊登記及變更所需的證明材料等[4]。

2.5 林權(quán)登記流程不嚴謹

林權(quán)登記的過程包括注冊登記、變更、注銷等。在具體的執(zhí)行過程中，會出現(xiàn)部分不嚴謹?shù)膯栴}，容易觸犯相應(yīng)的法律法規(guī)，或者沒有嚴格按照相關(guān)的管理辦法執(zhí)行更合理的權(quán)責變更事項。比如，許多地區(qū)采用的是家庭承包轉(zhuǎn)移的登記方式，承包方有穩(wěn)定的收入來源，可以將部分或全部的土地承包、轉(zhuǎn)讓給其他的農(nóng)戶。但是這種登記規(guī)定并沒有統(tǒng)一標準，界定該農(nóng)戶是否具有穩(wěn)定收入及界定權(quán)力的轉(zhuǎn)移需要嚴格按照流程來辦理，但是很多相關(guān)部門處理登記的流程都不夠嚴謹，而造成了許多登記錯誤的情況[5]。

2.6 無法準確表現(xiàn)林權(quán)登記的動態(tài)變化

林權(quán)的登記內(nèi)容會隨著時間的推移、事態(tài)的變化而發(fā)生相應(yīng)改變。如果沒有全面追蹤林權(quán)的動態(tài)變化，及時更新林權(quán)登記的相關(guān)內(nèi)容信息，則可能后續(xù)再發(fā)生變更時，容易因登記的時間差導致信息遺漏或重復(fù)登記，造成一定的權(quán)利糾紛。林地的權(quán)力動態(tài)變化還包括林地的具體使用權(quán)和林地的經(jīng)營權(quán)，需要更加合理、規(guī)范地處理好產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)等諸多 問題。

3 林權(quán)登記歷史遺留問題的解決辦法

3.1 明確林地范圍，解決林權(quán)地類重疊問題

相關(guān)部門應(yīng)及時更新林地數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)變更時的銜接管理工作，及時更新信息，保證在林權(quán)證范圍內(nèi)不存在正在使用的建設(shè)用地或農(nóng)田，解決以往權(quán)地重疊給后續(xù)登記權(quán)利變更過程造成的負面問題。制定相關(guān)規(guī)則和進行林地權(quán)屬登記工作時，必須經(jīng)過合理的考察，明確清楚各種林地情況的處置情況，規(guī)范所有林權(quán)登記的具體內(nèi)容，形成更完全統(tǒng)一的管理體系和登記體系，在對林權(quán)進行變動、注銷、更正、抵押等時能夠有充足的依據(jù)。

3.2 時刻明確林地歸屬權(quán)的界限

當由于林地歸屬權(quán)的界限模糊而產(chǎn)生沖突時，要根據(jù)規(guī)范的界限統(tǒng)一解決問題。及時根據(jù)林權(quán)登記情況和實際的用地情況劃分界限，避免出現(xiàn)持證人與用地所有人之間的權(quán)利糾紛，針對性地解決界限糾紛問題。當由于法律條款變更信息滯后而出現(xiàn)的問題，處理過程往往復(fù)雜，因此相關(guān)規(guī)定的科學性十分重要，務(wù)必解決因界限模糊而產(chǎn)生的歷史遺留問題，減少林權(quán)登記過程的阻礙。

3.3 全面完善各種林地的林權(quán)登記信息

通常，林權(quán)的客體包括森林、林地、林木等，其中可屬于個人所有的主體是林地和林木。林權(quán)屬于復(fù)合性權(quán)利，既包括林木、林地等的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等，又涵蓋了相應(yīng)的法律責任和義務(wù)。只有全面完善各種林地的林權(quán)登記信息，建立統(tǒng)一的林權(quán)登記體系，才能夠在實踐中利用更規(guī)范準確的方式解決具體問題。解決在林地征用和二次資源管理及采伐過程中出現(xiàn)的信息不對稱問題時，將原本的不動產(chǎn)登記信息與更新的數(shù)據(jù)信息及時進行同步管理，尤其是在使用林地時，需要將相應(yīng)的對稱信息同步到系統(tǒng)中，完成共享平臺的信息匹配。

林權(quán)管理部門可以借助互聯(lián)網(wǎng)的信息技術(shù)，建立林權(quán)登記管理信息化系統(tǒng)。在建立該管理系統(tǒng)之前，應(yīng)針對當?shù)氐陌l(fā)展背景及林權(quán)登記現(xiàn)狀進行充分調(diào)研，再根據(jù)實際的要求提出林權(quán)登記管理的總體業(yè)務(wù)需求，針對需求實現(xiàn)管理系統(tǒng)的功能設(shè)計和模塊設(shè)計。通常來說，該管理系統(tǒng)劃分為申請管理、林權(quán)證管理、查詢管理等功能模塊。管理系統(tǒng)不僅可以采用面向查詢對象的技術(shù)開發(fā)，支持多用戶多線程并發(fā)的操作，還可根據(jù)不同地區(qū)的用戶劃分每級用戶的身份信息。實現(xiàn)用戶信息管理、增添管理、申請表管理、林權(quán)證管理、統(tǒng)計查詢、導出管理等功能性需求。對于非功能性的需求，應(yīng)滿足系統(tǒng)的可擴展性和可維護性。縮短登記管理系統(tǒng)的響應(yīng)時間，提升林權(quán)登記管理系統(tǒng)的用戶訪問效率，確保林權(quán)登記管理系統(tǒng)的安全性與可靠性，需要定期進行后期維護，保證后臺和前端都能夠良好運行。針對不同的管理模塊下分的模塊，還有著許多管理的細節(jié)，如用戶基本管理中包括更換用戶、添加用戶和刪除用戶等相關(guān)操作。

3.4 統(tǒng)一林權(quán)登記樣式和標準

林權(quán)登記的主要目的是防止使用權(quán)的糾紛，并起到物盡其用的作用，盡可能發(fā)揮林地的最大價值，所以在具體的林權(quán)登記中，必須明確清晰地確定林權(quán)登記的內(nèi)容，制定統(tǒng)一的林權(quán)登記樣式和標準，保證林權(quán)的相關(guān)信息都能夠在注冊登記時被及時獲取，并且在后續(xù)的動態(tài)變化中能得到相應(yīng)的調(diào)整和反饋，務(wù)必保證更公平合理地登記變更規(guī)范工作。利用明確的規(guī)范要求和權(quán)威的規(guī)章制度，約束各種林權(quán)登記的行為，擴寬林權(quán)的適用范圍，充分保障法律效力，更大化地推廣林權(quán)登記的相關(guān)規(guī)范。

3.5 提升林權(quán)登記流程的嚴謹性

3.5.1 在法律上健全林權(quán)登記的相關(guān)法律

目前森林相關(guān)法律《森林法》和《森林法實施條例》，但對于林權(quán)相關(guān)的具體法律條規(guī)仍不完善，因此不能只停留在各地登記工作的原定規(guī)則，需要解決歷史遺留問題。提升法律效力，保障林權(quán)登記的規(guī)范性，應(yīng)從立法的角度提高林權(quán)登記的責任體系和管理體制，進一步提升林權(quán)登記的規(guī)范性。針對性地重新制定和林權(quán)登記相關(guān)的法律法規(guī)，不斷完善管理機制，提高林權(quán)所有者對于林權(quán)登記法律效力的認識。有關(guān)部門通過更加明確的明文法規(guī)來規(guī)范所有的當事人，要妥善進行林權(quán)登記的相關(guān)事宜。

3.5.2 優(yōu)化林權(quán)登記程序

林權(quán)登記的整個流程比較復(fù)雜，其中包含許多細節(jié)，所以想要解決林權(quán)登記的歷史遺留問題，提升林權(quán)登記流程的嚴謹性，需要優(yōu)化林權(quán)登記流程，根據(jù)林權(quán)登記的具體實施情況，盡可能精簡林權(quán)登記的程序。對于首次進行林權(quán)登記的所有者，可以根據(jù)其所在地級市登記的林權(quán)證進行核實。除此之外，因買賣、互換、分割、合并等不同的登記程序，都需要采用相應(yīng)的流程，應(yīng)盡可能精簡登記的程序以保證處理和轉(zhuǎn)移不動產(chǎn)權(quán)時不出現(xiàn)人為錯誤。在林權(quán)登記時，不能影響他人的權(quán)利，不能占用其他領(lǐng)地的范圍，應(yīng)與相關(guān)聯(lián)系人及時溝通，避免出現(xiàn)沖突。

3.6 用信息化技術(shù)表現(xiàn)林權(quán)登記的動態(tài)變化

采用線上系統(tǒng)的方式結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，將林權(quán)登記的服務(wù)平臺建成信息化、一體化、現(xiàn)代化的信息共享平臺，能夠保證林權(quán)登記在跨區(qū)域辦理時不會出現(xiàn)信息的滯后，同時可以保證及時更新林權(quán)的動態(tài)變化。系統(tǒng)中需要包括林權(quán)登記的申請、辦理、初審、復(fù)審、最終同意及到最終發(fā)證的全過程，并且要形成統(tǒng)一的規(guī)范標準，納入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫中，這個數(shù)據(jù)庫必須更加科學、規(guī)范，能夠包括所有的林權(quán)登記細節(jié)，這樣才能夠保證統(tǒng)一化的管理，確保不會因為部分操作平臺的失誤而導致信息的錯誤。實現(xiàn)林權(quán)信息的資源共享，提升林權(quán)登記的規(guī)范效應(yīng)。健全林權(quán)登記的規(guī)章制度，包括合作體系和檔案管理體系。建立檔案資料查詢的機制，能夠幫助不同的地區(qū)、部門探索規(guī)范的整合體系，提升林權(quán)登記的法律效應(yīng)，推動其林權(quán)登記有秩序地開展。各部門也能夠及時進行溝通，強化溝通合作的體系。

4 結(jié)語

分析林權(quán)登記的具體性質(zhì)和特點，可知林權(quán)登記具備較復(fù)雜的法律層面的含義，其對于林權(quán)林業(yè)的管理至關(guān)重要，在各種因素的影響下，林權(quán)登記存在著諸多歷史遺留問題，如林權(quán)地類重疊問題、林地歸屬權(quán)界限模糊、存儲的林地信息不完善不對稱、缺乏統(tǒng)一的登記樣式和標準、林權(quán)登記責任體系和管理體制不健全、林權(quán)登記流程不嚴謹、林權(quán)登記的方式不能全面反映林權(quán)的動態(tài)變化等問題。想要解決這些問題，必須規(guī)范林權(quán)登記的內(nèi)容和相關(guān)規(guī)則、提高林權(quán)登記的法律效力、完善林權(quán)登記共享信息服務(wù)平臺，健全林權(quán)登記規(guī)章制度，優(yōu)化林權(quán)登記的流程；精簡林權(quán)登記的程序，加強對林權(quán)登記專業(yè)人才的培養(yǎng)工作；制定相應(yīng)的考核機制，建立登記機構(gòu)及登記人員的責任追究與賠償機制。