新時代背景下農(nóng)村社會保障重要性及路徑研究

張四平

(離石區(qū)人力資源和社會保障局,山西 離石 033000)

如何降低或避免風險是全人類面臨的共同問題，而能夠顯著降低國民生活風險的社會保障則是人類成立以來的最成功的制度設計之一[1]。社會保障體系是一個包括社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置四大法定保障系統(tǒng)的龐大制度體系。在中國共產(chǎn)黨的百年歷程中，如何發(fā)展推進社會保障體系、推進民生建設是社會建設的基本內(nèi)容。在黨的十九大報告中指出，我國當前的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。同時，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”。可以看出，這種由政府主導、進行再分配的社會保障制度可以為發(fā)展較為落后的個體和家庭提供有效的保障。我國實施的由養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等構成的社會保障制度是重要的、基礎性的民生保障制度[2]。此外，《決定》明確要求，必須“完善覆蓋全民的社會保障體系”。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民在國民經(jīng)濟的發(fā)展中起到了十分重要的作用。隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村人口所占比例不斷降低，城鄉(xiāng)差距進一步拉大，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展與社會保障問題得到了國家政府的重視。黨的十九屆五中全會通過的“全面推進鄉(xiāng)村振興”，為“十四五”期間鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進確定了方向。

一、農(nóng)村居民社會保障的重要性

社會保障能夠助力農(nóng)村反貧困的發(fā)展[3]，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會振興的前提。首先，加強農(nóng)村保障能夠促進農(nóng)村居民生活質(zhì)量的提高，進一步提升農(nóng)村居民的幸福感；一方面，完善的高水平農(nóng)村社會保障能夠保證農(nóng)村居民降低養(yǎng)老、醫(yī)療等風險，保證農(nóng)民的最基本生活，進一步減輕農(nóng)民的經(jīng)濟負擔，從而提升其可支配收入，提高農(nóng)民的生活水平；另一方面，社會保障作為政府調(diào)節(jié)社會分配不均的主要手段之一，其再分配功能能夠有助于實現(xiàn)社會公平，降低基尼系數(shù)。有研究表明，社會保障制度有助于農(nóng)民收入效應的提高[4]，從而提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。此外，社會保障的一些福利可以為農(nóng)村特殊居民提供生活必備的實物與服務，節(jié)省生活的必要支出，切實提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。其次，加強農(nóng)村社會保障建設能夠降低農(nóng)民群眾承受的風險，從而擴大農(nóng)民的消費需求。有研究指出提高農(nóng)村社會的社會保障水平，能夠降低農(nóng)村居民在消費方面的不確定性[5]，進一步增加農(nóng)村的消費支出，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供市場。第三，農(nóng)村社會保障能夠為農(nóng)村建設吸引留住人才。一方面，農(nóng)村完善的社會保障體系能降低農(nóng)村居民進城務工的意愿。有研究證明：新農(nóng)保在一定程度上降低了農(nóng)民外出打工的意愿[6]，新農(nóng)合顯著改善了農(nóng)村居民的短期健康人力資本水平[3]，而人力資本水平、豐富的勞動力在建設農(nóng)村、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮著基礎性作用。另一方面，農(nóng)村完善的社會保障體系能夠吸引從農(nóng)村出去的優(yōu)秀人才回到農(nóng)村。鄉(xiāng)村振興發(fā)展依靠高質(zhì)量人才。改革開放以來，從農(nóng)村走出去不計其數(shù)的人才，大家對大城市的向往很大的原因是因為其完善的保障體系與醫(yī)療、教育等基礎設施。而建立、完善高質(zhì)量的鄉(xiāng)村社會保障體系能夠為生于鄉(xiāng)村的優(yōu)秀人才解決后顧之憂，有利于優(yōu)秀人才的城鄉(xiāng)負向流動，吸引更多的優(yōu)秀人才投入鄉(xiāng)村建設。

二、農(nóng)村居民社會保障的現(xiàn)狀

近年來，“三農(nóng)”問題得到了黨和國家的高度重視，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的提出給我國農(nóng)村發(fā)展注入了強有力的動力源泉。農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展、農(nóng)村居民生活水平不斷提高，農(nóng)村居民的社會保障水平有了質(zhì)的飛躍。但總體來說，我國早期發(fā)展造成的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局并不能在短時間內(nèi)消除。就農(nóng)村居民保障水平于城鄉(xiāng)居民保障的平等性來說，仍然有較大的進步空間，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

(一)農(nóng)村居民的社會保障項目不完善

如前文所述，社會保障體系包括社會保險、社會救助、社會福利與優(yōu)撫安置四個方面。與其他方面相比，優(yōu)撫安置目標人群更多針對特殊從業(yè)者及其家屬，覆蓋面較小。而社會救助是社會保障體系中最為完善的一環(huán)。社會救助對于農(nóng)村困難居民起到了十分重要的作用，對其維持基本生活提供了保障，對農(nóng)村保障體系的發(fā)展做出了卓越貢獻。對于農(nóng)村中最為龐大的普通居民來說，社會保險與社會福利的發(fā)展對其影響更大。

在農(nóng)村社會保險方面，保障最為全面的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險，這兩者為農(nóng)村居民的看病與養(yǎng)老做出了卓越貢獻，但仍然存在著不可忽視的問題。首先，農(nóng)村居民對于社會保險的認知仍然較為局限，抱有“能少交就少交”的心態(tài)，往往只繳納最低保額，這對于農(nóng)村居民的社會保障十分不利。其次，農(nóng)村地區(qū)失業(yè)、工傷等保險不完善，這對于農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展十分不利。農(nóng)村受社會環(huán)境的影響較大，由于新冠疫情的爆發(fā)與蔓延，農(nóng)村外出務工人員不得不在家等待復工，家庭生活得不到保障。近年來隨著鄉(xiāng)村振興的不斷發(fā)展，與農(nóng)業(yè)相關的產(chǎn)業(yè)方興未艾，部分農(nóng)村居民開始選擇兼業(yè)務農(nóng)，對職業(yè)保障的需求增加。而并不完善的社會保險體系不能很好地為農(nóng)村居民提供所需的保障，不利于農(nóng)村社會的發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

在社會福利方面，農(nóng)村社會基本設施近年來得到了質(zhì)的飛躍：大部分農(nóng)村地區(qū)開始提供自來水、路燈等基礎生活設施，部分農(nóng)村也設立了健身娛樂設施，以提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量、豐富農(nóng)村居民的業(yè)余生活。但比起社會保險的參保覆蓋率，農(nóng)村社會福利發(fā)展還是較為落后，如設施建立后居民不知如何使用、設施損壞維修困難、無法追責等情況頻發(fā)。在精神生活方面，農(nóng)村福利建設也需要進一步的加強：隨著義務教育的普及，農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)民也表現(xiàn)出對科技、知識的向往與追求，但現(xiàn)階段大部分鄉(xiāng)村并沒有將精神生活的需求考慮進來，鄉(xiāng)村圖書館、科普講座等十分有限。在社會福利方面，鄉(xiāng)村兒童社會福利建設十分落后，主要集中于殘疾兒童，具有較強的社會救助型性質(zhì)，還未建立有效的普惠型兒童福利機制，鄉(xiāng)村學前兒童福利機制發(fā)展緩慢。

(二)農(nóng)村居民的社會保障公平性有待提高

農(nóng)村居民的社會保障公平性主要有兩個對比對象：一方面城鄉(xiāng)之間社會保障水平差距較大；另一方面，不同地區(qū)鄉(xiāng)村的社會保障水平也不盡相同。

首先，由于我國長期以來的城鄉(xiāng)二元化格局的影響，城鄉(xiāng)居民社會保障差距在短時間內(nèi)仍然存在。一方面，在社會保障的覆蓋門類上，如上文所說，鄉(xiāng)村社會保險覆蓋方面并不全面，這也在無形中限制了農(nóng)村居民的發(fā)展。在此基礎上，鄉(xiāng)村居民的社會福利發(fā)展遠遠落后于城市居民。這對于平衡城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，為鄉(xiāng)村振興留住優(yōu)秀的人才都是十分不利的。另一方面，從社會保障額度來說，鄉(xiāng)村保障額度明顯低于城市保障額度。以低保為例，2012年，城市低保標準要比農(nóng)村低保標準高出1.9倍。2022年，兩者的低保標準仍然相差約1.4倍，這可能與城鄉(xiāng)生活成本的不同有較大的聯(lián)系，但即使考慮到這個問題，兩者差距仍然較大。

其次，由于我國的發(fā)展格局，不同區(qū)域鄉(xiāng)村保障水平也不一致。一方面，東部地區(qū)鄉(xiāng)村社會保障的保障水平遠高于中西部地區(qū)。2019年東部地區(qū)的農(nóng)村低保標準幾乎是西部地區(qū)農(nóng)村標準的兩倍，中部地區(qū)農(nóng)村低保標準與東部地區(qū)相比也有 1.7 倍的差距[7]。另一方面，即使在同一區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)其鄉(xiāng)村社會保障也遠高于發(fā)展較慢地區(qū)。例如，以中部地區(qū)的最高標準與最低標準相比(安徽與黑龍江)，二者之間的差值是 1.7 倍[7]。

三、提升農(nóng)村社會保障水平路徑

改革開放四十余年來，在黨和政府的領導下我國農(nóng)村居民的社會保障水平逐年提高，取得了巨大成就，為我國脫貧攻堅事業(yè)的完成以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施起到了巨大的作用。但不可否認，我國農(nóng)村社會保障制度還有較長的路要走，只有將其進一步完善，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才會走得更穩(wěn)、走得更好。

(一)建立完善的農(nóng)村社會保障體系

在新時代的背景下，農(nóng)村居民的社會保障不能僅僅作為政策性措施發(fā)揮其兜底效果，應主動進行變革發(fā)展，以適應新時代我國社會的高質(zhì)量發(fā)展，逐步完善與新時代新農(nóng)民相匹配的社會保障制度。

作為農(nóng)村社會保障體系的重要一環(huán)，社會保險可以從以下幾個路徑進行提升：首先，加強對農(nóng)村居民社會保險知識的普及，改變其“能少交就少交”的陳舊觀念，從認知根源上改變農(nóng)村居民對社會保險的態(tài)度；其次，加快農(nóng)村社會職業(yè)保險的建設，促進農(nóng)村社會職業(yè)保障的高質(zhì)量發(fā)展，為新型職業(yè)性農(nóng)民與靈活就業(yè)農(nóng)民提供完善工傷保險與失業(yè)保險等職業(yè)類型的保險項目，降低其創(chuàng)業(yè)與就業(yè)的風險水平。社會保險制度的完善有利于從最大程度上解決農(nóng)村居民的后顧之憂，為農(nóng)村居民提供最低的生活保障，從而進一步促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

高水平、高質(zhì)量的社會福利能夠從很大程度上改善農(nóng)村居民的生活幸福感，在社會保障體系中發(fā)揮著重要作用。完善農(nóng)村居民社會福利首先需要建立完善的基礎設施責任體系，及時更換、維修損壞的生活設施，保證生活設施安全、順利地投入使用，造福百姓；其次，豐富其精神生活，通過定期舉辦科普講座、成立鄉(xiāng)村圖書館等措施普及科學知識，同時，通過舉辦文藝匯演、比賽的方式豐富農(nóng)村居民的娛樂休閑活動；最后，國家與政府在保證鄉(xiāng)村留守兒童、空巢老人生活基本需求的同時，也需要在精神層面、醫(yī)療護理等方面滿足其需求。這些具體的措施能夠從真正意義上促進農(nóng)村社會保障體系的完善，進一步促進該農(nóng)村社會發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村振興事業(yè)添磚加瓦。

(二)提高現(xiàn)有農(nóng)村社會保障的公平性

如前文所述，我國農(nóng)村社會保障公平性在兩個方面差距較大，如何提高農(nóng)村社會保障體系的公平性是我們需要解決的重要問題。首先，提高農(nóng)村社會保障水平的第一步就是將農(nóng)民作為一種職業(yè)概念代替原有的帶有歧視性色彩的農(nóng)民身份概念，并在傳統(tǒng)的土地與家庭保障模式之外，給予農(nóng)民更多的保障選擇。其次，農(nóng)民社會保障權的平等保護，更應當注意到補償正義，給予他們更多的保障，才能真正的做到實質(zhì)意義上的平等。國家要適當調(diào)整財政支出結構。財政支出適度向農(nóng)村地區(qū)傾斜，提高對農(nóng)村社會保障的支出比例，逐步建立城鄉(xiāng)均衡的公共財政投人機制，著力解決農(nóng)村社會保障資源緊缺的問題。在此基礎上，逐漸提高農(nóng)村社會保障水平。最后，明確劃分中央與與地方政府對農(nóng)村社會保障事業(yè)的資金投入責任。不同地域間農(nóng)村社會保障體系水平不同的根本原因是經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定的差異。一般情況下，在經(jīng)濟相對落后的中西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口所占比例也就越大[7]，導致了地方政府財政收入少且需要承擔的農(nóng)村社會保障的責任越大。這使得僅僅憑借地方政府力量無法支撐農(nóng)村社會保障的進一步發(fā)展，從而形成不同地域間農(nóng)民社會保障的巨大差距。想要改變這種現(xiàn)狀必須改變目前農(nóng)民社會保障承擔資金籌措責任的政府級別較低這一問題，將農(nóng)民社會保障資金籌措的任務交給更高級別的政府，并且要通過中央財政轉(zhuǎn)移支付的方式，來保障地域之間的公平。