國土空間規劃體系下的村莊規劃

姚裴杰

（湖南弘毅規劃設計有限公司，湖南長沙 410000）

近些年，我國農村建設逐漸加快，農村的建設發展成為各地相關政府部門的重點發展戰略之一，很多地區都加快了村莊規劃，特別是國土空間規劃已經成為實現鄉村振興最為重要的環節。傳統的村莊規劃重點集中在村莊建設用地等方面，缺少對于整個區域的統籌規劃，而立足于國土空間規劃體系背景下進行村莊規劃，能夠實現全域空間用途管制，可以確保鄉村建設具有法定依據，有效解決傳統村莊規劃中存在的問題。

1 國土空間規劃體系下的村莊規劃概述

1.1 編制背景

從黨的十九大報告中關于鄉村振興戰略的內容可知，想要進一步推動鄉村振興發展，最為關鍵且最為基礎的內容就是要實施更加科學合理的村莊規劃。從2019 年頒布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》可以得知，村莊規劃具有法律效力，需要統籌安排各個方面，是農村開展相應工作建設、進行國土開發保護及鄉村項目建設許可、實施國土空間用途管制等方面的指導依據[1]。村莊規劃時，主要是以一個或多個行政村作為規劃單元，并將行政村作為鄉鎮政府整體村莊規劃的一部分進行詳細編制，之后將編制后的村莊規劃上報給相應政府部門審批。隨著社會的發展，國土空間規劃編制時的重點也有所變化，從以往以物質和技術為重心轉變為以人民為中心、生態優先、保護優先、高質量發展的新農村建設規劃。

1.2 內容

國土空間規劃下的村莊規劃內容可以歸納為“一明確、六統籌”。“一明確”是指明確近期所要建設的項目，即短期內所要實施的建設內容，如生態修復整治、農田整治、墾造水田、拆舊復墾、歷史文化保護、產業發展、基礎設施和公共服務設施建設及人居環境整治等項目。“六統籌”主要包括以下內容。1）統籌村莊發展目標，即將相應約束性指標落到實處；2）統籌生態保護修復，即建立生態保護紅線，確定生態空間控制規則；3）統籌歷史文化傳承和保護，即進一步挖掘歷史文化資源，明確其中特色，建立村莊景觀風貌要求；4）統籌耕地及永久基本農田保護，即確定永久基本農田和相應的整備區，明確農業空間管制的規則和標準；5）統籌產業及建設空間，即明確產業發展空間、農村住房、基礎設施和公共服務設施、劃定有條件建設區；6）統籌村莊安全及防災減災，即對不同災害進行預防。

2 村莊規劃存在的問題

1）以往自然資源部門所編制的村莊規劃主要集中在對村莊土地的應用方面，缺少對整個產業發展的指導性意見，所以無法進一步推動村莊建設的深入發展。另外，受到過去土地利用規劃總體方案下村莊規劃的限制和影響，現有村莊規劃的監管比較困難，如空心房、一戶多處宅基地、廢棄的畜禽圈舍等。

2）從以往自然資源部門編制的村莊規劃情況來看，主要采取的是城市規劃的方式，重點集中在建筑形態設計方面，缺少對區域性村莊發展的總體規劃，與所在區域農民生活不相匹配，所制定的村莊規劃合理性及可行性不足，極大地影響了村莊規劃的最終效果，對農民生產生活造成一定影響。

3 國土空間規劃體系下的村莊規劃編制

3.1 編制原則

3.1.1 以合理規劃作為引導

以國土空間規劃體系為基礎進行村莊規劃時，具體規劃人員務必要充分考量現代社會的發展需要，體現出生態化要求，進一步提升對規劃過程的監管，要將以往國土空間規劃未落實的指標落到實處[2]。為了進一步提升整個區域的土地利用率，規劃人員要整合用途管制和生態修復等措施，從而營造出生產空間集約高效、居民宜居的生活氛圍，推動鄉村振興戰略目標的實現。

3.1.2 以產業發展作為驅動

在村莊規劃建設時，要充分體現產業發展的重要作用，不斷完善區域性產業發展建設，確保其滿足美麗鄉村建設的標準，同時全方位提升農民的生活水平和經濟效益。在產業規劃過程中，規劃人員要站在村莊發展的角度，秉持統籌發展的理念，充分發揮出區域性特色，進一步提升區域相應資源的利用率，保證區域內村莊建設和生態環境之間的平衡，在保證區域性整體經濟發展的同時，確保絕大部分農民的收益有所提升。

3.1.3 以用途管制作為保障

在區域性村莊規劃過程中，要充分遵照國土空間用途管制的基本要求，避免對生態環境造成影響。要在產業發展建設的標準下對產業發展、公共和基礎設施、居民點建設、生態保護和文化傳承等用地情況進行統籌規劃，將國土空間規劃和其他方面發展充分融合，有效控制項目建設規模。特別是在明確村莊建設用地指標過程中，設計人員要以村莊的類型、后續發展情況為核心，提升村莊土地利用率，從而確保各方面項目規劃工作可以順利實施。

3.2 編制要求

3.2.1 合理布局村莊用地

3.2.1.1 完善相應管理機制

確保村莊規劃和土地規劃相融合、相匹配，是落實村莊規劃的關鍵。要增強對區域村莊土地的監管，完善相應流轉機制，嚴格落實一戶一宅機制，確保村莊用地的高效性，最大限度降低村莊土地浪費。

3.2.1.2 統一技術底圖

以第三次全國國土調查結果作為標準，統一采用2000 國家大地坐標系，參照村莊資源相應數據調查結果，建立整個區域的實時數據信息平臺，對村莊實施動態監測，以此為基礎繪制出村莊規劃“一張藍圖”。

3.2.1.3 準確劃分村莊土地類型

嚴格遵照國土空間規劃“三區三線”的基本規定，加強村莊土地集約應用，建立村莊留白機制，在有效保護村莊歷史文化用地的同時，大力開發村莊新興產業用地，進一步提升村莊用地的彈性空間，合理規劃村莊用地，實現村莊空間的優化布局。

3.2.2 合理引導村莊產業發展

在村莊規劃過程中，要實施國土空間的“雙評價”，即國土空間開發適宜性評價和資源環境承載力評價，并在此基礎上以三產融合發展作為指導思想進行村莊產業布局規劃。具體實施過程中要遵照“田園綜合體”和“一村一品”的基本思路，以村莊第一產業發展作為核心、以農業特色產業開發為主導，深入挖掘村莊特色歷史文化，最終形成村莊二、三產業協同發展的完整產業鏈，如建立“油菜花種植+菜籽油加工廠+油菜花攝影基地”為一體的村莊產業發展模式。

3.2.3 推動國土資源可持續發展

科技水平的快速提升，為進一步推動國土資源可持續發展奠定了重要基礎。相關工作人員要以國土資源規劃和利用作為指引，積極引入全新勘查技術，從而實現國土資源的集約化管理。為了確保先進科技能夠充分發揮價值，相關人員要做好相應推廣工作，以資源節約和環境保護作為關鍵點，進一步提升國土資源利用水平。隨著近些年信息技術的快速發展，在推動國土資源可持續發展過程中，可以充分利用互聯網信息技術建立網絡共享平臺，以平臺為基礎實現相應數據信息的共享，不但能夠提升國土資源開發利用率，而且可以確保相應規劃管理制訂的有效落實。例如，在土地資源規劃過程中，利用更為先進的遙感監測技術制訂出不同的比例尺（如1 ∶10 萬、1 ∶5 萬等）及針對性的技術路線[3]。

3.2.4 保證規劃編制的開放性，積極引入公眾意見

想要確保所編制的村莊規劃具有可執行性，不但要確保規劃內容的準確性和實用性，還要得到村民的理解和支持，確保其能夠在土地利用時具有較好的自覺性，因此要保證規劃編制的開放性，積極引入公眾意見。要確保整個規劃過程（包括資料收集、方案實施、確定規劃內容、確定規劃目標、診斷區域問題等）都有村民參與其中，對其提出自己的意見。采取村民參與式規劃編制可以對村民進行土地應用方面的科普，通過多方面的溝通交流使村民對村莊資源有更為科學的認知，進一步加強村民的凝聚力，推動村民自治。通過多輪的討論和協商，能夠使村民的意見充分表達出來，使規劃人員和村民之間達成最終的共識，體現出村民的主體地位[4]。

3.2.5 生態保護紅線方案的劃定

3.2.5.1 確定生態保護紅線的類型

在生態保護紅線類型確定過程中，要以生態功能重要性及敏感性等級評價結果作為參照，最終確定為如下4 種類型：1）將水源涵養服務功能高的生態保護紅線區納入水源地保護及水源涵養功能紅線；2）將禁止開發區內的沿海基干林帶一級保護區納入海岸保護與災害防護紅線；3）將生物多樣性維護等級高的生態保護紅線區域納入生物多樣性維護功能紅線；4）將水土保持服務功能高和水土流失敏感性高的區域納入水土保持與水土流失防治功能紅線。

3.2.5.2 生態空間及生態保護紅線的調整

以生態保護紅線類型劃分結果為基礎，完成矢量化之后實施數據聚合及破碎斑塊處理，0.5 km2以下的破碎斑塊要作為其他生態空間進行處理[5]。

3.2.5.3 生態空間和生態保護紅線落界

將所劃定的生態空間、生態保護紅線等和行政區劃進行匹配，從而確保生態保護紅線和生態空間準確落界到市、區、縣上，同時要準確核定相應比例，以此為基礎才可以實施生態空間和生態保護紅線的勘界。

3.2.6 進一步增強彈性，探索“留白”

以國土空間規劃體系為基礎的村莊規劃，相應規劃人員務必要遵照“彈性”的基本理念，加大對“留白”區域的觀察力度，對其進行深入分析。其中“彈性”是指在村莊規劃編制過程中需要嚴格控制當地建設用地機動指標小于5%，例如對于一些居民居住地、公共建設區域、新興產業建設用地等要實施全方位應用。另外，要以現階段及短期內農村發展情況為基礎，建立可行性較強的“留白”發展機制，對于那些短期內無法實施建設的用地，現階段一定要明確這些用地的用途，而規劃用地性質的可暫時不用確定。在實施項目建設及規劃時，需要嚴格控制具體的落實指標，對于所用土地屬性實施科學劃定，在獲取相應管理部門審核批準后及時更新完善數據庫系統。相應規劃設計人員要遵照綜合性規劃設計的基本理念加強整個區域整治的科學性，最大限度地發揮城鄉建設用地增減掛鉤等相應政策的作用，在充分考量投資、交通等各方面的基礎上，形成多規合一的政策統籌機制平臺，從而確保多方面資本可以最大限度地發揮作用，能夠推動農村項目建設發展，從而實現鄉村振興的戰略目標。

4 結語

國土空間規劃體系下村莊規劃編制對于科學合理地實現鄉村振興戰略目標具有重要意義，科學合理的村莊規劃對區域經濟發展具有非常關鍵的推動作用。因此，各個地區的規劃機構及人員需要對國土空間規劃體系下村莊規劃實施科學分析，重點實施永久基本農田布局、生態紅線劃定、用途分區、村莊內部建設用地的布局和村莊產業布局等內容，從而確保所規劃編制方案的合理性、可行性，以此為基礎推動我國鄉村振興戰略目標的實現。