正鑲白旗草原生態環境治理問題探討

白如意，伊布樂

（內蒙古農業大學人文社會科學學院，內蒙古呼和浩特 010000）

黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設作為“五位一體”總體布局的重中之重。草原生態環境問題一直是生態文明建設的重要內容。本文所研究的草原生態環境治理，是指以政府為主導，運用國家權力開展的草原生態環境治理工作，注重促進其他主體共同參與草原生態環境治理，實現各主體協同治理，產生1+1 ＞2 的治理效果。草原生態環境治理不僅關系到一個地區生態環境的健康發展，對于促進社會環境的和諧穩定也有著非常重要的影響。目前退化、沙化、鹽漬化已成為全球范圍內嚴重威脅草原生態安全的重要問題，誰去治理、如何治理已成為當下生態環境治理中亟待解決的問題。

黨的十九大以來，相關部門已出臺《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《關于以生態振興鞏固脫貧攻堅成果 進一步推進鄉村振興的指導意見（2020—2022年）》等生態環境保護政策，強調生態環境治理，為相關工作的扎實推進提供了可靠依據。然而，草原生態環境治理中仍然存在諸多不可避免的問題，如協同治理理念薄弱、協同主體職責不清、協同治理法制建設和監督考核建設不完善、協同治理方式單一等問題[1]。為提升草原生態環境治理效果，筆者在正鑲白旗通過訪談法和實地調研相結合的方式，了解草原生態環境治理的現狀，分析當前正鑲白旗草原生態治理中存在的問題，從協同治理的視角分析其原因并提出可行性對策。

1 現狀

正鑲白旗位于內蒙古高原的東南邊緣，陰山山脈的東延部分，錫林郭勒草原西南部，渾善達克沙地與陰山山脈的交匯處，屬渾善達克沙地南緣的典型草原區，地勢南高北低，呈倒置梯形。正鑲白旗有豐富的自然資源，草地面積5 182.4 km2，林地面積 385.7 km2，耕地面積167.9 km2，牧草地面積5 183.1 km2；有天然草場和豐富的水資源、礦產資源。正鑲白旗是以傳統畜牧業為主的牧業旗縣，牲畜保有量在80 萬頭（只）左右，主要品種有蒙古牛、西門達爾牛、荷斯坦奶牛、德美羊、蒙古馬及少量蒙古雙峰駱駝等[2]。

黨的十九大以來，正鑲白旗遵循生態系統內在的機理和規律，秉持生態優先綠色發展的理念，統籌山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，開展生態紅線劃定、強化環境保護等工作。

1）以政策制度為重要保障。為切實保護和合理利用草原、改善草原生態環境，實現草原畜牧業可持續發展，正鑲白旗先后出臺《正鑲白旗草畜平衡實施辦法》《正鑲白旗農區禁牧管理辦法》等文件，并在此基礎上制定《正鑲白旗生態綜合執法專項治理行動工作方案》，為草原生態環境治理工作有法可依、執法必嚴、違法必究提供保障。2021 年，正鑲白旗堅決采取“零容忍”態度查處破壞林業和草原行為，133 件違法違規案件在全盟率先完成整治[2]。

2）以生態補償為重要手段。為貫徹落實好新一輪草原生態保護補助獎勵政策，進一步加強草原保護與建設，制訂了《正鑲白旗草原生態保護補助獎勵政策實施方案（2016—2020 年）》，明確了新一輪草原補獎機制的范圍及標準。

3）建立健全多部門協調聯動常態化機制，持續強化生態環保綜合執法，嚴厲打擊破壞草原的行為。加快全旗草原生態大數據中心建設，加強草原數據采集、監測預警、綜合執法等信息平臺建設，綜合運用現代化技術手段，提高草原生態監測監管信息化、智能化水平。

4）堅持自然修復與工程措施相結合，統籌推進山水林田湖草沙生態系統治理保護，在退化草原重點區域推進系統保護和修復工程[3]。建立長效運行機制，積極推進沙化草原土壤修復進程，持續提高草原生態保護與建設支撐能力。

十三五期間，正鑲白旗深入實施京津風沙源治理、渾善達克危害區治理等重點生態工程，累計完成林業建設1.78 萬hm2、草原修復1.73 萬hm2，全旗草原綜合植被蓋度和森林覆蓋率分別提高到57.0%和23.8%，完成礦山治理69.53 hm2，整治土地175.39 hm2，累計發放4.57 億元作為生態補獎[4]。

2 存在的問題

2.1 治理主體缺失

長期以來，政府一直是我國生態環境治理工作的主體，從生態環境治理相關法律、政策、制度的設計和制定，資金的投入和運用，再到污染防治、生態修復、宣傳動員等微觀層面的具體落實工作，幾乎完全依靠政府單一主體完成。而其他主體被動地參與并且治理效果不顯著，更多地依靠政府開展生態環境治理工作。正鑲白旗政府部門出臺相關政策，遵循生態系統內在的機理和規律，統籌山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理；十三五期間政府投入資金，開展礦山治理、林業建設、草原修復等工作。而牧民作為牧區的主體，在生產生活方式中以傳統的、慣用的方式參與草原生態環境治理工作。通過對牧民典型訪談了解到，牧民在政府主導下被動參與禁牧、輪休、自然保護區等工程的基礎上，遵循本地“剛發芽的草地上禁止進行放牧，防止影響草的生長和土壤的松緊度，避免引起沙塵暴”“每年秋天打草需等到草的種子掉地以后再進行打草工作，有助于下一年草的生長”等傳統經驗，在生產生活過程中保護草原生態環境。在政府主導、牧民參與的治理模式下，雖取得了顯著成效，但由于經濟社會發展比較落后，牧區生態治理中企業和社會組織缺失，在草原生態環境治理中出現政府主體參與過多，而其他主體參與較少或缺失的局面。

2.2 治理方式單一

在現代治理意義上，治理的手段不拘泥于政府的引導和制度的規約，同時激發了社會主體和市場主體在參與和合作方式方面的創新，靈活釆取各種能夠協同的手段，推動實現協同創新。當前正鑲白旗生態治理中主要依靠政府出臺政策、投入資金、實施工程等一系列行政手段的方式開展草原生態環境治理工作。具體來講，制定《正鑲白旗生態綜合執法專項治理行動工作方案》《正鑲白旗草原生態保護補助獎勵政策實施方案（2016—2020 年）》等政策，并且實施“三北”防護林、京津風沙源、退牧還草等工程，政府投入資金對禁牧區補助、固定打草場補助等生態補償。對于違反禁牧條例破壞草原的牧民進行罰款，對產生的污染已經超過標準或者未按照相關規定去處理污染的企業進行關停的處罰。這種僅僅依靠政府的政策、補償和處罰的方式顯然不能較好地帶動牧民、企業和社會組織的參與。

2.3 治理主體間協同性不足

協同是指協調兩個或者兩個以上的不同資源、系統或個體，一致地為完成某一目標所經歷的過程或具備的能力，最終達到利益、策略、目標的協同[5]。正鑲白旗在生態治理中，建立健全多部門協調聯動常態化機制，基本形成了政府主體之間協同治理模式，但是政府與其他主體間還未形成協同治理模式。針對不同主體在草原生態環境治理中的作用，政府部門出臺了相關法律法規和政策，牧民和企業則在生產生活中遵守相應法律及條例的形式參與到生態治理過程中。當前正鑲白旗缺乏生態文明建設具體的參與程序和途徑、保障措施和實施細則、信息溝通機制，造成了多元主體各行其是，在生態治理中取得的效果與投入的人力、財力、物力不成正比。

3 原因

3.1 缺乏協同治理意識

草原生態環境治理需要多元主體的協同配合。然而，受到各主體目標的不同和傳統觀念的影響，政府、牧民和企業等主體在草原生態環境治理過程中缺乏協同意識，往往會出現碎片化、分散化的現象。1）正鑲白旗草原生態環境治理工作中，受傳統科層制組織模式的影響，政府組織往往參與并主導從宏觀設計到微觀落實的全過程，以慣有的單中心治理模式開展草原生態環境治理工作。2）企業和社會組織更多的是按照傳統的模式參與草原生態環境治理工作，尤其是企業以利益最大化為目標，其本身生態環境責任的定位不明確，主體間的協同治理意識薄弱。3）由于地廣人稀的特點，牧民大多習慣以家庭為單位參與草原生態環境治理工作，沒有意識到只有相互協作才能實現草原生態環境保護效果的最大化。政府組織、企業和牧民等各主體的傳統的、利益性的和固化的思想觀念，導致草原生態環境治理中參與主體缺失，難以形成多元主體治理。

3.2 制度建設不完善

制度對每一項工作的推進有著指導性、規范性的作用。當前正鑲白旗出臺有關禁牧、草畜平衡、采礦、生態補獎、綜合執法等制度并且具體落實，在土壤修復、治理河流、草原修復方面取得了一定的成效。但是，當前的規章制度還不能滿足多元主體相互合作，實現協同治理的需求。1）政府主導的多元主體間由于溝通協調、參與程序、責任、分工、激勵等頂層設計的不完善導致在草原生態環境治理中難以調動其他主體參與的積極性，造成“搭便車”的現象。2）政府出臺政策、投入資金、實施工程等一系列行政手段，難以與當地區域特點和人文環境相結合，最終導致治理方式單調，無法形成舉措多樣、方式靈活的治理方式。

3.3 信息溝通機制不健全

有效的信息溝通有助于各主體之間參與草原生態環境治理行動的協調推進，形成全方位、多層次的聯動機制，有助于提高公眾參與草原生態環境治理的積極性，形成社會共治的良好局面。當前正鑲白旗草原生態大數據中心、草原數據采集等信息平臺建設取得了初步成效，但整體而言，還不能較好地滿足現實需求，亟待完善。1）未能構建有效的信息溝通平臺。正鑲白旗通過政府網站、微信公眾號、抖音等平臺將草原生態環境治理的重要性、相關政策、具體措施等以不同的宣傳形式發布，而企業、社會組織、牧民等主體通過上述平臺僅作基本了解，與多元主體相互交流、信息共享及時開放的信息化平臺建設要求有較大差距。2）由于缺乏主體之間的相互信任，各主體間甚至各主體內部信息共享程度較低，無法實現真正意義上的信息共享、及時溝通。由于信息共享溝通機制的不健全導致多元主體各行其是，無法達到協同效應。

4 對策

4.1 樹立協同治理理念

要解決政府同其他主體協同治理草原生態環境治理中存在的問題，首先要強化協同理念，這是實現協同治理并保障其順利運行的先決條件。1）傳統科層制組織模式的治理理念已經無法適應當前的治理環境，要想建立有效的協同，政府就要轉變單中心治理理念，轉變傳統的縱向治理模式，深化平等合作理念，強化政府部門之間的協同運作的同時，與企業、社會組織、牧民及科研機構相互協作共治，形成真正意義上的協同效應。2）企業作為生態污染的主要責任者，應對自身的環保責任定位進一步明確，主動承擔草原生態環境保護的責任，主動與其他主體協作治理。3）社會組織以獨有的倫理精神及其專業性、公益性、志愿性和自治性等優勢，投入草原生態環境治理工作，作為政府和市場之外的良好補充。4）牧民既是牧區草原的主體也是生態環境的直接受益者，因此，牧民要改變固有的觀念和治理方式，認識當代生態環境的治理內涵，主動與其他主體形成合作。通過政府部門、企業、社會組織和牧民等各類主體的共同努力，營造多元主體參與正鑲白旗草原生態環境治理的氛圍，進而實現多元主體協同共治。

4.2 完善制度建設

完善科學高效的政策機制，是做好各項工作的前提，是確保有序發展的重要基石。因此，正鑲白旗政府應進一步完善相互協調、監督和運行機制，構建相對完善的草原生態環境治理制度。1）制定政府部門主導的多元主體的協作方式、責任、內容、分工、溝通協調、獎懲等相關政策制度，明確其他主體參與必要性的同時，暢通其他主體的參與渠道。2）充分了解當地牧民的風俗習慣，結合牧區草原的區域特點和通過引入市場化機制，采用剛柔并濟的靈活治理方式，調動其他主體參與的積極性，調整以行政手段為主的單調的治理方式。通過完善參與生態環境治理的頂層設計促進各主體間的平等合作、協商共治、互利共贏。

4.3 健全信息共享與溝通機制

信息共享與溝通在信息技術高速發展的時代中不可或缺。從協同理論的角度看，協同治理系統有序、穩定運行的過程離不開各主體的正式溝通和非正式的協商與溝通。因此，通過網絡與信息技術，構建一個強大的信息資源共享與溝通平臺是實現草原生態環境協同治理的技術保障。在加快建設正鑲白旗草原生態大數據中心，提高草原生態監測監管信息化、智能化水平的基礎上，構建多元主體相互交流、信息共享、及時溝通的信息化平臺，確保對“碎片化”的信息資源進行系統分析和整合。此外，加強主體間溝通協調，化解信任危機，提高各主體內部、多元主體間的信息共享程度，實現真正的信息共享與溝通。

5 結語

協同治理理論認為，各主體之間不是孤立的，而是彼此聯系且相互作用的。當前，國家高度重視生態文明建設，但由于當前各主體缺乏協同意識、制度建設不完善和信息溝通機制不健全等因素，導致正鑲白旗草原生態環境治理中仍然存在治理主體參與不深、治理方式單一、治理主體間協同性不足等問題。這就需要轉變思想觀念、完善制度建設、健全信息共享與溝通機制，為草原生態環境治理多元主體之間相互協同提供相應的理念支撐和制度保障，實現各主體協同治理，產生1+1 ＞2 的治理效果。