黃河流域生態治理的法治化思考

田 凱

(河南警察學院，河南 鄭州 450046)

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，首次提出黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略。在這次會議上，習近平總書記指出，千百年來，奔騰不息的黃河同長江一起，哺育著中華民族，孕育了中華文明[1]。保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。新中國成立后，中國共產黨領導人民創造了長期經濟發展和長期社會穩定的奇跡，同時也創造了當代治水奇跡。黃河治理偉大成就前所未有，伏秋大汛歲歲安瀾的夢想變成現實，水生態環境治理也成效顯著。但是，總書記又同時指出，黃河洪水風險依然存在，生態環境依然脆弱，水資源保障形勢依然嚴峻，流域內經濟社會發展質量也有待提高。這些實實在在的困難和問題不容忽視。2021年10月22日，習近平總書記再次考察黃河入海口并在山東濟南主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會。在這次會議上，習近平總書記強調，要科學分析當前黃河流域生態保護和高質量發展形勢，把握好推動黃河流域生態保護和高質量發展的重大課題，確保“十四五”時期黃河流域生態保護和高質量發展取得明顯成效。

習近平總書記關于黃河流域生態治理的系列講話精神為新時代黃河流域生態保護與高質量發展提供了根本遵循，中央有關部門、流域內地方政府和人民要認真學習和貫徹其核心要義。當然，學習和貫徹習近平總書記的治黃講話精神，加強新時代黃河流域生態保護與高質量發展，離不開對黃河流域生態治理歷史的審視與反思。

一、以遵循自然法則和制度建構為基本脈絡的黃河流域生態治理是中華民族發展史的重要組成部分

黃河作為孕育中華文明的母親河，在我國經濟、文化、社會、文明發展史上具有重要地位，黃河流域也是我國的經濟腹地和能源基地，構成了我國北方最重要的生態屏障，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位[2]。但是，自古以來黃河也一直是一條桀驁難馴的憂患河。過去幾千年的中華文明史一定意義上也可以說是一部黃河治水史。

(一)中國古代黃河流域生態治理的豐富實踐

在中國古代早期，大禹治水尊重自然法則，變“堵”為“疏”，引黃入海，開科學治理黃河之先。秦漢時期，黃河治理上升為國家戰略。西漢時期在黃河沿線各郡設有專門巡視河堤的官員，負責河堤修護，同時建章立制，確保河防安全。漢武帝元光年間“河決瓠[hù]子”是黃河史上的著名事件。此次黃河決堤造成黃河大改道，淹沒十六郡，從決口到最后堵塞成功歷經二十余年[3]。當時，漢武帝親率臣民利用竹木草土科學填塞，成功完成了今河南濮陽段古黃河瓠[hù]子決堤堵口。這一事件在《史記·河渠書》和較晚的《漢書·溝洫志》中均有記載，其中反映出的中華民族面對自然災害時不屈不撓的斗爭精神和尊重規律治黃的科學態度經久流傳。

秦漢以降，國家層面的黃河治理制度不斷完善。后晉天福年間(936—942)，朝廷規定，在沿岸上等戶中選取一人擔任“堤長”，負責一定河段內堤防的修護管理，每個堤長任期一年，期滿后再選他人輪換。同時，沿河州縣刺史、府尹兼任河堤使，統領河防事務，隨時養護堤岸。到了宋代，這種地方官員兼管本地河防的制度，隨著河患的加深更為完善。宋太祖趙匡胤時期規定，黃河下游沿河諸州知州兼任本州河堤使，諸州通判或判官充任本州河堤判官。宋真宗(998—1022年在位)時進一步規定，知州、通判要每兩月巡視一次所轄地段內的河堤，縣令及其輔官要經常巡視堤防。沿河州縣官吏，任期屆滿之后不能馬上卸任移交，必須等汛期過后才能去職，以保證州縣官吏自始至終恪盡職守，守好河堤。經過汛期考驗，證明河堤堅固可靠，這才算政績合格，否則就要受到相應處分。“歲修”制度也是在宋代完善起來的，每年對堤防的大規模整修，稱為“歲修”。自乾德五年(967年)以后，每年春季的正月、二月、三月，是固定的修護施工季節。這一季節既是農閑，黃河水位又最低，征用民夫和施工都比較便利。

元朝末年，水利專家賈魯重視自然法則，其以科學理念和制度建設為依托治理黃河的故事非常著名。據史書《歐陽玄至正河防記》記載，1344年(至正四年)，黃河決白茅堤、金堤，沿入會通運河，瀕河州郡皆遭水患。元至正八年，賈魯任行都水監，考察河道地形，上疏治河二策：一為修筑北堤以制橫遺；二為疏塞并舉，以復故道[4]。元至正十一年，元順帝命賈魯為工部尚書，總治河防。在治黃過程中，賈魯重視現場勘查和自然法則，親自踏勘黃河下游河道，掌握了第一手資料，并且在總結前人治河經驗教訓基礎上，設計了疏塞并舉、綜合治理的方針，帶領黃河下游民眾艱苦奮斗，用短短七個月時間，結束了長達九年的黃河水患。以其名字命名的賈魯河，作為疏通分流洪水的重要支流，至今仍然是河南鄭州一帶的重要水域。

明朝時期，首次設立總河官員，總理河道事務。當時還在總結前人經驗基礎上，訂立了黃河治理的“四防二守”制度。四防即風防、雨防、晝防、夜防，也就是說在汛期大水時，不論風雨晝夜，都要嚴加防守。二守即官守和民守。官守是指在沿河設置管河機構，下有兵夫分段修守河堤。民守則是指組織臨近河堤的百姓上堤守護。這一時期，水利專家潘季馴以“束水攻沙”之策治理黃河生態的事跡廣為流傳。潘季馴先后四次出任總理河道都御史，負責黃河及運河的河務。在長達27年的治河實踐中，他在總結前人治河經驗教訓的基礎上，發明了“束水沖沙法”。“束水攻沙”主要是根據洪旱季節不同采取不同的束水與分流之策。他還從全局出發提出了“黃淮合治”策略，取得明顯成效。潘季馴的“治黃”思想和實踐，對后世影響很大。

清朝時期，更加重視黃河治理，制度建設也更趨嚴密。清康熙帝把黃河治理作為畢生治國理政的中心工作之一，并將“河務、漕運”刻在宮廷的柱子上，時時提醒自己。同時設立省一級專門河務機構，在全國范圍內調集人力物力，加強黃河河務治理。

(二)中國古代黃河流域生態治理的反思與啟示

從治理黃河的歷史來看，在新中國成立以前，黃河治理主要局限于黃河下游，主要任務是防御洪災，同時兼顧航運和灌溉功能治理。在漫長的古代治黃史中，歷朝歷代中央政府大多設置有專門的治水機構，并建立治水力量，也曾經建章立制，試圖將黃河治理制度化，這些嘗試雖然沒有從根本上徹底治理好黃河，但都為我們治理黃河積累了豐富的經驗。可以說，一部黃河治理史，也是中華民族的苦難史和治國史，黃河生態治理史是中華民族發展史的重要組成部分。

當然，我們既要充分總結古人治黃經驗，也要看到問題和不足，從中吸取教訓。比如，歷代黃河治理一般多以下游治理為主，對黃河泥沙源頭的上中游地區治理重視程度往往不夠。黃河上中游的黃土高原土質疏松，大量的黃土黃沙流入下游，淤塞河道，使河床不斷升高，這是引發黃河水患的主要原因。“九曲黃河萬里沙”生動詮釋了黃河復雜難治的根源。河南開封的“城摞城”，就是被黃河泥沙掩埋的六座不同時期的開封古城，這些古跡既是千百年來黃河水患帶給中華民族深重災難的見證，也生動揭示了黃河洪水泛濫的主要原因。只有充分重視黃河上中游的生態保護，有效減少泥沙下泄，確保下游河清堰通，才不會決口。當然，古代生產力低下、科技不發達，不足以應對大自然的進攻也是黃河久治不愈的客觀原因。同時，黃河生態治理是與國家經濟社會發展密不可分的，是一個連續性的長期國策，必須有財力保障和制度保障。當然，還有很多方面的經驗教訓值得總結或反思。這就要求我們，必須依托黃河生態治理和高質量發展專家智庫，匯聚各方面力量認真總結，以史為鑒，進而才能更好地推進黃河流域生態治理與高質量發展國家戰略的順利實施。

二、新中國成立后黃河流域生態法治建設的實踐探索

善治國者，必善治水。新中國成立后，黨中央和國務院高度重視黃河流域生態法治建設，出臺了一系列政策、法規，有力指導了治黃實踐。

(一)新中國成立后黨和國家關于黃河流域生態治理的基本國策

1952年10月，毛澤東視察黃河，明確提出“要把黃河的事情辦好”。根據中央部署，1955年召開的第一屆全國人大二次會議審議并通過《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃的報告》。1983年召開的全國第二次環保工作會議將環境保護正式確定為基本國策，并納入國民經濟和社會發展計劃。1988 年編制完成的《黃河水資源保護規劃》是第一部國家層面的黃河保護規劃。這些基礎性工作是對黃河治理的重要頂層設計，也是開展黃河流域生態資源綜合保護工作的有力科學依據。2011年，《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》和《黃河流域主要河湖水生態保護與修復規劃》出臺。這兩個文件的出臺標志著黃河流域生態治理從單一水資源利用向綜合治理的根本性改變。2019年下半年，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，首次提出黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略。2021年10月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》[5]。作為綱領性文件，這部綱要是今后黃河流域生態保護和高質量發展的根本遵循。

中央的高度重視和一系列決策部署，為黃河流域生態治理奠定了堅實的基礎。

(二)新中國成立后黃河流域生態治理的法律體系建設

在國家立法層面，在1949年人民政協通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》中就明確規定，“應注意興修水利，防洪防旱”(第三十四條)；“疏浚河流、推廣水運”(第三十六條)。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等一大批基本法律陸續出臺實施。2021年10月，國務院常務會議對《中華人民共和國黃河保護法(草案)》進行審議并順利通過，會議同時決定將《草案》提交全國人大常委會審議。在該《草案》中，對于加強生態保護和修復、水資源節約集約利用、污染防治等內容都作出了制度性安排，同時還設定了嚴格的法律責任。該法一旦出臺，對于黃河生態治理及流域省份經濟社會高質量發展意義重大。

在地方立法層面，沿黃各省也相繼制定了數量不等的地方性黃河治理法規、規章。例如河南省制定有《河南省黃河防汛條例》(2016)、《河南省黃河工程管理條例》(1982制定、1994修訂)、《河南省黃河河道管理辦法》(2018)等富有地方特色的法規規章。

這些國家層面和地方層面的立法，為黃河流域生態治理奠定了堅實的立法基礎。

(三)新中國成立后黃河流域生態治理的組織建設和機制建設

1946年，中國共產黨領導的冀魯豫解放區成立治河委員會(后改稱冀魯豫黃河水利委員會)。1949年，華北、華東和中原解放區聯合成立更大范圍的黃河水利委員會，專門負責黃河治理。新中國成立后，該機構劃歸水利部，一直到今天都在發揮著重要職能作用。除了黃河水利委員會外，國務院最新一輪機構改革后的生態環境部、自然資源部、文化和旅游部、農業農村部、住房和城鄉建設部和公安部等部門也各有一部分涉及黃河流域生態保護的重要職能。以公安機關為例，最近的警務改革后，從公安部到地方各級公安機關，陸續成立了食品藥品環境犯罪偵查部門，森林公安也在新一輪改革中轉隸公安機關統一領導。在沿黃各省區，防范和打擊黃河流域生態犯罪是這兩支警察力量的重要職責。應該說，經過多年探索，我們已經初步搭建起了以中央政府為主體，以黃河流域地方政府為支撐的多部門齊抓共管的黃河治理組織體系，黃河流域生態治理有了較為充分的組織保障。

(四)河南省近年來黃河流域生態治理法治保障實踐的基本情況與取得的成效

近年來，河南省高度重視黃河流域生態綜合治理的法治保障建設。河南省委多次召開會議，就黃河流域生態保護與高質量發展進行深入研究，不斷完善頂層設計。省人大和各沿黃地市人大將黃河流域生態治理納入地方立法規劃。2021年9月29日，河南省人大常委會審議通過《關于促進黃河流域生態保護和高質量發展的決定》。省政府及各職能部門聯動配合，多策并舉，圍繞黃河流域生態治理采取了多項執法行動。2019年以來，河南省公安廳組建了食藥環犯罪偵查部門，在全省組織開展了代號為“黃河行動”的打擊整治行動，圍繞保護黃河流域生態環境，構建專項打擊整治體系、規范執法辦案體系和沿黃社會治安立體防控體系。2020年上半年，河南省公安廳出臺了《保護母親河——為黃河流域生態保護高質量發展護航行動方案》，牽頭開展了“雷霆5號”保護母親河、服務高質量發展嚴打嚴治行動。在省政府支持同意下，在全國首家牽頭成立了由多家職能部門組成的河南省黃河流域生態保護和高質量發展行政執法與刑事執法聯動協作工作廳級聯席會議制度，并健全完善了重大疑難案件會商研判和檢法提前介入制度。截至2020年5月底，已偵辦各類生態環境犯罪案件1643起。目前相關長效機制建設和執法制度建設正在不斷完善中。河南省高級人民法院積極探索黃河流域環境資源案件由鐵路法院集中管轄改革，并于2021年9月出臺了《關于服務保障〈河南省黃河流域生態保護和高質量發展規劃〉實施的意見》，發布了一批黃河流域環境資源案件典型案例。2020年9月1日以來，河南省兩級鐵路法院共受理環境資源案件870件。河南省人民檢察院積極發揮環境公益訴訟檢察和水行政執法檢察監督作用，探索創新“河長+檢察長”治河新模式。由河南省人民檢察院與黃河水利委員會聯合發起的“攜手清四亂、保護母親河”專項行動成效顯著。通過各方努力，黃河生態治理取得顯著成效。據統計，2012 年以后，黃河流域的水質不斷向好，水資源生態保護及修復工作深入開展，重要生態敏感地區生態環境惡化趨勢有效緩解，黃河未再出現斷流現象。

三、新時代對黃河流域生態法治建設提出新要求

(一)人民群眾對美好生活的新期待為黃河流域生態法治建設賦予了新內涵

中國共產黨在十八大報告中提出建設中國特色社會主義，總體布局是“五位一體”。在“五位一體”總體布局中，經濟建設是根本，政治建設是保障，文化建設是靈魂，社會建設是樞紐，生態建設是基礎。黃河流經9個省區，跨越我國東中西部，流域面積79.5萬平方公里，是中華文化的重要發祥地。目前，黃河以占全國2%的河川徑流量養育了全國12%的人口，灌溉了全國15%的耕地，創造了約14%的國內生產總值，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。無論是經濟建設、政治建設、文化建設，還是社會建設和生態建設，都與黃河治理密不可分。黃河流域在實現全面小康社會目標的進程中處于極為重要的歷史文化坐標點和經濟社會發展坐標點上，黃河流域生態治理更是國家生態建設的重要組成部分。黨的十八大以來的十年實踐證明，黃河流域的生態治理與高質量發展直接推動了中國共產黨成立一百周年全面建成小康社會目標的順利實現。隨著中國特色社會主義建設事業的繼續推進，在新的時代條件下，社會主要矛盾已經發生變化，由原來的人民日益增長的物質文化需要同落后的生產力發展水平之間的矛盾，在逐步實現小康后，轉化為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發展之間的矛盾[6]。社會主要矛盾的變化源自生產力發展帶來的人民生活條件的改善和生活需求的變化。解決了溫飽問題后，又實現了小康生活，人民的生活需求更加高層次、更加多元化。對于良法善治、生態和諧、環境優美等更美好生活需求的向往逐漸成為人民群眾的新期待。

新期待為黃河流域生態法治建設賦予了新內涵。一是必須充分認識到“黃河寧，天下平”的國家治理大局，高度重視，“把黃河的事情辦好”。二是要科學謀劃，做好頂層設計，把黃河治理作為一項綜合工程來抓；要適應全面依法治國新要求，善于用法治思維實現新時代治黃目標，切忌感性思維和碎片化治理。三是要統籌好經濟社會發展與生態保護的關系，切實關注流域內人民群眾的民生訴求，將“綠水青山就是金山銀山”的理念轉化為立法表達，體現在依法治黃的具體舉措上。

(二)國家治理現代化為黃河流域生態法治建設提供了新思維新視角

2013年11月召開的中共十八屆三中全會審議并通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次在文件中提出推進國家治理體系和治理能力現代化的概念。國家治理現代化的政治前提和首要要義是毫不動搖地堅持中國共產黨的領導。在中國共產黨領導下，國家能夠充分調動各方資源，集中力量辦大事，做好黃河生態治理這一綜合工程，確保黃河流域生態與經濟社會的可持續發展。國家治理現代化的基本模式是法治模式，實現國家治理現代化，必須推進國家治理的制度化、程序化、法治化，在憲法范圍內和法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理現代化的基本目標是共建共治共享，在黃河流域生態治理中，共建共治共享有著特別的意義。處理好政府履職和民生關切的關系，處理好中央和地方的關系，處理好流域內各地區之間的關系，處理好流域治理不同部門之間的關系等，都必須注重“共建共治共享”理念的貫徹落實。在國家和地方兩個層面的黃河立法與政策制定中，必須以“共建共治共享”理念為重要遵循，實現各層面各領域利益協調一致。最終建立起的應該是黨委統籌各方資源、政府職能部門齊抓共管、政治法治智治德治多策并用、防范打擊利用綜合發力的立體的黃河流域生態法治保障體系。

(三)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢為黃河流域生態法治建設注入新的動力，明確了新的任務

黨的十五大報告首次提出“兩個一百年”奮斗目標。黨的十六大和十七大對此都做了進一步強調和安排。黨的十八大對于全面建成小康社會和加快推進社會主義現代化建設進行了規劃設計，再次強調了“兩個一百年”奮斗目標。黨的十九大在此基礎上進一步提出，在實現中國共產黨成立一百周年時全面建成小康社會目標基礎上，將第二個百年奮斗目標分為兩步走，即到2035年基本實現社會主義現代化，到21世紀中葉新中國成立一百周年時，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。2021年是中國共產黨成立一百周年，在慶祝大會上，習近平總書記向全世界宣布，第一個百年奮斗目標順利實現，全面小康社會已經建成，我們正在向著新中國成立一百周年時實現富強民主文明的社會主義現代化強國目標奮進，向著實現中華民族偉大復興的中國夢奮進。階段性勝利固然重要，但更高目標的實現才是我們的“詩和遠方”。黃河自古就是中華民族的母親河，是中華文化的主要發祥地之一，中華民族偉大復興中國夢的物質文明和精神文明建設都離不開黃河的滋養，這就為黃河流域生態治理及其法治保障注入了新的動力，提出了新的任務要求。習近平總書記指出，在新的時代條件下，我們必須始終秉持“創新、協調、綠色、開放、共享”理念，以發展理念創新引領發展方式轉變，以發展方式轉變推動高質量發展和效益提升，讓廣大人民群眾共享改革發展成果。在黃河流域生態法治建設中，同樣要毫不動搖地貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”理念，并將這一理念體現在體制機制的立法構建和生態執法各個環節中，真正實現黃河流域生態環境保護與經濟社會發展協調一致，實現流域高質量發展。

四、以習近平法治思想為引領，進一步加強黃河流域生態法治體系建設

(一)提高政治站位，學深悟透習近平法治思想，確保黃河流域生態法治體系建設扎實推進

習近平總書記指出，治理黃河，重在保護，要在治理。要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌推進各項工作，加強協同配合，推動黃河流域高質量發展。2020年1月3日，在中央財經委員會第六次會議上，習近平總書記發表重要講話，再次強調，黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子，并對編制好黃河流域生態保護和高質量發展規劃提出明確要求。習近平總書記關于黃河流域生態治理的重要講話精神，與其新時代法治思想中的以人民為中心的思想和有效發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用的思想相輔相成，渾然一體，為黃河流域生態法治建設提供了根本遵循。2021年10月22日，在山東省濟南市主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會時，習近平總書記進一步分析指出，要堅持正確政績觀，準確把握保護和發展關系；要統籌發展和安全兩件大事，提高風險防范和應對能力；要提高戰略思維能力，把系統觀念貫穿到生態保護和高質量發展全過程；要堅定走綠色低碳發展道路，推動流域經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。黃河流域生態治理相關職能部門、流域內省區及全社會都應當認真學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平法治思想的精神要義，以此引領黃河流域生態法治體系建設科學、務實、有序推進。

(二)在已有的立法成就基礎上，加快推進《中華人民共和國黃河保護法》出臺，為黃河流域生態治理提供更加堅實的基本法保障

如前所述，新中國成立后，經過多年努力，我國水利立法和黃河保護相關立法取得了較大成就，為多年來的黃河治理提供了重要保障。但是，隨著經濟社會發展，原有的立法已不足以支撐新的黃河流域生態保護與高質量發展國家戰略的實施，加快推進《中華人民共和國黃河保護法》立法進程日益迫切。有了這樣一部類似“黃河憲法”的基本法典作引領，黃河流域生態保護與高質量發展就有了充分保障，就能更加充分地調動各方資源發揮合力，產生綜合效能。在這方面，《中華人民共和國長江保護法》已走在前列，該法已于2020年12月由全國人大常委會通過并于2021年3月實施。《中華人民共和國黃河保護法(草案)》在2021年國慶節后通過國務院常務會議的審議，2021年12月已提請全國人大常委會審議，立法進程應當進一步加快。《中華人民共和國黃河保護法》應充分體現“創新、協調、綠色、開放、共享”理念，充分體現以人民為中心的思想，明確中央和地方各級人民政府職能部門職責，充分調動社會各方參與的積極性，應貫徹防范、治理與綜合利用相結合的原則，注重統籌已有的各方法律資源，為逐步建立起層次分明、各有側重、相互配套的黃河流域生態法治體系提供基礎性、整體性法治保障。

(三)沿黃省份應主動作為，結合區域生態保護實際需要，整合已有法律資源，制定各有特色的黃河流域生態保護地方法規、規章

以河南省為例，目前正在《河南省黃河防汛條例》《河南省黃河工程管理條例》《河南省黃河河道管理辦法》等分散立法基礎上，醞釀制定綜合性的《河南省黃河保護條例》。相對于其他黃河流域省份，河南省有鮮明的自身特點。第一，河南省是農業大省和人口大省，是國家糧食主產區，黃河流域生態保護應當與發展農業水利有機結合在一起。在2019年9月18日的鄭州座談會上，習近平總書記特別強調，要推進水資源節約集約利用。要在總量控制的前提下，統籌好生態建設用水、經濟發展用水和人民生活用水的關系，不能把水當作無限供給的資源[1]。要在以水定城、以水定地、以水定人和以水定產方面做好科學設計，把水資源管控作為最大的剛性約束要素，合理規劃人口、城市和產業發展，不合理用水需求要堅決遏制，在節水產業和技術建設方面要大力推動，還要注重農業節水，逐步實現由粗放型向節約、集約型用水方式的轉變。所以，我們制定黃河保護的地方條例時要有全局意識，做好統籌謀劃，加強依法管理，把黃河生態治理和農業水利用水乃至城市用水有機結合起來考慮。第二，河南省是文化大省，沿黃地區地下文物豐富，歷史文化古跡眾多。習近平總書記指出，要推進黃河文化遺產的系統保護，守好老祖宗留給我們的寶貴遺產。要對黃河文化中的時代價值元素深入挖掘，講好“黃河故事”，為實現中華民族偉大復興的中國夢凝聚精神力量。因此，黃河流域生態保護必須與文化強省有機結合在一起。這對于河南省來講，具有特別的意義。第三，河南省還是區域地理中心，屬于東西地理過渡帶和南北氣候過渡帶。黃河流域河南段包括山地、高原、丘陵、濕地、平原等，地形復雜，氣候多樣化，生態治理特別要兼顧這些復雜因素。第四，河南地處中原，是全國交通和物流樞紐中心地區，車輛、人員、信息等流通頻繁，這些因素在促進河南經濟社會發展的同時，也會給黃河流域生態保護帶來特別的挑戰。第五，作為后發展省份，河南省在中原崛起的進程中，必然帶來工業大發展。從其他發達地區的發展經驗看，工業快速發展會帶來不同程度的環境污染和生態破壞，如何平衡好工業化進程中的發展利益與環境保護的關系，也必須未雨綢繆。所有這些因素雖然也在黃河流域其他省份不同程度地有所體現，但在河南更為突出。在制定地方性法規規章時，應當充分預判，劃定剛性紅線，形成應對預案，引領地方經濟社會在充分保障黃河流域生態平衡的前提下實現高質量發展。

(四)應進一步加強黃河流域生態保護的法治宣傳，營造黃河流域生態保護的良好法治氛圍

作為中華民族的母親河，黃河流域不但有著豐富的旅游文化資源，也有著深厚的法治文化資源。老子著《道德經》創自然法、孔子倡導以儒家禮法治國教民、商鞅城門立木、子產鑄刑鼎、宋明吏治與廉政制度建設等歷史內容，既是中華傳統法治文化的重要內容，也是黃河文化不可或缺的組成部分。黃河流域生態保護和高質量發展離不開良好法治氛圍的營造，離不開形式多樣的法治文化宣傳。當然，黃河流域生態法治體系建設是一個動態工程，需要黨委政府和社會各界廣泛參與，形成合力。新聞出版、廣播電視、平面媒體等要大力加強黃河流域生態保護法治宣傳。各地在建設黃河文化旅游帶的過程中要有機融入黃河法治文化建設，形成綜合效應。各級各類學校和培訓機構要實時開展黃河流域生態保護法治課程進校園、進課堂，豐富地方法治文化教學內容，強化未成年人黃河流域生態保護法治意識，自覺抵制破壞黃河生態的不法現象。各類網絡平臺要加強對網絡環境的凈化管理，積極傳播黃河流域生態保護法治正能量，堅決阻斷黃河流域生態違法犯罪負面信息傳播，營造良好網絡生態環境。沿黃企業要增強環保意識，完善環保措施，提升環保技術能力，最大限度降低環境污染負面影響。只有全社會行動起來，營造良好的法治氛圍，黃河生態治理才能真正實現綠水青山，宜居宜業，滿足人民群眾對美好生活的新期待。

(五)進一步完善黃河流域生態違法犯罪的打防體系建設，必要時組建專門的生態環境警察力量，最大限度降低黃河流域生態違法犯罪發生率

黃河流域生態治理經過多年的探索實踐，已經有了很好的基礎，例如在打擊生態犯罪方面，公安機關開展的保護黃河專項行動就取得了顯著成效。下一步應在進一步完善生態犯罪打防體系方面狠下功夫，特別是在生態犯罪防范長效機制建設方面，要加大投入財力物力人力，從源頭上進行防范治理。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州座談時提出，要完善流域管理體系，完善跨區域管理協調機制，完善河長制湖長制組織體系，加強流域內水生態環境保護修復聯合防治、聯合執法。流域內各級黨委政府及職能部門要積極響應總書記和黨中央號召，在黃河流域生態治理和高質量發展的改革創新上下功夫，確保國家戰略切實落地實施。例如，在條件成熟時，參考借鑒俄羅斯、澳大利亞等國家的先進做法，整合現有的森林警察、環境犯罪偵查等警種以及環保部門有關職能資源，成立專門的生態環境警察力量，加大黃河流域生態環境犯罪的打防力度，為黃河流域生態治理和高質量發展提供堅實的法治保障。