鄉村振興背景下臨沂市土地流轉問題探析

李 梅

（煙臺大學經濟管理學院，山東煙臺 264005）

鄉村振興，產業興旺是重點。在農業向產業化、規模化、現代化方向發展過程中，土地流轉是基礎。2017 年，黨的十九大首次提出實施鄉村振興戰略，描繪了“三農”工作的美好愿景；2018 年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，對實施鄉村振興戰略作出階段性謀劃；2021 年中央一號文件提出全面推進鄉村振興，走中國特色社會主義鄉村振興道路，明確指出第二輪土地承包到期后再延長30 年，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，不斷加強土地流轉服務體系建設等。以上這些舉措使農戶有了更長久穩定的地權。

山東省作為一個農業大省，是研究土地流轉的重要代表區域。截至2020 年底，山東省土地流轉面積275.26 萬hm2，土地流轉率達到44.7%。臨沂市是農業大市，其整體的農業發展水平處于山東省的平均水平，因此具有較好的代表性[1]。近年來，臨沂市一直聚焦“在打造鄉村振興齊魯樣板中走在前列”的目標定位，依托浙江大學山東（臨沂）現代農業研究院等資源優勢，在2020 年山東省對市鄉村振興戰略實績考核中，臨沂市取得山東省第1 名的好成績。為更好地保障農民的土地權益，釋放土地制度改革的紅利，本文對臨沂市土地流轉過程中出現的問題提出針對性的建議，以期進一步助推鄉村振興戰略的實施。

1 土地流轉模式

1.1 “互聯網+土地流轉”模式

隨著土地流轉交易的不斷增加，單純依靠政府調整土地流轉市場的方式已經無法滿足當前市場的需求。信息化的迅猛發展為土地流轉模式的創新帶來了新契機。臨沂市費縣為積極響應“引導土地規范有序流轉，創新土地流轉經營模式”的政策號召，努力構建“上下聯動，全線服務”的信息發布機制，在尊重民意的前提下，積極利用“互聯網+”，與湖南土流信息網簽訂戰略合作協議，實施政企聯手，落地實施PPP 政企合作土地流轉項目。此外，臨沂市費縣還依托國內最大的土地流轉綜合服務平臺，不僅為土地流轉提供全方位的服務，而且有效緩解了農村土地流轉服務需求與政府資金、技術等要素供給失衡的矛盾。

1.2 土地股份制合作模式

土地股份制合作模式的核心要義是“土地變股權，農民變股東”，即農民自愿將自己的土地入股，并按照一定期限獲取分紅[2]。臨沂市莒南縣道口鎮為加快農村發展、推進鄉村振興戰略，對整村土地入股模式進行了有益探索：以合作社為基礎，由村兩委主導、供銷社參與，把土地變股份、讓村民當股東，并成立了臨沂市首家整村土地入股的土地股份專業合作社，形成了“土地入股+整建制托管+農業保險+盈余分紅”四位一體的土地股份制合作模式。該模式不僅破解了土地制約的難題，促進農戶與集體的雙增收，而且為加快推進鄉村振興戰略打下了堅實的基礎。

1.3 新型農業經營主體承接模式

為推動農業適度規模經營，加快農業現代化的進程，以農民專業合作社、農業龍頭企業等為代表的新型農業經營主體已成為新時代促進鄉村產業振興的中堅力量[3]。截至2020 年底，臨沂市依法登記注冊農民專業合作社26 253 家，同比增長2.2%，發展數量居山東省第三位。培育新型農業經營主體需要大量土地集中，土地集中的關鍵是土地流轉。例如，臨沂市蘭山區鑫農果樹種植農民專業合作社承接農戶土地流轉 133 hm2，建立生產基地，按照企業要求實施標準化生產，形成“龍頭企業+合作社+基地”三位一體的農業產業化經營模式，從而實現了“農民受益，企業樂意”的雙贏訴求。

2 土地流轉中存在的問題

2.1 農民對土地流轉認識不足，政策宣傳不到位

受生產力水平的限制，農村大部分農民文化水平普遍偏低，對事物的認知水平有限，土地是他們最基本的生活保障。加之“戀土情結”的影響，新土地政策的出臺更讓農戶意識到土地的寶貴性，但由于各級政府部門對土地政策的宣傳力度不夠，農戶對土地流轉的認知不足，對土地流轉的積極性不高。同時，基層政府對土地流轉相關政策的宣傳、解讀不到位，使得農民對土地流轉承包手續辦理等相關的土地流轉政策不了解，從而在一定程度上阻礙了土地流轉的進程。

2.2 土地流轉中供需矛盾突出，土地流轉效率低

土地是農民最重要的生活來源，農民的生活離不開土地。結合當前土地流轉政策和農戶自身情況，土地流轉對于出租方和承租方來說是一種雙贏的選擇。經調研，在現實生活中卻存在一些農戶的土地租不出去、土地的需求方出現租不到土地的情況。這主要是因為出租土地的農戶希望以較高的租金把土地租出去，但是對于承租方，租入的土地除了受季節條件、市場價格的影響外還要承擔土地細碎化整合所支付的費用，因此承租方希望租金越低越好[4]。這導致土地在流轉過程中出現供需矛盾突出、土地流轉效率低等問題。

2.3 土地流轉機制不健全，流轉行為不規范

從正規土地流轉程序角度出發，土地流轉時需要出租方和承租方在土地流轉信息對稱的前提下，通過專門的土地流轉服務機構對土地價格進行科學合理的評估，并經雙方協商一致后簽訂流轉合同，在合同期內流轉雙方的權益受到法律保護[5]。然而在實際的土地流轉過程中，由于農民文化水平較低，以及對土地流轉相關政策缺乏認知，農戶之間在土地流轉時通常以口頭形式約定，即使出租方與承租方之間簽訂土地流轉合同，但受到“鄉情”的影響，合同約定的條款不夠明確，土地流轉手續不夠完備，合同簽訂形同虛設。這一系列問題會造成土地流轉的主體缺位、土地糾紛問題頻發，最終導致農民權益受損。

2.4 農村社會保障體系不完善，農戶土地流轉意愿低

農戶土地流轉意愿不僅受到自身條件、家庭特征的影響，而且受到社會保障體系的制約。但是目前農村的社會保障體系仍然不完善，農民的醫療、養老、生活等經濟來源主要依托土地資源，加之農民受傳統“戀土情結”的影響，更不愿意把手里僅有的土地流轉出去[6]。隨著工業化、城鎮化進程的加快，大量農村剩余勞動力進城務工，但由于他們的文化水平偏低、缺乏職業技能，這些進城務工農民很難獲得城市戶口，子女的教育、醫療等問題缺乏保障，加之農戶享受到國家惠民補貼的政策福利，部分農民害怕土地流轉后會損害自身利益，因此他們會把自己的安全感寄托在土地上，不愿將土地流轉出去。

3 強化土地流轉政策建議

3.1 加大政策宣傳力度，提高農戶思想認識

農戶對土地政策的思想認知和流轉意愿直接影響了農村土地流轉的進度。1）在政策的宣傳方面，應通過報紙、新媒體等方式不斷拓寬政策的宣傳渠道，使國家最新的農戶種植補貼、農戶機械購買補貼等好政策落到實處；2）基層政府可選派專職工作人員帶著政策走進田間地頭，加強對農戶的正確引導，使農戶能夠真正解讀國家的好政策；3）相關農業部門可定期組織農戶參加政策解讀的宣傳講座，使農戶意識到參與土地流轉的必要性，進一步提高農戶對土地流轉的認知水平，這對于促進土地流轉的規模化經營、規范化發展具有十分重要的現實意義[7]。

3.2 加強土地流轉規范引導，促進土地流轉規模化

隨著工業化、城鎮化和農業現代化進程的推進，適度規模經營已經成為新時代農業發展的必然趨勢。同時，國務院印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》突出了引導農村土地有序流轉，促進土地流轉向規模化、規范化發展的重要性。因此，政府應努力營造本區域內農戶積極參與土地流轉的良好氛圍，并根據實際情況設立處理土地流轉糾紛的職能部門，積極主動地為參與土地流轉的農戶提供優質服務；各級政府有關部門要加強對農民專業合作社、農業種植大戶等新型農業經營主體的示范和正確引導，鼓勵這些新型農業經營主體積極探索符合本區域特色的土地流轉新模式，最終達到農民增收、農業增效、農村富裕的目的。

3.3 構建土地流轉配套機制，強化土地流轉監管力度

農業屬于弱質產業，因此建立和完善政策性農業保險十分必要。這需要各級政府相關部門進一步擴大政策性農業保險的補貼覆蓋面，對一些偏遠欠發達地區的農戶建立多層次的社會保障體系，使更多的土地流轉優惠政策向欠發達地區傾斜，同時將土地流轉的監管責任落實到個人[8]。為此，要努力做到以下3 點。1）在土地流轉之前，要在土地流轉合同中明確雙方責任主體的權利與義務，做好檔案的保管工作，保證合同雙方的合法權益；2）在雙方履行合同的約定時，要定期做好土地流轉的公正、公開工作，同時發揮群眾的監督作用；3）在土地流轉工作展開后，為防止合同違約或因經營不善造成的損失，需要在有條件的地方建立風險保障金制度，切實維護群眾的根本利益。

3.4 繼續完善社會保障制度，提高農戶土地流轉意愿

為解決農戶土地流轉的后顧之憂，提高農戶土地流轉的意愿，要繼續完善農村養老、就業等社會保障體系建設，解決農民心中最擔心的問題[9]。1）繼續實施并提高新型農村社會養老保險政策的宣傳力度，設置更加靈活的參保繳費方式，提高農戶的參保率和養老金的補貼額，增強農戶參與土地流轉的信心[10]。2）有關部門應加強與城鎮企業的合作，組織農戶開展職業技能培訓，為農戶提供就業指導服務。3）努力破除城鄉二元結構體制壁壘，不斷創新人口管理模式，讓農民成為市民，使其土地流轉的意愿進一步提高，土地流轉的空間將進一步加大[8]。

4 結語

土地流轉不僅可以為農民帶來工資性和資產性的雙重收入[11]，而且可以在提高農村土地利用率的同時進一步促進農業向規模化、集約化、現代化的方向發展，因此具有十分重要的現實意義。雖然在實際的土地流轉過程中仍存在土地供需矛盾突出、政策宣傳不到位等問題，但只有農戶、政府及企業等多方助力才能從根本上使土地流轉“活”起來，真正發揮土地流轉在鄉村振興戰略中的積極作用。