論跨行政區自然保護地府際合作制度的法治構建

劉先輝

自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域①參見《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。。自然保護地表現形式多樣，主要包括國家公園、風景名勝區、自然保護區、水利風景區等，它們在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用。從目前現有法律規定來看，不同類型的自然保護地分別由不同區域、行業行政主管部門進行管理②在現有的管理體制中，國家公園由國家公園管理局負責，森林公園由林業和草原行政主管部門負責，地質公園由自然資源行政主管部門負責，風景名勝區由住房與城鄉建設行政主管部門負責，自然保護區由環保、林業、水利等多部門負責，水利風景區由水利行政主管部門負責，水產種質資源保護區由農業與農村行政主管部門負責，海洋自然保護區由海洋行政主管部門負責。，并被人為地分成國家級與地方級自然保護地。

這種由不同區域、行業與級別行政主管部門實施的“條塊分割”管理體制，在一定程度上有利于某類環境要素的保護，卻撕裂了自然保護地的整體性與本真性，偏離了設立自然保護地的價值取向。因此，不同區域、行業與級別行政主管部門有必要進行合作，即通過府際合作制度進行分類組合，實現自然保護地的整體性生態利益。一般而言，府際合作制度是指在國家法律與政策指導下，不同行政區政府及其職能部門在平等協商基礎上，構建適當的機制實現特定利益的制度。本文從考察跨行政區自然保護地府際合作現狀出發，闡述實施府際合作制度的必要性與正當性，從法學的視角構建跨行政區自然保護地府際合作的實施、法治協調與保障機制，從而實現其整體性生態利益。

一、跨行政區自然保護地府際合作制度解讀

（一）現有跨行政區自然保護地府際合作制度

1.府際合作制度立法：已經存在但相對籠統

就國家政策層面而言，《建立國家公園體制總體方案》與《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》中，均涉及府際合作自然保護地的治理；從法學角度來看，目前國家僅制定頒布了一定數量的某類環境要素保護的行政法規、部門規章①行政法規類例如《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等，部門規章類例如《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》等。與規范性文件；在地方立法上，全國很多省（自治區、直轄市）制定了關于自然保護區、風景名勝區與濕地保護的地方性法規、政府規章。

梳理跨行政區自然保護地府際合作的政策、法律，我們可以發現：第一，國家目前沒有關于自然保護地的綜合性法律，只有對某類環境要素保護的行政法規、部門規章、內部規范性文件，并輔以地方性法規、政府規章；第二，現有法律中關于府際合作制度的規定泛化、籠統。行政法規一般表述為“××主管部門負責全國××監督管理工作，其他有關部門按照職責分工，負責××有關監督管理工作”②例如《自然保護區條例》第8條規定：國家對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理。國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內，主管有關的自然保護區。《風景名勝區條例》第5條規定：國務院建設主管部門負責全國風景名勝區的監督管理工作。國務院其他有關部門按照國務院規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。。部門規章與規范性文件則直接排斥府際合作制度，直接規定本部門對該類型環境要素進行監督管理；第三，自然保護地府際合作制度的理論研究需要加強。現階段法學視角下的府際合作制度，主要因聚焦于“區域經濟一體化”研究而產生，跨行政區自然保護地基于“區域環境保護”而附帶存在，暫無專門研究。

2.府際合作制度實踐：已經嘗試但未全面開展

跨行政區自然保護地府際合作制度的具體實踐，從動力來源上可以分為兩類：一是自然保護地管理機構主動聯動型。例如青海可可西里國家級自然保護區與新疆阿爾金山國家級自然保護區、西藏羌塘國家級自然保護區、青海三江源國家級自然保護區、珠穆朗瑪國家級自然保護區，經平等協商建立了自然保護區聯防協作保護機制，組成了世界上最大的自然保護區聯盟。該聯盟主要在跨區域生態環境保護、信息共享、突發生態環境保護事件聯防聯控、聯合執法等方面加強合作，共同筑牢國家生態安全屏障③三江源國家公園：《三省區巡護讓凈土安寧》，http://sjy.qinghai.gov.cn/article/detail/9960，下載日期：2021年6月30日。；二是自然保護地所在相鄰區域政府主導型。例如在國家林草局協調下，青海、甘肅兩省自然保護地主管部門共同成立祁連山國家公園④祁連山國家公園：《祁連山國家公園簡介》，http://www.forestry.gov.cn/qls/index.html，下載日期：2021年6月30日。；再如山西運城與臨汾、陜西渭南、河南三門峽四市共同成立晉陜豫黃河金三角區域，對四市區域內的自然保護地實施統一規劃、合理定位，編制完成《晉陜豫黃河金三角區域黃土高原生態治理項目建議書》⑤晉陜豫黃河金三角：《金三角規劃及額度》，http://hhjsy.com/a/zhengwugongkai/zuzhijigou/，下載日期：2021年6月30日。。

全國部分省、市域交界地帶的自然保護地府際合作的實踐已經開始，主要是圍繞國家加強生態環境、特別是自然保護地保護的宏觀政策而展開，并未形成實質、穩定與可持續的府際合作制度。現實中跨行政區的自然保護地保護，仍以行政區政府及其職能部門治理為常態，以府際合作為例外。

（二）構建跨行政區自然保護地府際合作制度的必要性

1.自然保護地的完整性：跨行政區府際合作制度的前提

國家為了行政管理、經濟發展的需要，依照一定的原則對本國領土進行區劃，從而形成不同的行政區域。在確定行政區劃時，地理因素中“山川形便” “犬牙交錯”原則扮演重要的角色：將天然山川作為行政區域邊界，使行政區劃與地形地勢一致；為了穩定中央集權的管理體制，管理者有意識打破自然地理邊界，通過跨自然地形來設置行政區域。

自然保護地是由多種環境要素組成生態系統的地理存在，與行政區劃關系密切。行政區劃“山川形便”“犬牙交錯”原則，不利于自然保護地的完整性保護：自然保護地完整性不僅包括地理空間范圍的整體性，而且還包括“生態系統對其所處的地理區位進行優化，包括能量輸入、有效水分、養分留存、定殖歷史等，從而促使生態系統發展的狀態”。“山川形便” “犬牙交錯”原則只能基本滿足自然保護地的“地理完整性”需求，并未考慮其“生態完整性”，“行政邊界幾乎已成為自然保護地生態系統完整性保護最主要的障礙①黃寶榮等：《我國國家公園體制試點的進展、問題與對策建議》，載《中國科學院院刊》2018年第1期，第78頁。”。在現實中，正是因為自然保護地橫跨多個行政區域、無法協調利益沖突致使自然保護地完整性無法實現②例如武夷山試點區理應整合江西省武夷山國家級自然保護區，錢江源試點區理應整合毗鄰的安徽休寧縣嶺南省級自然保護區和江西省婺源國家級森林鳥類自然保護區，但因面臨跨省難題，均未實現有效整合。。因此，基于跨行政區自然保護地的完整性，有必要打破行政區劃的界限、構建府際合作制度。

2.生態利益的公共性：跨行政區自然保護地府際合作制度的內在動因

生態利益是環境法學的核心概念之一，它是指人類對自然環境所具有的生態系統服務的客觀需求的非物質性利益。自然保護地由森林、土地、山嶺、水、各類動植物及微生物等環境要素組成，具有能夠向人類提供食物與薪材等物質產品的供給功能、氣候調節與疾病調控等調節服務功能、精神與美學享受等文化服務功能。這些功能對人類體現為“安全生存的利益、享受清潔空氣的利益、享受優美景觀的利益與獲取知識的利益③鄧禾、韓衛平：《法學利益譜系中生態利益的識別與定位》，載《法學評論》2013年第5期，第109頁。”。隨著科技的發展與社會的進步，人類在追求經濟利益最大化的同時，發現生態利益同樣為人類所必需，對自然保護地等進行法律保護也就順理成章。

自然保護地具有的生態利益具有使用上的非排他性、非競爭性，屬于典型的公共利益范疇。這就決定了對自然保護地的保護必須采取集體行動并通過設置公共權力機構來實現，這種保護方式要求有公法手段的運用（例如以立法形式設置保護機構、賦予其相應職權、規定履行職權的方式與步驟等），實現自然保護地的生態利益；自然保護地內的森林、土地、山嶺、水、各類動植物及微生物等環境要素相互影響、相互制約與相互作用，形成一定區域內相對完整的生態系統，與人為劃定的行政區劃并不重合。因此，運用公法對自然保護地進行保護，需要打破行政區劃限制、實施府際合作。

3.區域環境法治的勃興：跨行政區自然保護地府際合作制度的法治保障

“區域是指跨越行政區劃的，在經濟、政治、社會和文化等各方面都具有共同性和固有特點（即區域性問題）的地域共同體。④夏錦文：《區域法治發展的法理學思考》，載《南京師大學報》2014年第1期，第75頁。”基于“自然生態區域內各行政區域（或稱地方政府）為實現生態區域的整體環境目標而進行的環境治理合作⑤曹樹青：《區域環境治理理念下的環境法制度變遷》，載《安徽大學學報（社會科學版）》2013年第6期，第119～125頁。”，產生了區域環境法治。在理念上，區域環境法治打破了傳統行政區封閉、內向型的環境治理的路徑依賴，不再關注單一行政區劃環境要素的保護，而是將保護范圍擴展到“物種與生態系統以及存在于自然客體間的關系的總體⑥[美]戴斯·賈丁斯著：《環境倫理學——環境哲學導論》，林官明、楊愛民譯，北京大學出版社2002年版，第175頁。”；在實施法治過程中，追求對各環境要素實施整體性的立法保護、跨行政區環境執法與環境司法。

自然保護地是以保護大面積自然生態系統為主要目的的特定陸地或海洋區域，該區域生態系統生物群落組成多樣、具有較強的國家代表性，需要對關鍵地區（例如地質、地貌、土壤、河流及其流域等）的物理環境要素完整性與連通性進行保護，完全符合區域環境法治的地域要求。在具體實施中，應當將自然保護地基本法作為“以生態系統完整性保護為主要宗旨，最大限度完善我國自然保護地空間體系的法律①李挺：《整體性思維背景下的我國自然保護地立法》，載《環境保護》2019年第5期，第54～57頁。”；然后突破傳統行政區行政界限，制定府際合作制度，通過跨行政區行政執法、司法，充分保護自然保護地的完整性、連通性。

（三）構建跨行政區自然保護地府際合作制度的正當性

制度或者政策為社會民眾所接受并被法律所承認，與其是否存在正當性緊密相關。一般認為，一項行為或者制度、政策是否具有正當性，應當從以下標準進行判斷：“在理性層面，該理論要求行為或者制度符合某種規范或客觀標準；在經驗層面，該理論要求行為或者理論應符合公眾主觀意志的表達（服從意愿的表達）。②劉楊：《正當性與合法性概念辨析》，載《法制與社會發展》2008年第3期，第12～21頁。”

構建跨行政區自然保護地府際合作制度有其正當性：第一，符合府際合作環境公共治理的理性要求。建立在理性認識上的“行政法律關系理論③[德]哈特穆特·毛雷爾著：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第166頁。”認為，不同的行政主體、行政主體內部部門之間基于公共利益而發生的聯系，仍然屬于行政法律關系范疇。這種法律關系不以強制力作為行政行為成立的要件，而是通過不同行政主體之間的契約行為實現一定的行政目的。這種契約對行政權進行自愿性的再配置和調整，“使得原本處于分割狀態的行政權力相互融合以獲得對跨域公共事務的共同管理的權力和權利④彭彥強：《行管轄政權交易：地方政府合作的權力基礎》，載《中共四川省委黨校學報》2009年第4期，第41～44頁。”，從而實現公共利益。自然保護地的生態利益屬于公共利益范疇，它所具有的整體性、流動性的特點，決定了采用“行政區行政”方式并不能有效保護自然保護地生態利益，需要不同行政區政府對部分行政權力進行“讓渡”或者“交易”，形成跨行政區自然保護地府際合作機制。這種機制建立在不同行政區政府之間互相尊重、合作基礎上，構建決策、協調與保障機制，實現府際合作機制的有效運轉；第二，符合經驗層面的要求。《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中規定，在設立自然保護地時應當打破因行政區劃、資源分類造成的條塊割裂，按照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進行合并重組⑤《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》“九、歸并優化相鄰自然保護地”中規定，對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優化邊界范圍和功能分區，被歸并的自然保護地名稱和機構不再保留，解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，實現對自然生態系統的整體保護。。另外，現有的《環境保護法》第20條規定的跨行政區域聯防聯控制度，可以作為府際合作制度法律淵源。《自然保護地法》已經納入自然資源部的立法規劃，并被列入十三屆全國人大常委會的二類立法計劃，立法調研等前期工作已經啟動。這些都在形式上符合公眾主觀意志的表達。

二、跨行政區自然保護地府際合作的實施機制

（一）府際合作的決策制度

1.明確府際合作決策主體的性質

跨行政區自然保護地府際合作時，首先面臨的是何法律主體對自然保護地整體生態利益進行決策、決策主體如何構成等問題，這些都與決策主體的法律性質直接相關，即“決策主體在作出相關決策時，必須具有法律上的人格，而對這樣的法律人格應該從三個方面進行認知：法律上的身份、法律的資格與法律責任⑥關保英：《論依法決策的法理》，載《江漢論壇》2016年第2期，第127～134頁。”。本文認為，可以將府際合作決策主體定位為行政機關或者法律法規授權的組織：如果將府際合作決策主體定位為行政機關，可以根據府際協議即可成立，無須專門立法；如果將其定位為法律法規授權的組織，則需要制定專門的法律，賦予決策機構相應的職責與權限。

2.確立府際合作決策的構成及決策程序

跨行政區自然保護地府際合作決策主體構成，除了自然保護地府際合作政府及其職能部門之外，還可以吸納必要的非政府組織、自然保護地的原住民等參與決策；在決策過程中，決策主體既要考慮自然保護地生態規律與現階段環境科學發展狀況，又要權衡合作政府之間的不同利益：決策之前應對決策行為進行調研、風險評估，然后進行合法性審查，避免與現行法律的基本原則、制度與規范發生沖突，提高決策的科學化；以國家秘密、商業秘密等事項不公開為例外，其他決策事項應當向社會公開，通過聽證會、專家論證會等多種形式，增強公眾參與，拓寬自然保護地經濟利益與生態利益、所有權人與使用權人利益、整體與區域利益的表達渠道，實現決策的民主化；評估自然保護地行政決策的執行效果、完善行政決策的責任追究，推動決策的法治化①秦傳熙、王中義：《國生態環境損害民事追償雙軌制之實踐困境與制度彌合》，載《海峽法學》2020年第2期，第91～96頁。。

（二）府際合作的執行制度

1.分離決策主體與執行主體。“政治是利益的表達，行政是利益的執行②[美]古德諾著：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，華夏出版社1987年版，第96頁。”，因此，執行與決策分離的理論基礎源于政治與行政的二分。這種分離表現為職能的分離、機構的分設。自然保護地府際合作執行主體與決策主體分離，有利于擺脫對決策的依附關系，促進執行主體保護自然保護地的專業化，提高生態利益的實現效率。

2.完善執行程序。執行行為屬于典型的行政行為，具有公定力、確定力、約束力與執行力等特點，與行政相對人利益直接相關。跨行政區自然保護地府際合作執行機構在執法時，應當遵守行政法的程序正當原則：執行機構在履行職責過程中，應當及時公開行政行為，滿足公民知情權；自然保護地生態利益與行政相對人經濟利益發生沖突時，執法機構應當聽取相對人意見并說明理由；保證公民特別是自然保護地原住民對公共事務參與的權利，建立公眾參與權的救濟機制等。

（三）府際合作的監督制度

1.確定執法的監督主體。自然保護地府際合作執法的監督主體，可以根據府際合作的行政協議產生，也可以由府際合作機構共同上一級政府確定。從法理上來說，這種方式也與我國憲法規定的國家監督是一致的：上級人民政府有權改變或者撤銷下級政府所屬工作部門的不適當決定，體現上級對下級行政機關的監督。

2.完善監督的形式。對于自然保護地府際合作執法機構的監督，可以采用以下形式：第一，備案與審查。對于府際合作機構制定的規范性文件，應當交由法定機構進行備案與審查，維護法治統一和行政秩序；第二，行政復議。根據府際合作的行政協議，由行政復議機關根據行政相對人的申請，對行政行為進行審查，以防止、糾正違法或者不當的執法行為，保護公民、法人與其他組織的合法權益；第三，督查、督察。根據法律的規定，上級法定機構可以對自然保護地府際合作執法機構進行監督與查看，責令主管部門責任人承擔政治、法律責任。

三、跨行政區自然保護地府際合作法治協調機制

（一）府際合作法治的外部協調

1.現有法律框架下自然保護地府際合作

我國《憲法》第3條第4款規定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。對于如何發揮“地方的主動性、積極性”，現有法律法規所做出的制度設計不多，但在理論上可以將府際合作制度視為其中之一。即地方政府在遵循國務院領導的前提下，可以在法律的框架范圍內就某項具體事項制定相應的規則。《環境保護法》確立的區域聯防聯控制度①《環境保護法》第20條規定，國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決。、《大氣污染防治法》第五章“重點區域大氣污染聯合防治”，為生態環境保護的府際合作做出了有益探索，但是并不涉及自然保護地。在軟法領域，府際合作制度的實踐開展較多：例如我國部分行政區域簽署的行政規劃②例如國家發展改革委員會公布的《長江中游城市群發展規劃》（發改地區〔2015〕738號）、環境保護部與國家發展改革委員會等六部門聯合制定的《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》（環發[2013]104號）、廣東省人民政府制定的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》等。、行政協議③例如國家發展改革委員會、商務部與環渤海區域的七個省級政府簽署的《環渤海區域合作框架協議》、環境保護部與山西省人民政府簽署的《共同推進山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區建設合作協議》。和組織內部文件④例如太湖管理局制定了《太湖流域“一湖兩河”水行政執法聯合巡查制度》，與江蘇、浙江與上海的水行政主管部門之間的執法合作制度作了規定；淮河水利委員會與山東、河南、安徽與江蘇四省共同簽署的《淮河流域省級水事糾紛應急處置預案》，對預案的啟動、響應、應急處理與獎懲等做了規定。等。雖然這些形式不同的軟法內容大多以經濟發展為主、但仍涉及到自然保護地等環境要素的府際合作保護。

2.府際合作法治外部協調的理想愿景

（1）確定府際合作的憲法依據。府際合作制度涉及到中央、地方政府的職能劃分、人員與權力配置等，應當在憲法“充分發揮地方的主動性、積極性的原則”下，可以考慮修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，確定府際合作制度。

（2）環境法的明確指引。在環境法律部門中，《環境保護法》規定的生態環境保護的區域聯防聯控制度、《大氣污染防治法》規定的重點區域大氣污染聯合防治，已經就部分環境要素的府際合作開始實踐。因此，將來的自然保護地立法可以將區域聯防聯控制度作為府際合作制度的法律淵源、借鑒大氣污染聯合防治，制定相應條款、明確跨行政區不同政府及其職能部門之間的權利義務關系，實現自然保護地多重價值。

（3）軟法的有益補充。軟法是“一定的人類共同體通過成員參與、協商方式制定或者認可的，對人們的行為具有約束力的行為規則”⑤姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，載《中國法學》2006年第2期，第25～36頁。，是共同體成員自愿規制的結果，屬于內生型的法規范。將軟法運用在自然保護地府際合作制度中，一方面可以擺脫硬法所具有的“命令——服從”模式，不同行政區域政府、職能部門自愿接受行政協議、行動綱領等軟法的限制，充分發揮其保護自然保護地的積極性；另一方面，借助軟法規范不存在固定邏輯結構的特點，可以豐富自然保護地府際合作的形式、內容，在不違反硬法強行性規定的前提下，彈性地實現不同行政區域政府及其職能部門保護自然保護地生態利益的目的。

（二）府際合作法治的內部協調

1.府際合作的立法協調

自然保護地府際合作的立法可以分為以下步驟：第一，共同制定立法規劃。跨行政區自然保護地府際政府可以采取協商方式，確立自然保護地的立法事項、名稱與時間表等內容；第二，共同立法調研。由跨行政區自然保護地府際政府法制機構協調，組織人大代表、政協委員、立法起草小組與自然保護地原住民等，確定具體的調研地點、方式與日期等，做好立法調研工作；第三，立法的共同起草。跨行政區自然保護地的立法起草，由專門協調機構確定起草人員、承擔調研費用等事宜。草案是由一方起草還是共同起草、各自提交不同政府還是聯席會議審議通過，都需要進行協調；第四，立法草案的通過與公布。按照立法程序，立法草案擬定之后應當提交有權機關進行審議通過，并向社會公開。

2.府際合作的執法協調

執法是執法主體依照法定權限與程序貫徹實施法律的活動。府際合作執法的具體方式有：第一，聯合執法。聯合執法“是指多個執法部門聯合組成執法機構對相對人進行監督檢查，但分別以各自的名義對相對人實施處理、處罰的活動①姜明安著：《行政執法研究》，北京大學出版社2004年版，第32頁。”。聯合執法主體既可以由不同行政區的同類執法單位的組合，也可以由不同行業執法單位組成，其針對對象往往是跨行政區自然保護地中的難點、盲點、熱點，僅靠單一執法無法徹底解決的問題；第二，跨地區案件移送。跨地區案件移送是指執法主體對自身已經受理但不具有管轄權的執法案件，依照規定或者協議把案件移送至有管轄權的執法部門；第三，行政協助。行政協助是指執法主體在執法過程中，其他行政主體給予協助配合的行為。執法主體在執法過程中，存在法律或者事實上的執法不能、障礙時，由其他執法主體進行協助而完成執法任務。

3.府際合作的司法協調

司法協調是通過司法機關的能動活動，就特定案件的處理方案達成一致，從而實現特定目的的方法。“司法協調具有使司法介入公共政策制定、刺激制度創新、導致公權力的可交易性、司法與行政界限模糊化、使非正式制度進入司法過程等潛功能”②吳英姿：《司法過程中的“協調”——一種功能分析的視角》，載《北大法律評論》2008年第2期，第479～ 480頁。。府際合作的司法協調主要包括：首先，確立集中審判的管轄機關。基于自然保護地案件公益性、專業性與恢復性等特點，府際合作之間的省（自治區、直轄市）高級人民法院應當成立確立專門的跨區域集中管轄審判機關，負責一定區域內涉及自然保護地案件的審理。集中管轄的審判機關統一裁判理念與標準、訴訟模式與審理機制、證據規則與事實認定、損害評估與責任分配等，破解地方保護主義的干擾、強化司法保護力度③姚毅奇：《生態司法專門化下之司法權與行政權關系分析》，載《海峽法學》2017年第2期，第112～119頁。；其次，省（自治區、直轄市）人民檢察院確立跨行政區自然保護地案件集中管轄。集中管轄的檢察機關負責對該區域內具有重大影響的自然保護地案件、上訴案件以及其他具有重大影響的案件進行檢察監督。

四、跨行政區自然保護地府際合作保障機制

（一）府際合作信息共享制度

1.信息共享的法理基礎與法律依據

（1）信息共享的法理基礎。高效便民是行政法的基本原則之一，它要求行政機關在履行職能時，應當遵守法定時限，力爭以最快的時間、最小的人力和最低的成本耗費，取得最大的效益，為公民、法人與其他組織提供最好的服務。高效便民的實現，相當程度上取決于信息的有效篩選、傳輸，并在信息可靠的基礎上做出決策。政府信息共享有利于促進行政機關信息數據的整合，降低辦公費用，提高辦事效率，避免資源浪費與重復建設，使行政相對人快速獲得準確、可靠的消息，行使參政、知情與監督等各項權利。自然保護地府際合作之間構建信息共享，可以將一定區域內自然保護地的政務信息資源進行有機聯系，暢通區域公共服務流程，行政相對人可以在統一的網絡入口實現跨行政區的服務申請和業務辦理，實現行政機關高效服務的目標。

（2）信息共享的法律依據。第一，《憲法》的規定。雖然《憲法》中沒有關于府際合作信息共享的規定，但是可以從人民主權原則和公民監督權推導而來：我國《憲法》規定，人民依照法律通過各種途徑和形式管理國家、社會事務，國家機關和國家機關工作人員必須接受人民監督。由此衍生而來，公民只有在獲取足夠的信息前提下，才能參與國家各項事務、充分參與政府決策、行使公民監督權；第二，《政府信息公開條例》的依據。《政府信息公開條例》第7條規定，行政機關應當建立健全政府信息發布協調機制。行政機關發布政府信息涉及其他行政機關的，應當與有關行政機關進行溝通、確認，保證不同行政機關發布的政府信息準確一致。在跨行政區自然保護地府際合作保障機制中，如果不同的行政機關就特定事件發布的信息發生偏差時，極易引起人民對該事實的猜忌，從而導致政府信用危機的產生。因此，自然保護地府際合作機構發布的政務信息，應當權威、準確和公正。

2.信息共享制度的構建

（1）確立公眾知情權。公眾知情權是府際合作信息共享的法理基礎，也是現代信息社會公民的基本權利。正是由于該權利的缺位，導致公共事件不斷發酵并造成嚴重后果，有必要從憲法層次正式確認該權利。然后通過行政法、環境法進行細化，將公眾知情權作為自然保護地府際合作信息共享的法律淵源。

（2）信息共享制度的構建。第一，成立府際合作信息共享協調組織。現有的信息共享建立在傳統行政組織的垂直型權力分割基礎之上，在面對后現代社會追求扁平化、多中心的環境公共事務治理過程中，往往力不從心。因此，有必要成立專門的府際合作信息共享協調組織，將府際合作的政府及其部門“串聯”或者“并聯”起來，打破信息傳遞中層級間的限制；第二，建立府際合作信息共享的統一標準制度。為了推進府際合作之間的信息共享，對技術標準應當進行統一，例如信息開發系統、網絡接口、信息流程、軟件工程、信息統計指標與核算體系等；此外，通過提供統一的公共服務標準，實現區域內的信息共享的公開、公平、公正；第三，建立府際合作信息共享的權責體系。在將來府際合作之間的信息共享立法中，應當明確合作政府及其職能部門之間有互相提供信息的義務、獲取信息的權利，規定不履行提供信息義務的機構、主要責任人員應當承擔行政處分、行政處罰。

（二）府際合作糾紛解決制度

1.府際合作糾紛的法理解讀

（1）府際合作糾紛的內涵。自然保護地地域的關聯性、生態利益的流動性與區域環境法的勃興對傳統“行政區行政”帶來了嚴峻的沖擊與挑戰，府際合作應運而生。作為新生事物，自然保護地府際合作突破了現有法律的框架設計并嘗試構建新的制度，府際合作糾紛解決即為其中之一。就發生糾紛的主體而言，既可能是縱向上的中央與地方政府（或者不同級別的地方政府）之間，也可能是橫向上的不具有隸屬關系的同級政府之間；就發生的根由而言，由于自然保護地本身跨行政區，不同政府及其職能部門代表不同的利益，基于利益分割發生的糾紛。

（2）自然保護地府際合作糾紛的類型化。基于自然保護地府際合作產生的原因，可以分為兩類：一是行政職權型府際合作糾紛。這類糾紛源于在自然保護地保護過程中，不同的政府及其職能部門在行政權力的配置存在交叉，或者行政權限存在沖突、重疊，在對同一事項實施行政行為時發生的爭執；二是行政協議型府際合作糾紛。這類糾紛源于不同政府及其職能部門簽署的行政協議。隨著自然保護地府際合作事由的增多，需要政府及其職能部門實施新的行政行為超出了原來行政協議合作的范圍，或者對原來行政協議約定出現了不同理解，就實施保護自然保護地行為發生的爭執。

2.糾紛解決機制的構建

（1）確定糾紛解決機構。依照《憲法》第89條、108條以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規定，縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府，有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。因此，在目前的法律框架下，共同的上級行政機關是自然保護地府際合作糾紛解決的法定機構。對于行政協議型府際合作糾紛，締約各方仍然可以進行協商尋求各方利益的共同點和差異性，通過重新凝聚共識解決沖突。

（2）糾紛解決具體程序。具備提請糾紛解決的主體向糾紛解決機構提出申請，由糾紛解決機構進行審查，決定受理與否。對于決定受理的府際合作糾紛，解決機構按照法律法規，遵循一定的標準與方式就糾紛內容進行審查并做出裁決。由于跨行政區域自然保護地政府之間存在利益的多樣性、復雜性，發生糾紛之后可參考以下程序：第一，確定糾紛解決機構。對于基于行政協議而產生的府際合作，各方仍然可以進行協商尋求各方利益的共同點和差異性，通過重新凝聚共識解決沖突；如果無法達成協議，在目前的法律框架下，可以將共同的上級行政機關確定為自然保護地府際合作糾紛解決的法定機構；第二，糾紛解決具體程序。糾紛主體向糾紛解決機構提出申請，由糾紛解決機構審查后決定受理與否。對于決定受理的，糾紛解決機構按照法律法規，遵循一定的標準與方式進行審查并做出裁決。

五、結語

現有實施的不同區域、行業與級別行政主管部門“條塊分割”的管理體制，不利于跨行政區自然保護地的保護，而府際合作制度能夠彌補這種缺陷。從現有立法規定、具體實踐來看，呈現出“存在但相對籠統、嘗試但未全面展開”的特點。基于自然保護地自身的完整性、生態利益的公共性與區域環境法治的勃興，有必要構建跨行政區自然保護地的府際合作制度。從法理上來說，不同行政主體、行政主體內部部門之間基于公共利益對行政權進行自愿性再配置與調整、有關政策的制定與頒布，為構建該制度提供了正當性。

構建跨行政區自然保護地的府際合作制度，首先有賴于府際合作的實施：明確府際合作的決策機構，在決策之后得以有效執行，在執行之后得到有效監督；其次，完善該制度的法治協調：從外部法治協調來看，應當確立府際合作制度的憲法依據、借鑒環境法上的環境要素區域聯防與聯合防治制度、倡導引入內生型的軟法。從內部法治協調上，開展共同立法、執法與司法協調；最后，健全府際合作的保障：以公共知情權為基礎，完善府際之間的信息共享；當府際合作發生糾紛時，確定具體的糾紛解決機構與具體程序。