城市更新，重面子更要重里子

□ 《民生周刊》記者 鄭智維

11月30日，住建部印發了第一批實施城市更新行動可復制經驗做法的清單。

或建立城市更新統籌謀劃機制，或建立政府引導、市場運作、公眾參與的可持續實施模式，或創新與城市更新相配套的支持政策……從三個方面，清單呈現了各城市的具體做法和探索。

過去的幾十年間，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。第七次全國人口普查數據顯示，全國人口中，居住在城鎮的人口為9.02億人，占總人口數量的63.89%。

如今，我國的城市化進程進入“下半場”—城市更新的重要時期。

和此前大規模增量建設不同，我國城市發展已轉為存量提質改造和增量結構調整并重。黨的十九屆五中全會提出“實施城市更新行動”，對進一步提升城市發展質量作出重大決策部署。

2021年，“城市更新”被首次寫入《政府工作報告》。第一批試點也于同年11月開始，試點目的為“重點探索城市更新統籌謀劃機制，探索城市更新可持續模式及探索建立城市更新配套制度政策”。

城市更新試點成色如何？探索出哪些可復制的經驗？資金問題如何破解？還存在哪些困難？帶著這些問題，記者進行了深入探訪。

重點任務

伴隨人類社會發展，城市也在不斷演變。

或公共空間不足，或文化記憶消減，或人際關系疏離……與現代化建設的需求相比，部分城市空間的功能品質還不相適應，難以滿足人民日益增長的美好生活需要。

為改善居住、安全、出行和衛生等條件，補足基礎設施和公共服務設施存在的短板，一些大城市相繼開展了城市更新行動。

所謂城市更新，即通過維護、整建、拆除、完善公共資源等合理的方式，對城市空間資源重新調整配置，使之更好滿足人的期望需求、更好適應經濟社會發展。

2021年4月，國家發改委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》明確，城市更新的主要內容是：“在老城區推進以老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等‘三區一村’改造為主要內容的城市更新行動。”

并非簡單地推倒重建，城市更新更加注重城市整體空間規劃和土地利用、資源配置的均衡及人居環境的改善等。

此前，住建部已初步提出城市更新行動的重點任務，包括完善城市空間結構、實施城市生態修復和功能完善工程、強化城市歷史文化保護塑造城市特色風貌、加強居住社區建設、推進新型城市基礎設施建設、加強城鎮老舊小區改造、增強城市防洪排澇能力、推進以縣城為重要載體的城鎮化建設等。

資金難題

從棚改、城中村改造，到老舊小區改造，國內城市更新發展的進程中，資金一直是推進各類更新改造項目的難題。

為了解決這一問題，中央及地方積極引入社會資本，由政府、企業、社區三方共同參與、通力合作。在此背景下，江蘇、北京、重慶、上海等地積極拓展城市更新資金來源渠道。

通過將公共服務設施配套承載力與片區開發強度進行匹配，安徽省合肥市對收益率高低不同的項目進行“肥瘦搭配”，反哺片區內安置房、學校、黨群中心等公益性項目建設。

比如，該市的衛崗王衛片區充分利用市場化運作機制，指定區屬國有企業為片區土地一級整理單位，將軌道TOD項目、片區安置房、公益性項目建設等作為土地上市條件，支持區屬國有企業競得二級土地開發權，確保片區更新改造后公共服務有提升、公共空間有增加、公共環境有改善。

除了片區更新的“肥瘦搭配”模式外，重慶市的戴家巷老街區更新探索出“政府+企業+居民”共同實施模式。

由政府出資，通過“微改造”方式開展區域環境提升，建設崖壁步道，國企平臺公司征收部分房屋進行改造，引入文化創意、餐飲酒店等業態，使周邊物業價值大幅提升，帶動居民自發開展臨街房屋裝修，形成各具特色的小店。

在改造中完整保留戴家巷外立面風貌，拆除建筑規模僅占5.6%，容積率由2.94降為2.82，區域運營收入約6至7年可收回房屋改造成本。

劃定底線

為延續城市的歷史文脈和特色風貌，城市更新要盡量保留、改造、利用既有的建筑，不隨意移遷拆除已經認定的歷史建筑、具有保護價值的老建筑。

保留住城市記憶，是城市更新的底線之一。

城市更新已納入到我國“十四五”規劃綱要中，各地實施城市更新行動的積極性很高。不少地方都出臺了城市更新的相關政策、機制，謀劃了不少推動城市更新落地的項目。

與此同時，一些地方也出現了有悖城市更新初衷的苗頭。例如，計劃大規模拆除舊城舊區，有的地方還發生了大規模砍老樹現象。

為防止各地重走城市粗放開發建設老路，住建部起草了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，為城市更新劃出底線。

例如，在老城區里面，除了違法建筑還有經過專業機構鑒定為危房的，不能夠大規模、成片、集中地拆除現有建筑。同時，還要控制大規模增建。“老城區本來就密度高、強度大，要防止加劇城市交通、市政安全等環境承載壓力。”住房和城鄉建設部副部長黃艷說。

“不大規模異地拆遷，支持就地就近安置，鼓勵房屋所有者、使用人都來參與城市更新，主要是用共建共治共享美好生活家園的模式來推動城市更新。”黃艷說。

起步階段

以北上廣深等一線城市為代表，受起步時間早、發展速度快、土地資源緊缺等因素的影響，對城市更新的需求更為迫切。

目前，我國城市更新項目不斷涌現。根據住建部數據統計，截至2021年底，我國已有411個城市實施2.3萬個城市更新項目，各地出臺的有關地方條例、管理辦法和指導意見超過200個。

在實踐中，各地不斷創新實施模式，出臺地方條例、管理辦法和指導意見等超過200個，不斷完善支持存量更新的政策舉措，逐步探索政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式。

在中國建筑標準設計研究院總建筑師劉東衛看來，城市更新依然處于起步階段，未來還是要加強統籌謀劃，做好頂層設計。要更注重補短板、惠民生的里子工程，切實注重補齊設施和服務短板。