監警協助模式的適用性分析及合理機制構建

陳 尚 坤

(吉林警察學院，吉林 長春 130117)

“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。”(1)具體參見《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》。監察體制改革后，作為新興的監察機關及其運行機制如何與現有刑事訴訟體制及政法體制進行融洽連接成為未來發展完善的重點與難點(2)相關學者對監察機關與其他國家機關、政法體制的融合進行了相應研究，如焦紅昌、葉遠濤：《監察委員會的憲法定位》，《國家行政學院學報》2017年第2期；馬嶺：《監察委員會與其他國家機關的關系》，《法律科學》2017年第6期；江國華、張碩：《監察過程中的公安協助配合機制》，《法學研究》2019年第2期等。。從當前研究現狀觀察，“監審關系、監檢關系”相關問題隨著理論研究(3)具體可參見郭華：《監察委員會與司法機關的銜接協調機制探索——兼論刑事訴訟法的修改》，《貴州民族大學學報(哲學社會科學版)》2017年第2期；監察委員會與審計機關的關系，具體參見冀睿：《審計權與監察權之關系》，《法學》2018年第7期等。及司法解釋出臺得到進一步厘清，但是監察機關與警察機關間的關系或模式問題相較而言缺乏關注且亟待解決。在憲法層面，《中華人民共和國憲法》(下文簡稱《憲法》)第127條規定，“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門相互配合，相互制約”。該條款為監察機關與警察機關間的關系或者模式形態提供了憲法依據。在監察法層面，《中華人民共和國監察法》(下文簡稱《監察法》)第一章第4條，第三章第24條(監察搜查)、28條(監察技術調查)、29條(通緝)、30條(限制出境)、43條(監察留置)等(4)上述條文具體內容如下，《監察法》第4條：“監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助。”第24條：“監察機關進行搜查時，可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協助。”第28條：“監察機關調查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪，根據需要，經過嚴格的批準手續，可以采取技術調查措施，按照規定交有關機關執行。”第29條：“依法應當留置的被調查人如果在逃，監察機關可以決定在本行政區域內通緝，由公安機關發布通緝令，追捕歸案。”第30條：“監察機關為防止被調查人及相關人員逃匿境外，經省級以上監察機關批準，可以對被調查人及相關人員采取限制出境措施，由公安機關依法執行。”第43條：“監察機關采取留置措施，可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協助。”由此可見，《監察法》已經初步搭建起監警協助的基本框架。條文為監察機關和警察機關間具體適用范圍及關系提供了操作性規定。但明顯可見的是，憲法和監察法對監警關系的規定僅呈現為一種原則化與籠統式的條文形式，而并未做出細化規定，這也導致監察機關與警察機關在開展程序銜接的同時產生程序阻滯或權力失衡問題。因此，對監警關系的厘清以及相應機制的構建具備現實意義。

要厘清國家監察體制深化改革背景下監察機關和警察機關的協調銜接機制，理應對監警之間“逐步成型，尚未定型”的辦案模式抵近觀察，尤其是對既往紀檢監察機關辦案模式要有全局觀視野及重點性把握，否則容易誘發理論學術與監警實務互相沖突的惡性循環(5)葉青：《監察機關調查犯罪程序的流轉與銜接》，《華東政法大學學報》2018年第3期。。監察機關是檢察機關反貪反瀆職部門分離后，與行政監察、紀委檢察所合并構成的機關，既是檢察院反貪反瀆職機構與人員的轉隸，也是職務犯罪偵查職能的轉移，不可避免具備原有檢察機關職務犯罪偵查的權力特性和運作共性。因此，原有“檢警關系模式及其功能設定”能為監警關系模式的塑造提供“鏡像”(6)值得注意的是，監察機關與警察機關間的相互關系已在監察法和憲法中作出規范，二者雖在一個模式下不能完成偵查(調查)和起訴的兼顧，但并不妨礙對監警兩機關間關系模式進行探討。此外，在監察職務違法犯罪調查中警察機關能夠參與進來予以協助，參與階段集中在偵查之中、起訴之前的刑事案件調查(偵查)、執行過程、輔助行為等方面，而并非參與庭審訴訟過程中。。

一、既往模式下監警關系的適用性評析

按照警察機關協助配合的狀態和詞義解釋差異，可以將檢警關系模式分為支配性配合、指導性配合、協作性配合。支配性配合主要指檢警一體化模式(7)較多學者提出了對該模式的觀點，并持贊成觀點。如陳興良：《訴訟結構的重塑與司法體制的改革》，《人民檢察》1999年第1期；陳衛東、郝銀鐘：《偵、檢一體化模式研究》，《法學研究》1999年第1期；郝銀鐘：《論依法治國視野下的檢警關系》，《中國人民大學學報》2002年第6期；劉計劃：《檢警一體化模式再解讀》，《法學研究》2013年第6期。，指導性配合主要指檢察引導偵查模式(8)張小玲：《審判中心背景下審前偵訴關系之重塑》，《政法論壇》2016年第3期。，協作性配合在當前表現為警察機關與檢察機關業務工作上的相互配合。在進行適用性評析前，應明確檢警模式的基本定位，即檢警一體的前提條件是司法程序的遞進和角色各異。具體而言，警察機關扮演立案偵查機關，檢察機關扮演審查起訴機關，關系遞進性在于一個模式下可同時實現立案偵查，收集證據后移送檢察院審查起訴，且兩者被安排在不同訴訟階段和程序位置上。但監察調查與警察偵查則共存于移送審查起訴前的訴訟階段，且二者的角色扮演極其類同，在一個模式下不能完成偵查(調查)和起訴的兼顧，都需再次進入移送審查程序，監警機關不具備起訴上的“便宜”性。因此，對監警機關訴前相互關系厘清與探討尤其關鍵。此外，將既往檢警關系模式平行移植于當前監警關系中，其可行性與適用性的基礎在于機構、職能及人員上的同一性，即國家監察改革的實質內容是將檢察機關承擔的職務犯罪偵查職能、人員及機構轉隸到監察機關，檢察機關偵查辦案的運作模式相應地由監察機關所承繼(9)龍宗智：《監察與司法協調銜接的法規范分析》，《政治與法律》2018年第1期。。這點也在上述中略有提及。以下將檢警關系模式嘗試性地嵌入監警關系模式(10)本文所提出的既往模式包括兩個基本內涵：一是指檢察機關與警察機關之間既往存在或當下仍然施行的關系模式；二是指既往模式并不局限于我國檢警機關的既往模式，還包括其他國家不同時期的檢警關系模式。即使我國并不存在規范層面的“一體化模式”或“指導性模式”，但我國在某個階段或當前階段仍然具備上述兩種模式的特征、共同追求及司法實踐有此種運作現象，或吸收了上述模式的有利因素。，但區別于簡單套用檢警關系模式，以期獲得新的啟示。

(一)支配性模式下監警關系的適用性評析

“檢警一體化”是指“基于檢察官行使控訴職能的主要目標，檢察官有權指揮警察進行相關刑事案件的偵查活動，警察機關在理論上僅被視為檢察機關的輔助機關，而無權對案件作出實體性處理”(11)陳興良：《訴訟結構的重塑與司法體制的改革》。。具體而言，在此種運作模式下，檢察機關在案件偵辦活動中占據主導地位，且對警察機關的偵查范圍、協助事項、執法過程等一系列活動具備監督、指導及強制命令等權力。可見，警察機關在該模式下表現為一種從屬關系或上下級關系，自我辦案的獨立性不足且限制性過大。該模式的核心觀點在于“公安機關行政職能和司法職能的適當分離，即治安警察與司法警察分立，將其中刑事司法警察按檢警一體化的原則交給檢察機關節制”(12)陳興良：《檢警一體：訴訟結構的重塑與司法體制的改革》，《中國律師》1998年第11期。。從域外角度考察，以法國與德國為代表的部分大陸法系國家就是以檢警一體化模式為主(13)除上述國家外，蘇聯、南斯拉夫、朝鮮、蒙古等國刑事訴訟法有關檢察機關偵查監督職能或指揮偵查職能的規定表明，這些國家也曾基本屬于此類型。具體可參見：陳光中：《外國刑事訴訟程序比較研究》，北京：法律出版社，1988年，第61頁。，檢察機關主導偵查程序，警察機關僅為其輔助機構(14)陳龍鑫：《監督與協作——新形勢下檢警關系的調整與完善》，《犯罪研究》2013年第5期。。雖然此種模式在偵查辦案的效率性上發揮了積極作用，但是其消極作用更甚。如以德國為例，德國刑事訴訟法賦予檢察官在偵查初始階段到法院判決后的刑罰執行階段的主導地位，警察無權自行結束偵查或撤銷案件(15)托馬斯·魏根特：《德國刑事訴訟程序》，邱禮玲等譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第37—52頁。。又如法國，檢察官對警察享有廣泛指揮權，警察偵辦案件過程中的身份定位是協助檢察官調查、收集證據，警察的相關偵查措施必須經過檢察官同意或批準等(16)劉林吶、蔡濤：《中法檢警關系比較研究》，《國家檢察官學院學報》2010年第6期。。可見，此種模式下檢察官權力過大且規范限制不足，而警察機關靈活性不足。

若我國監察機關和公安機關仍舊沿襲此種一體化的模式，則可能產生如下格局影響。在功能設定方面，監警一體化打破監察僅負責職務違法犯罪和警察僅管控一般犯罪職能分離的限制性格局，使得監察機關和警察機關緊密聚合為一個“偵查(調查)整體”，或“超級警察機關”，增強了反腐敗工作合力、警察資源集約化及合理化配置，有助于犯罪線索渠道的拓展和證據收集，更有利于懲罰犯罪。此外，監警一體化能提高辦案和訴訟效率，監察機關的主導監督能直接約束控制警察行為，在制度模式上削弱甚至消除警察的不作為、違法作為等司法腐敗或人權侵害現象發生，防范警察權的無限度擴張，從而最大限度維護偵查程序的正當合法性(17)陳嵐：《我國檢警關系的反思與重構》，《中國法學》2009年第6期。。

但相對正面效應而言，其弊端也極其顯著深遠。首先，監警一體形同于“監警同體”，會明顯削弱監察機關對警察機關的監察效果，甚至不存在“過濾”效果，并且極易形成以監察機關為主體、以“超級警察權”為中心的新的“集權團體”，違背監督職能是監察機關第一職能的職責定位。我國現行監察法將監察機關的監督職責擬定為第一職責，并使其在位序上優位于調查與處置職責，這一設定是國家腐敗治理總體戰略與治理理念的重大轉型(18)魏昌東：《監督職能是監察委員會的第一職能：理論邏輯與實現路徑——兼論中國特色監察監督系統的規范性創建》，《法學論壇》2018年第1期。。

其次，監警工作各有其專業性及領域性，監察機關偏向于反貪反瀆的職務犯罪調查，公安機關則注重一般類犯罪偵查，在以監察機關為中心的“上命下從”關系模式下，勢必會導致職務犯罪偵查(調查)的執法偏向和案件指揮上決策或思維混亂，從而在強化監察效力的同時極大損害警察專業偵查能力，導致警察隊伍整體作用失調。緣由在于，警察機關刑事辦案能力整體成形與強化并不完全取決于專業刑偵力量，而在相當程度上是依托警察機關各職能部門及機構的總體構成和綜合體現(19)龍宗智：《評“檢警一體化”兼論我國的檢警關系》，《法學研究》2000年第2期。。如治安派出所作為國家維系社會秩序的最基層力量，承擔著基層社會組織刑事案件管控治理的主要職責，并在刑事辦案組成體系中不可忽視。

再次，監警思維極具差異，難以有效融合。一般而言，監察官法律素養較高，偵查人員偵查素養較高，若監察機關沿襲以往檢察院追求合法性注重審查的評判性思維去慣以替代偵查中講求實效性具有機敏性的行動思維，顯然不符合思維邏輯規律和效率原則。

最后，我國刑事司法體制的基本格局奠定了我國不具備實施監警一體化模式的基本基調。依據憲法、監察法及刑事訴訟法規定，監察機關與警察機關相互獨立(20)雖然《監察法》第四條沒有明確“互相分工原則”，但作為互相配合和互相制約原則的前提，互相分工是監警關系的必然內涵。，各執不同職能。監察機關定位于監察監督機關，而公安機關屬于行政機關的范疇，監警合一極易引起職能混淆和職權混用，監警一體的機構變革與合并必然面臨極大阻力。綜上所述，雖然檢警一體化模式適用于監警模式中具備一定的積極意義，但綜觀而言明顯其弊大于利，可行性甚低。

(二)指導性模式下監警關系的適用性評析

“檢察指導偵查”模式是主張檢察機關通過提前介入公安機關重大案件取證、討論、勘驗及鑒定等偵查活動，從公訴的證據標準為偵查提供具有法律效力的意見或建議(21)盛美軍：《檢警關系現狀與改革發展》，《人民檢察》2010年第7期。，并對偵查活動構成制約力，使偵查、批捕、起訴等工作相互協調的一種工作機制(22)何勤華、張進德：《中國檢察制度三十年》，《國家檢察官學院學報》2008年第4期。。從域外角度考察，英美法系國家的檢警關系模式與其相似，即檢察機關與警察機關相互獨立合作，并不存在主次關系，而更多為一種建議與合作關系。以美國為例，“在多數犯罪案件偵查中，檢察人員并不親自進行偵查活動，而是指導和監督專業偵查人員或大陪審團的調查工作。但是在某些情況下，檢察人員也親自主持并開展犯罪案件偵查工作。在偵查實踐中，警察聽取檢察官意見，檢察官也經常依據自己的公訴需要對警察機關偵查辦案提出證據收集重點范圍等”(23)魯曉榮：《中外警檢關系比較以及我國警檢模式之構想》，《中國刑事法雜志》2009年第4期。。因此，在實踐過程中，檢警機關在案件管轄等方面極易出現相互推脫、無所作為、檢警主次區分錯亂等問題。

若我國監警之間實行“監察指導偵查”模式，監察機關與偵查機關則形成一種獨有結構，即以監察機關為主、警察機關為輔的指導與被指導的權力職能結構。作為檢察機關部門職能與機構的轉隸，監察機關沿襲的檢察機關“書案官署”仍然保持著慣性，繼而在法律知識、證據意識上監察主體承繼著相較于警察主體的優越性，由此也對監察機關引導警察偵查活動依法有序開展、收集更滿足于檢察機關起訴審查標準的證據材料發揮著促進作用。同樣，監警互相溝通和配合，在形成打擊犯罪合力和有限警力資源合理配置方面具有積極效益。在此意義上，監察引導偵查似乎是可選擇方案。但仔細分析可發現，該模式在具體措施上存在極大隱患，缺乏可操作性。

首先，從文意解釋看，“指導”是“指引、引導”，而不是“指揮、領導”(24)陳嵐：《我國檢警關系的反思與重構》，《中國法學》2009年第6期。，故也不具備上下級間的強制性關系。當監警之間存在意見分歧時，二者間誰具有主導權或優位權尚無定論，極易產生作為或不作為的“推諉扯皮”現象，極大影響對監察調查工作的開展。

其次，在公安系統存在以檢察院的批捕或法院的判刑為標準的績效考核機制，如考核破案率、批捕率、定罪率等，懲罰捕后未訴及被判無罪的承辦刑警，而檢察院也存在類似以法院處理結果為基礎的績效考核機制，如定罪率、控制不起訴率、退偵率、懲罰出現無罪等情形(25)朱桐輝：《案外因素與案內裁量：疑罪從無之謎》，《當代法學》2011年第5期。。而監察機關內部也存在類似的績效考評辦法，難免受到監察引導偵查專門收集被調查人(犯罪嫌疑人)的不利證據，而忽視其有利證據的收集的質疑，如著重收集被調查人有罪證據、罪重證據，忽視對無罪、罪輕或法定量刑證據的收集及移送，從而實現表面形式上的監察調查案件偵破，另一方面又滿足績效考核標準，但卻是以被調查人或相關人員的相關權利犧牲為代價。

最后，盡管監察法一再強調是對公權力機關公職人員的監督，也是對其履職行為的監督，但本質上也涉及對公職人員所在機關的監督，即“對人、對事、對機關”監督的全面覆蓋。而監察引導偵查最直接的結果可能就是兩機關之間意見趨同和職能同化，上述的監察監督規定形同虛設，對偵查機關的不法行為選擇性糾正或不糾正。因此，以此種模式來建構監警關系模式的基本框架存在很大疑問。

(三)協作性模式下監警關系的適用性評析

檢警協作模式是指偵查機關與檢察機關為了更好履行犯罪指控的職能，而在偵查和起訴過程中相互緊密配合協作而形成的訴訟關系(26)潘金貴：《偵訴協作：我國檢警關系改革的目標模式》，《甘肅社會科學》2012年第4期。。其理念最先出現于最高人民檢察院《關于人民檢察院偵查協作的暫行規定》第一條“檢察機關在依法查辦貪污賄賂、侵權瀆職等職務犯罪案件偵查活動中，對需要核實案情、調查取證、采取強制性措施等事宜所進行的協調、配合和合作所形成的機制”，也被稱為“職務犯罪偵查的協作模式”。后來，最高人民檢察院《關于進一步加強公訴工作，強化法律監督的意見》中又進一步予以明確及補充(27)2005年6月，最高人民檢察院在《關于進一步加強公訴工作，強化法律監督的意見》中指出，應當“建立檢察機關內部訴偵協作機制，堅決查處司法不公背后的職務犯罪”，從而首次明確提出了“偵訴協作”的模式理念。。基于此，隨著檢警一體化模式及指導性模式的實踐缺陷凸顯，檢警協作機制或模式在吸取先前討論的檢警關系合理因素基礎上得到規范上的認可與實踐發展。此種模式強調的是具體部門的工作機制或公權力部門關系的具體規定，雖然對上述兩種檢警關系模式進行了一定改良，能夠有效發揮檢警機關的“集合力”，但是仍存在較多不足之處。

在監警關系中，雖然監察機關與警察機關不具備“檢警協作關系”中偵查、公訴分明的職能，二者都扮演著偵查或調查的角色，但這并不妨礙對監察機關與警察機關的相互配合和制約關系進行探討，尤其是檢警協作在監警協作運作上的嵌入分析。從字詞語義上分析，“協作”與“協助”雖都包含“合作、配合”之意，但前者往往被定義為“若干人或若干單位互相配合以完成特定任務”，而后者多被解釋為“幫助、輔助”。據此，協作模式側重于監警機關在業務上的相互配合與程序上的相互制約，在職務違法和犯罪案件調查中不存在“以誰為主”的問題，且更強調監察調查的效率性而忽視過程合法性與規范要求，這也容易導致兩機關協作中主體優勢的資源浪費及完全配合下“超級公權力機關”的隱患擔憂等問題。因此，協作模式不宜適用于監察機關與警察機關的關系建構中。從立法本意上，我國憲法、刑事訴訟法、監察法都規定了監察機關與執法機關(主要為警察機關)間“分工負責、互相配合、互相制約”的關系，為監警關系提供了一個正當有序的發展思路，但是此種機關間的協作模式在發揮公權力“協作效應”的同時，往往因應體系性共識與同目的性引發監督制約機制的相對弱化，導致系列公權力濫用或程序違法等問題。因此，協作模式可以作為監警關系的過渡模式，但無法代表監警關系的最終定位，而監警協助模式順應了改良型監警關系的發展趨勢并符合監察機關辦案的現實需求，從而更科學、合理。

二、協助模式下監警關系的適用性分析

如上所述，無論是支配性監警關系模式或指導性監警關系模式，抑或協作性模式，三者都不契合當前監察機關與警察機關的關系現狀，也不能夠對兩機關間的合作、配合、監督等聯合形態進行充分解釋，若強制適用則會導致監察機關調查工作的窒礙。因此，有必要結合支配性模式、指導性模式及協作性模式的有利因素，構建一個新的監警關系模式，即“監警協助模式”(28)《刑事訴訟法》規定的“分工負責、相互配合、相互制約”原則下，檢察機關與警察機關在偵查辦案上雖然也有協助的事項，但二者間更多呈現為一種協作模式，強調業務上的協作和工作上的配合，并未形成固定性、體系性的協助模式，實踐中的做法仍然以協作模式為主要形態。同樣，監察法對監察機關與執法機關(公安機關為主)的關系雖規定為“相互配合、制約”與“依申請協助”，但由于監察機關的政治屬性與“權力集約”，警察機關的“協助”在實踐中常異化為“完全配合”，處于一種“被支配地位”，因此有必要在現有規范下，有效理清及完善二者關系。。

(一)監警協助模式的適用優勢

“監警協助模式”并不是與“監警一體化模式”“監察引導偵查模式”“監警協作模式”背道而馳的新型模式，而是在對比分析多種模式基礎上，吸收其合理機制及理性因素所建構起來的一種改良型監警關系模式。換言之，該模式沿襲了“監警一體”的效率發揮和資源優勢，吸納了“監察指導偵查”所體現的證據及程序意識。更難能可貴的是，協助模式與上述模式具備共同的目標定位，從而使得監警關系更為和諧順暢。

從憲法意義上講，在整體的國家權力制約和監督體系中，單一性質的監督權力效力極其有限。有鑒于此，國家機關的職能行使理應尊重其他機關的權力行使，而不能過度介入乃至代替(29)江國華、彭超：《國家監察立法的六個基本問題》，《江漢論壇》2017年第2期。。顯然，無論是“監警一體化”還是“監察引導偵查”等模式均片面理解了憲法和監察法對監警關系的定位，或是僅強調監察機關對警察機關的支配領導、指導或完全配合，這樣偏頗的單一機制回避了監警配合銜接過程中的機制障礙與功能定位。具體而言，對當下監警協助模式的適用性應當從理性分析視角解析：

其一，從監警協助適用的法理基礎看，首先是“控權失衡”的考慮。監警協助的“表層意義在于闡釋監警協助的發生機理，即監察機關予以協助配合等基本問題，深層意義在于從監察權與警察權相互作用的制度場域中尋找平衡點，即形成反腐合力和抑制監察權濫用”(30)江國華、張碩：《監察過程中的公安協助配合機制》。。其次是反腐合力的共同使命。隨著監察機關、警察機關等國家機關體系內部職權劃分的精細化、專門化，國家機構間的依賴性逐步強化(31)埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2013年，第109頁。，這也間接導致國家與社會在運行過程中出現分散化傾向，而機構間的協助能夠削弱或彌合此種傾向(32)關保英：《論行政執法中的行政協助》，《江淮論壇》2014年第2期。。由此，監察機關與警察機關間的協同配合既是形成反腐合力的價值追求，也是監察機關相關措施或機制制度有效運作的現實需求，更是“分權制衡”的有效途徑。

其二，從功能意欲達成的狀態上看，監警協助模式不僅是雙方主體優勢條件的簡單相加而達到辦案效率的最大化，也自然包含在調查階段監察機關對警察機關的指導與監督，或是警察機關給予監察機關的技術支持與建議意見，而不是理所應當地盲目追求起訴率的既定性，否則監警“統一戰線”的形成難免會造成權力濫觴的質疑和效率公平失衡的誤解，可能會導致監警協助模式功能狀態的萎靡。

其三，從功能實現的程序機制看，監警協助模式有別于“監警一體化模式”和“監察指導偵查模式”，而應被理解為一種廣泛視域的協助，以此才能涵攝完整意義上的監警關系模式內涵與外延。具體而言，當下中國腐敗治理的困局之一，就是權力分配與運行的過程性控制障礙與權力濫用后的發現障礙(33)劉艷紅：《中國反腐敗立法的戰略轉型及其體系化構建》，《中國法學》2016年第4期。，而協助模式包含著運行機制、程序控制機制、保障機制，而上述幾種模式更多地只局限于運行機制，這也使得協助模式在程序上具備強大的兼容性與適應力，加強了權力運行的過程性與結果性控制，充分發揮出監警協助模式的應然優勢。

其四，從操作的便宜性和可操作性看，“監警協助模式”并不要求監察機關在新建之初再次進行機構設置與權力創設，也不需要警察機關對其原有職能及機構進行“挖骨式”變革，更不需要重新修訂法律改變既有關系模式，而僅僅是監察機關和警察機關滿足法定協助事項要求或特殊事件等，經過一定的程序性審批(34)依據監察法第4、24、43條等對警察機關設定的“應當協助義務”，當前監警間更多的是一種“理念上”達成的一致，即可具備監警協助模式的雛形，而警察機關的協助申請審批很容易淪為形式。，并依據相關機制的配合與銜接，從而形成監警協助模式體系，承擔監警具體工作的運作。可見，在司法資源投入成本、制度適應周期、人力物力重新調配等方面，協助模式具備區別于其他模式的獨特優勢。

其五，以程序構造為切入點，再從當下監察體制改革現狀來看，監察委員會對職務犯罪調查的程序構造是典型的“線性結構”模式，即只存在監察機關與被調查人之間進行的調查與反調查、追究與反追究關系，缺乏“第三方”的介入和制衡(35)周長軍：《監察委員會調查職務犯罪的程序構造研究》，《法學論壇》2018年第3期。。雖然警察機關的協助配合并不會破壞此種線性結構，但是卻會因加大監警一方的權力砝碼使得線性結構失去平衡，增強該構造的行政化和封閉化色彩，權力監督更為窘迫，權利保障更為困難。此外，國家公權力管控失靈往往造成權力腐敗難以徹底根除的結果，監警之間采取何種措施及配合過程主要委之于監察機關的“自查與自察”，合法妥當與否取決于監察機關的自我判斷，警察機關對其的制約微乎其微。

綜上，監警協助模式既沒有將監警關系擬定為權力領導與被領導、支配與被支配的“一體化模式”，也沒有定位于“監察指導警察模式下”的權力主次、優位層次，更沒局限于“監警協作模式”中業務工作的完全配合，而是既強調監警之間配合所產生的合力，更注重一種“往返”而非“單程”的監督與制約，即監察法規定的警察機關對監察機關存在兩個方面制約：監察機關協助申請時的警察機關審查制約和警察機關協助時的過程制約。這也是因應監警機關與警察機關間“天然的親密性”而做出的模式對應，也為監警協助模式成為法定模式提供了相對合理性的客觀緣由與邏輯依據。

(二)現有監警協助模式運作的窒礙

1.立法規范層面對監警協助的供給不足。主要表現為如下幾種情形：其一，上述部分已提到無論是憲法層面，抑或在監察法層面，涉及監警協助關系的法律法規雖有明文規定但缺乏具體實施的細則規范，即兩部法律對監警協助模式僅是做出原則指導規范或者說初步規定，實踐中監警協助缺乏合理明確的操作性。其二，涉及監警協助的相關司法解釋缺失，而作為下位法的地方法規或規章也極其有限，部分省份依據該規定出臺了“公安機關協助監察機關工作操作規程”類似規范性文件，如《寧夏公安機關協助配合監察委員會查辦案件實施辦法》《福建省公安機關支持配合監察機關查辦案件工作規定》《北京紀檢監察機關與公安機關加強掃黑除惡專項斗爭協作配合工作暫行辦法》等(36)通過查閱部分地方規范性文件，筆者發現地方機關對監察機關與警察機關的關系更多使用“協作”一詞，雖然具體內容上包含著許多協助事項。這也印證了筆者上述觀點，雖有監警協助的法規范，但實踐卻異化為監警協作。。司法解釋缺位，地方法規的地方局限性和位階性低導致監警協助的有效開展較為困難。此外，立法規范上的“協助模式”被地方操作轉化為“監警協作”，立法本意受到限縮與歪曲，一定程度上造成監察程序正當性的違法隱患，以及資源集約性的局部限制。其三，雖然憲法、監察法及部分地方法規規章對其做出了相應規范，但作為監警協助一方的警察機關并未在警察法等相關法律中對協助程序或關系等做出針對性規定或具體調整，以至于在案件調查協助上對監警機關指導性不強及可操作性不足，或仍然發展為監警協作。

2.現有監察協助的側重點雖然立足于警察機關提供的警務協助與配合，但此種協助配合行為相較于監察機關的職務違法犯罪調查而言具有任意性和臨時性的特點。其中，任意性主要體現于：即使監察機關提請警察機關給予相關事項的協助，但由于監察法中并未詳細規定具體的法定協助事項，而僅表征為一種協助事項原則化的規范，因此監察調查實踐中警察機關協助事項一般由監察機關來安排。由此，法定協助事項在規范條文上的缺失或模糊，極可能形成同一事項有時被申請協助，有時不被申請協助、監察機關申請協助事項與警察機關具體協助事項不一致等紊亂情形，這也是監警協助實踐運作難以形成常態化的重要原因之一。臨時性體現于，基于監察機關在協助申請和啟動上的單方決定權并不以警察機關意志所變動，監察機關與警察機關的緊密性協作很大程度上受制于監察機關是否主動提請：若主動提請則二者能夠在特定案件及固定范圍內展開短暫性的事項協助工作；若不主動提請二者則不具備開啟協助事項的基礎與事由。即使客觀上存在法定協助或其他可協助情形，也不一定能夠切實開展。

3.國家機關的宗旨都是為人民服務的。在此種大背景下，公檢法監等各國家機關之間更強調的是一種分工而非制衡(37)應當注意，監察機關與警察機關之間的分工協助與相互制約并不是絕對矛盾的，即協助過程可以發揮監督制約的作用，相互制約過程也能實現分工協助。本文在這里強調的是此種良性協助與制約的關系在實踐中“協助”異化為“支配與被支配”形態，而“相互制約”異化為“完全配合”狀態。。再加上“互相制約”在刑事司法實踐中往往被操作成“平行制約”“彼此制約”，造成監督刑事訴訟全程的檢察機關很多時候變成“軟監督”(38)樊崇義：《“以審判為中心”與“分工負責、互相配合、互相制約”關系論》，《法學雜志》2015年第1期。，更變相地鞏固了機關之間相互配合的“戰友”關系。在一定程度上，此種“戰友”關系雖然能夠與監警所欲建構的協助關系相契合，并發揮積極作用，但同時此種關系在司法實踐中也面臨著異變風險，并對監警常態性協助造成較大困擾。

實際運作中，出于協助成本費用、法律責任、人員保障等現實因素的考量，在特定協助事項出現時，不必然引發監警協助，往往需要監察機關相關負責人或調查人員依托人情關系聯絡、私人利益輸出等方式尋求協助(39)以往紀委與公安機關的溝通方式就表現為一種黨內協調，而非規范形式上的申請協助，具體形式如監察機關負責人向公安機關負責人直接進行電話聯系，商請其協助配合。具體可參見江國華、張碩：《監察過程中的公安協助配合機制》，第155頁。，監警協助的法治化水平趨低，尚未形成常態化、自主化的配合協助機制，監警協助法治化格局仍待進一步完善。正是基于此種體制氛圍，在理論上沒有引起重視。

三、監警協助機制的具體構建

監警協助目前面臨的困境是基于法律規定的原則化和單薄化所可能引發的“立場式適用”和“理論反對實踐”的現象(40)龍宗智：《理論反對實踐》，北京：法律出版社，2003年，第25—40頁。。而當監警關系通過機制化配置后，補齊了監警協助的制度性短板，對于監警銜接過程障礙和權力運行機理障礙具備清理功效，極大程度上促進了監察權效能發揮。同時，程序性機制具有指引和規范權力的功能，使得監警權力在協助過程中得以控制，在規范意義上起到擠壓腐敗利益空間和堵塞腐敗利益轉化的效應。但隨著監察協調機制深化改革，固然監警協助對部分機制進行了框架性建構，但仍需對監警協助制度和模式進行改革思路的開發與革新，使其始終凝聚反腐敗合力性與高效性。

(一)監警協助事項的合理性劃分

監警協助模式的有效開展依賴于監警協助事項范圍的合理性厘清。針對監察調查實踐中涉及的諸多非定式或定式協助事項，基于監察權力的規范運行、警察機關協助程序的有序施行，有必要對監警協助事項進行合理性劃分。

1.依申請協助類事項。依據監察調查中監察機關在部分強制措施上呈現為決定權與執行權的分離，以及警察機關自身的職權優勢及專業優勢，監察機關調查職務違法犯罪案件有申請警察機關協助的必要性。依據監察取證方式的不同，其協助事項可劃分如下：(1)申請協助調閱、查詢被調查人或案件信息。如監察機關調查辦案缺乏被調查人相關社會信息或身份信息，可向警察機關予以申請協助調閱。具體如家庭成員信息、銀行信息、通信信息、視頻監控信息、住宿信息等。(2)申請協助搜查。監察法第24條第3款規定了警察機關的協助義務。監察機關成立之初，調查部門并沒有進行更細化的分工，而監察調查執行強制性措施，特別是執行具有人身危險性的調查措施時，可能涉及多部門、多小組協作才能安全、順利完成任務，顯然監察機關當時因尚缺乏法警力量支撐而不足以有效進行。而警察機關具備此種警力條件與專業經驗，能夠協助監察機關安全有效地完成搜查任務。(3)申請協助技術調查。依據監察法第28條規定，監察機關調查重大貪污賄賂等職務犯罪時，依需要且經批準采取技術調查，但應當交有關機關進行。由此，若監察機關決定采取可能限制被調查人憲法規定的基本權利時，如記錄監控、行蹤監控、通信監控、場所監控等措施(41)劉梅湘：《監控類技術偵查措施實證研究》，《華東政法大學學報》2019年第4期。，以及包括如電子偵聽、秘密拍照、錄像、郵件檢查等秘密性技術手段(42)萬毅：《解讀“技術偵查”與“喬裝偵查”——以刑事訴訟法修正案為中心的規范分析》，《現代法學》2012年第6期。，其可向有權采取技術調查的公安機關進行執行的協助申請，以及后續解除、延長技術調查措施的申請。(4)申請協助留置。受制于監察機關調查人員或調查手段的不足，其在監察留置過程中面臨如存在多個留置對象需同時對多個被調查人實施留置措施的、擬留置對象可能存在暴力傾向或持有危險武器可能危及調查人員人身安全的、擬留置對象所處環境較為復雜難以防止其逃跑、被調查人出逃等復雜情形時，監察機關可申請警察機關予以協助執行留置、追逃等行為。

2.主動類協助事項。監察法第34條第2款確立了在嚴重職務違法犯罪或涉嫌其他違法犯罪中“監察調查為主、其他機關協助為輔”的辦案原則，體現了對刑事案件中的監察調查案件優先處理的原則。由此，案件處理上的先后排序產生了監察機關與警察機關間有關案件的移送或協助問題。如警察機關主動向監察機關的移送協助，警察機關在辦理普通刑事案件過程中發現國家公職人員職務違法或犯罪的線索或證據的，應當主動移送監察機關進行審查，此種積極性主動協助在監察法第34條第1款得以體現；又如警察機關主動接收監察機關移送案件進行協助，監察機關在辦理職務違法犯罪案件中發現涉嫌其他刑事犯罪案件，且認為應當偵查其他犯罪的，對案件移送至警察機關進行案件偵查，特別是當被調查人反調查或反偵查意識較強時，為了不驚動被調查人，而先對被調查人相關的其他犯罪人員或犯罪線索、證據交由偵查機關進行人員控制或證據收集，監察機關則在此基礎上進行秘密性的控制或收集。

(二)監警協助程序的規范性構建

公安機關在協助監察機關調查過程中，公安機關人員同樣要遵守執行公務活動所適用的守法、及時、保密、安全等法律義務。此外，依據監察機關提請的調查協助事項不同，相應的操作程序也具備差異。根據監察法，公安機關履行協助義務需遵守的程序性規則主要如下：

1.協助搜查的程序規則。監察法第24條第3款明確規定：“監察機關進行搜查時，可依據工作需要提請公安機關配合，公安機關應當依法予以協助。”但是公安機關協助的具體程序并未有具體性規范，結合《中華人民共和國刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等規定，公安機關協助搜查的程序規則可作出以下闡釋：首先，職務違法和犯罪案件的搜查過程中，應當由監察機關主導搜查的整個過程，公安機關協助搜查的主要任務是警力出動、現場警戒、現場保護及現場勘查等工作。此外，依據《中華人民共和國監察法〈釋義〉》第19條規定，監察機關可以委托有關機關、人員進行談話或者要求說明情況，即指委托被談話人所在機關、組織、企業等單位黨委(黨組)主要負責人對被調查人進行談話、訪問、問詢。此時，當公安機關作為被委托單位且履行協助義務時，應當注意區分角色定位，不能偏袒本單位的被調查人，積極履行客觀義務。其次，一般情況下，公安機關是跟隨監察機關實施搜查協助行為的，無須公安機關出示搜查證，而由監察機關出具。但特殊情況下也會出現公安機關獨立搜查的情形，如監察機關與公安機關分開調查不同身體、物品或房間時，又或者公安機關遇到攜帶兇器、爆炸物，轉移銷毀證據等緊急情形的(43)《公安機關辦理刑事案件程序規定》第219條：“執行拘留、逮捕的時候，遇有下列緊急情況之一的，不用搜查證也可以進行搜查：(一)可能隨身攜帶兇器的；(二)可能隱藏爆炸、劇毒等危險物品的；(三)可能隱匿、毀棄、轉移犯罪證據的；(四)可能隱匿其他犯罪嫌疑人的；(五)其他突然發生的緊急情況。”，公安機關可以自身名義在不出具搜查證的前提下進行搜查工作，但事后應當告知監察機關無證搜查的正當理由。最后，公安機關針對搜查過程中出現的妨礙調查情形，應當積極予以阻止或消除，如搜查過程中被調查人以暴力方式抗拒搜查的，公安機關應當協助制止、制服或帶離現場，并追究相關責任。又如被調查人以自身是女性而搜查人為男性進行程序對抗時，公安機關應當及時提供女性警員協助搜查，推進搜查工作進行。

2.協助留置的程序規則。監察法第43條第3款規定：“監察機關采取留置措施的，可依據工作需要提請公安機關配合，公安機關應當依法予以協助。”公安機關協助監察機關留置主要存在以下方面：首先，公安機關應當出動偵查人員、臥底及其他警察人員協助監察機關對被留置對象進行人身控制，并及時送達監察機關指定留置地點；未在規定時間內送達的，應當向監察機關充分解釋或提出正當理由。其次，公安機關協助留置過程中，在監察機關需要將被留置人提出留置場所時，可視具體情形協助送醫治療、安全保護、移送審查、送監服刑等，如被留置對象存在患有嚴重疾病、生活不能自理、懷孕或者正在哺乳等情形時，公安機關可協助予以照料并及時反映被留置對象情況。然后，公安機關可協助監察機關通知被留置人員的家屬。監察法第44條第1款規定：“對被調查人采取留置措施后，應當在24小時以內，通知被留置人員所在單位與家屬。”此條雖未明確通知主體，但依據上下文理解應為決定留置的監察機關。此時，監察機關可申請公安機關協助通知被留置人員的家屬或單位，以及詢問家屬是否需要為被留置人提供必要的生活必需品或藥品，以及其他需要向監察機關反映的案件情況。最后，當被留置對象出現逃逸、偽裝無民事行為能力或精神病等逃避刑事追責行為，死亡、留置場所發生集體性事故或自然性災害等緊急情況時，公安機關應當及時、快速出動警力資源協助監察機關控制事態發展，妥善處理突發情況。

3.協助技術調查的程序規則(44)技術調查措施，是指監察機關為調查職務犯罪需要，根據國家有關規定，主要通過通信技術手段對被調查人職務違法犯罪行為進行調查。通信技術手段通常包括電話監聽、電子監控、拍照或者錄像等手段，以獲取某些物證等。。監察法第28條規定：“監察機關調查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪，根據需要，經過嚴格的批準手續，可以采取技術調查措施，按照規定交有關機關執行。”根據該條款，監察機關對技術調查僅享有決定權，執行權在公安機關。由此，公安機關在協助監察機關開展技術調查時，需要注意以下方面。首先，監察機關的技術調查需要具備嚴格的層級審批機制，而該種審查機制也對公安機關的協助行為提出了以下要求：一方面，監察機關向公安機關申請技術調查協助時不能越級提請，一般限于同級協助，相應地，公安機關更不能直接越級實施協助；另一方面，被申請協助的公安機關認為本機關無法承擔或無能力履行提請協助事項，需要由其他同級公安機關或上級公安機關執行技術調查措施的，可由本級公安機關陳述正當理由經上級公安機關批準同意轉由其他同級公安機關履行協助或提請上級公安機關執行。若本級公安機關因正當事由欲將協助事項移交下級公安機關的，必須征詢監察機關負責人同意，否則不能移交或者由監察機關重新提請其他同級公安機關協助。其次，監察機關技術調查需要多地公安機關聯合協助的，監察機關可提請本地公安機關協助，并由其聯系異地公安機關。最后，公安機關技術調查過程中監控所收集的證據信息應當及時移交反映于監察機關，并對監控過程中的特殊現象、反常行為等情形向監察機關著重匯報，對與監察調查案件無關的被調查人隱私信息、商業秘密等應當予以保密或人工篩除。當技術調查期限屆滿，除監察機關經批準延長技術調查期限并書面通知公安機關情形外，公安機關應當對被調查人解除技術調查措施，并將相關情況以案卷形式移交通報監察機關。

4.協助通緝的程序規則。監察法第29條(45)監察法第29條：“依法應當留置的被調查人如果在逃，監察機關可以決定在本行政區域內通緝，由公安機關發布通緝令，追捕歸案。通緝范圍超出本行政區域的，應當報請有權決定的上級監察機關決定。”對公安機關協助通緝提出了三點義務性要求：首先，涉嫌職務違法犯罪且依法應當留置的被調查人逃避調查的，公安機關應當協助監察機關在本行政區域內通緝并發布通緝令；其次，公安機關發布通緝令后，應當采取布控警力、摸排訪問等措施積極協助監察機關抓捕在逃被調查人；最后，在逃被調查人抓捕歸案后，公安機關應積極協助監察機關撤銷通緝令并公布結果。特別是當下網上追逃并獎勵高額賞金的情形下，及時撤銷通緝令有助于避免因追緝賞金引發的利益問題與公信問題。

5.協助限制出境的程序規則。監察法第30條規定了監察機關對被調查人及相關人員的限制出境措施由公安機關執行，這對履行協助義務的公安機關而言，主要涉及以下內容：依據適用對象(46)《中華人民共和國監察法〈釋義〉》第30條：既包括涉嫌職務違法犯罪的被調查人，也包括涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，以及與案件有關的其他相關人員。但在實踐中，并不是對所有涉嫌職務違法犯罪的被調查人都采取限制出境措施，而是應當把握必要性原則，根據實際情況，對有可能逃匿境外的被調查人限制出境。(被調查人)是否辦理出入境通行證，被調查人未辦理的由監察機關提請公安機關出入境管理部門報備列為禁止出境人員，拒絕為其辦理通行證件；被調查人已經辦理通行證的，經省級以上監察機關批準，各省級以下監察機關可申請公安邊防部門予以協助，對其采取限制出境措施，但應告知其被限制出境的正當理由。公安邊防部門發現法律文書申請內容與被限制出境人實際情況不符合的，應當及時溝通，也可退回協助限制出境決定，以保護限制出境人相關權益以及決定的權威性。

(三)監警溝通協助機制的有效建立

依法治國和監察體制改革背景下的監警協助機制既要打破傳統上行政官員“威權決斷”式的獨斷藩籬，更要倡導引入“理性對話”和“有效溝通”，以構建一種“復合的監警協助溝通機制”，以期最大限度地疏通監察全覆蓋和警察全覆蓋之間的制度壁壘，實現監警之間多領域的相互溝通、交流融合，方能發揮制度優勢、提升反腐合力。警察機關協助行為對監察機關起到關鍵功效很大部分緣由在于：警察機關依靠大數據和人工智能等技術在數據信息上所具備的“海量數據”“多型多樣”“存儲處理高速”“價值與真實性”的“4V”特征(47)王彬：《犯罪偵查中的大數據應用分析》，《中國刑警學院學報》2017年第4期。，使其在掌握警察機關的數據信息的基礎上，還掌握著來自社會各方面的大數據，如互聯網大數據、官方大數據、企業大數據、公民個人數據等，從而在貪腐信息和線索的搜集、分類上具備強大作用力。隨著大數據的普及，警察機關特別是在銀行轉入轉出賬單、個人資金情況、領導干部履歷等領域掌握著非常全面的信息，警察機關的協助行為也促使監察機關更快更多地發現腐敗問題線索。因此，在監察機關決定權與警察機關執行權相分離的狀態下，通過頂層設計建立常態化的監審信息溝通機制顯得尤為重要。協助是否能夠實質上實現監察申請協助的目標甚至“超目標實現”，其中關鍵影響因素為是否能夠有效充分運用現有條件和機制。顯然，科學化的溝通交流機制為其提供了絕好的催化劑。筆者從溝通交流的協調主體和中轉主體視角出發，以期促進監警間溝通機制進一步深入，具體可從三個主體介入：

1.強化反腐敗協調小組的調節作用。監察機關與警察機關要積極參與反腐敗協調小組工作。反腐敗協調小組要做好引導工作，充分發揮其銜接“黏合劑”功能，促進監察機關和警察機關在完善業務銜接和通報會商機制的協作配合及協助程序中的聯絡規范、協調規范、管理規范，誘發出二者在協助事項范圍上的充分交流溝通的良性因子。

2.特約監察員雙向作用。依據《國家監察委員會特約監察員工作辦法》(以下稱《特約監察員工作辦法》)第6條：“根據工作需要，會同有關部門、單位提出特約監察員推薦人選，并征得被推薦人所在單位及本人同意。”可見，警察機關可推薦本機關人員并經監察委員會考察同意成為特約監察員，這也為警察機關監察調查流程與方式、深化協助能力提供條件基礎(48)依據《特約監察員工作辦法》規定，警察機關人員可以成為特約監察員，在擔任監察員過程中、解聘或換屆后，警察人員在不違反保密法有關規定或監察機關要求的保密性規定事項外，警察人員能夠對擔任特約監察員間所知曉的監察機關運作流程、相關信息、慣例手段等信息告知警察機關領導，這也是監警有效協助配合的重要基礎所在。。一方面，在履行特約監察員職責的過程中會熟悉監察機關運行機制、決策流程、執法慣例、內部管理等信息，這也為警察機關在掌握監察執法慣性和動向的基礎上，提供監警協助時溝通交流的可能，如《特約監察員工作辦法》第9條規定了監察員的義務，“對紀檢監察機關工作情況、工作人員工作作風、履責情況等提出多向意見、建議和開展監督。對制定紀檢監察法律法規、出臺重大政策、起草重要文件、提出監察建議等提供咨詢意見。參加國家監察委員會組織的調查研究、監督檢查、專項工作”；另一方面，作為警察機關推薦的特約監察員熟知和掌握警察機關所擁有的優劣勢條件和制度、決策等信息，也為監察機關和警察機關的協助建立了“前置性”信息基礎，如《特約監察員工作辦法》第10條規定其權利，“了解國家監察委員會和各省、自治區、直轄市監察委員會開展監察工作、履行監察職責情況，提出意見、建議和批評。根據履職需要并按程序報批后，查閱、獲得有關文件和資料”等。因此，在不違反保密法規定或監察機關保密義務的前提下，警察機關人員作為特約監察員將會極大提升監警機關間的協助效力、協作能力及辦案效率。

3.監察派駐人員的啟承作用。監察法規定在警察機關進行“監察人員派駐或派出”，一方面是對警察機關及人員起到“威懾性監督”的功能，使其執法合法化、正當化；另一方面，派駐人員也起到承上啟下的功效，派駐人員通過監督職責的履行對警察機關的相關人員及其運行機制、決策機制等都有一定把握，定期向監察機關進行匯報，監察機關也會定期或不定期向警察機關傳達監察的新動向和配合協助事項等，因此派駐人員也為監警協助奠定了溝通交流的基礎。整合上述三個主體的共同作用，使得監警協助程序更加暢通，形成監察機關和警察機關協前共商、協中合力、協后反饋的協調溝通的良性機制，利于消除協助中的制度性障礙、運作性障礙、心理性障礙等，推進監警權力分離背景下國家反貪腐資源的協同和整合。因此，對監警協助間溝通交流機制的構筑設想，對于我國監察體制深化改革和協調機制的發揮具有極其深遠的影響。

(四)決定權與執行權有限統合的改革設想

要實現對腐敗的根本性治理，監督職權必須處于“優先、優位、優能、優勢”的地位(49)魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辯證：屬性、職能與職責定位》，《法學》2017年第3期。。從監察機關的機構設置上看，監察委員會雖然在職務違法犯罪案件辦理上具備多部門的機構創設與職能行使，但根據目前公開的監察改革文件和留置案例，部分監察調查強制性措施缺乏相應的強制執行手段，監察機關未進行專門的法警隊伍配置，且受限制于監察調查程序與刑事偵查程序的嚴格區分，其不能直接適用刑訴法中的強制手段以及手銬等警具(50)葉青：《監察機關調查犯罪程序的流轉與銜接》。。這也意味著特定條件下監察機關只享有監察決定權，沒有執行權，缺乏執行的強制手段和措施，監察調查的及時性、迅速性、全面性等受到負面打擊，減低了監察調查的水平。從此視角看，顯然監察機關并沒有處于“四優”地位。因此，有必要對監察決定權與警察執行權在特定范圍內進行有限統合的改革設想。

在監警一體化模式不具備適用可能性的情況下，筆者認為，可以在監察機關調查權雙軌制的基礎上對監察機關設置獨立的執法機構，同時賦予其監察調查的決定權和執行權，而不能表面理解為警察機關歸入監察機關。具體地說，監警有限統合并不是直接在監察機關設置執行機構或立法直接賦予執行權配置。理性路徑是在雙軌制體制下，繼續保留黨的紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公，在賦予監察機關對公職人員腐敗案件統一行使調查權的前提下，在監察機關內部設置兩個相對獨立的部門，即政紀調查部和刑事偵查部(51)陳瑞華：《論監察委員會的調查權》，《中國人民大學學報》2018年第4期。。政紀調查部門行使黨紀政紀調查權，刑事調查部門行使刑事調查權，執行權與執行機構應當在刑事調查部門上進行有限統合，具體做法是選調或推薦部分警察人員進行專門執行機構的組合，并配置一定數量的監察人員。該專門機構隸屬于刑事調查部門，即人員、職能、設備、經驗的轉移與融合，從而在職務犯罪調查上使其具備“四優”地位，而政紀調查部門不宜賦予，具體緣由如下：

1.監察政紀調查依據是黨內法規，主要調查違紀違法問題，政紀調查無須遵守刑事訴訟法的要求，無須對調查證據提出過于嚴格的法律要求，調查查明的是“違反黨紀或政紀的事實”而非犯罪事實，因此對案件事實的認定無須達到刑訴法的最高證明標準。而刑事調查部門調查對象是對公職人員貪污賄賂等刑事案件的偵查權，調查所獲證據要符合刑事訴訟法的證據標準，調查的犯罪事實也要達到最高證明標準。從被調查人視角看，政紀調查的處罰后果最多是“黨紀或政務處分”，而刑事調查的法律后果是承擔法律責任，甚至剝奪人身自由、財產、生命等。總結而言，刑事調查比政紀調查具備更加嚴峻的監察任務，面臨更強大的壓力，在監察調查上對調查措施的獨立執行更加迫切，更加注重辦案懲罰犯罪和保障人權價值的并重。因此，將執法權賦予和執行機構配置作用于刑事調查部門具備合理性和正當性。

2.如果賦予整個監察機關執行權，那么將要解決的是大量警力資源在監察機關上的投入，監察機關內部也要面臨機構重組改建、權力分配等復雜問題，耗費大量的人力物力，并且警察機關面向領域甚廣，警力資源十分緊張，要在符合政府行政需要、社會維穩需求、國家秩序要求的同時，再去滿足監察機關全面賦予執行權、人員配置、機構重組等需求顯然不切實際，而監察機關刑事調查部門內執行權、警察人員、設備、機構等有限統合顯得更為貼合實際，對監察機關和警察機關來說，改革的可接受性比較高。

3.執行權與執行機構在監察刑事偵查部門的有限統合，能夠有效契合國家監察體制改革背景下對警察機關執法水平與專業能力的現實需求，繼而最大限度地激發出監察反腐潛力，在較短時間內快速提升反腐效能，使監警協助機制真正成為推動反腐工作發展的新加速器和倍增器。此外，此種設計對監察機關工作的整體性影響比較小，也不會影響到政府和社會對警察機關常態化的功能需求。因此，警察執行權、執行機構等在監察刑事調查上的有限統合是一條比較符合我國監警協助機制和監警關系未來發展需求的改革路徑。

此外，監警協助下監察監督權、調查權、處置權與警察偵查權、行政權等協助結合，二者高位階的權力、多類型的權能，如果缺乏程序的指引和約束，不僅無法發揮監警協助的正面效應，而且在反向上容易發生異化，且危害更大。因此，需要建立警察制約監察的程序機制(52)警察制約監察的程序機制是指警察機關的協助對監察調查過程發揮規范功能，防范監察機關的恣意，避免警察機關協助淪為監察機關調查的工具，其具備獨立的協助程序價值。、監察監督警察的程序機制(53)監察監督警察的程序機制是指監警協助過程中，除警察機關發揮對監察機關調查程序的監督制約功能外，監察機關也可對警察機關協助行為的合法性、合理性進行監督及修正，且若警察機關人員協助行為涉嫌職務違法犯罪則還應當受到監察法的規制與懲罰。，拓展監警協助程序中的多元監督途徑(54)監警協助程序的多元監督途徑是以上述警察制約監察和監察監督警察的雙向監督為基礎，進一步設置其他機關或主體的監督途徑，對監警協助程序進行過程監督與效果評價。，如可以借鑒“檢警協助機制”的經驗教訓，采取“雙向制約”與“中立監督”相結合的監督機制。其中，雙向制約表征為監察機關和警察機關對彼此的協助行為或監察調查行為在協助范圍內進行相互監督，若發現違法行為，可通過退出協助程序或申請監察機關內部監督部門進行審查等進行制約；中立監督是指監察機關和警察機關開展協助程序中，單獨設立、共同選擇、上級指定一個獨立于監警機關的中立機構，對雙方的調查行為與協助行為進行監督，在此基礎上如何將多類型多領域監督方式有效貫通，把權力置于嚴密監督之下。又如監察機關可借鑒各地方政府的試驗成果，如重慶監察機關和警察機關在預防和查處職務犯罪工作中所建構起來的多層次、全方位且具地方特色的案件協查機制(如可依申請介入指導、專人承辦、證據收集、穩控防范等方面開展協查)、預防合作機制(開展監察調查代表性案例的定期研討，建立常態化預防合作機制)、信息共享機制(如立足監察調查案件，警察機關向監察機關提供所需的法律法規、司法解釋、辦案經驗、有關制度及程序、相關數據庫等深層次、多方面信息)，這對監警協助模式的發展完善極具借鑒意義(55)警察機關與監察機關的協助聯系主要在于對被調查人采取留置、搜查等調查措施時可以提請公安機關配合，監察機關采取限制出境、技術調查、通緝令等措施時，應交予公安機關執行或發布。在當下監警協助事項未予以明確化、規范化的前提下，監警機關應主要圍繞上述調查措施的協助事項開展，再兼顧文中所劃分的其他協助事項。。這也是接下來監察體制，尤其是監警關系協調機制的改革重點，在此方面進行嘗試性的改革設想也是十分有意義和必要的。