強(qiáng)政治性法律規(guī)范：監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題再思考
——以《監(jiān)察法實(shí)施條例》為依據(jù)

王建芹，陳思羽

（中國政法大學(xué) 黨規(guī)研究中心，北京 100091）

一、問題的提出

2021年9月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）正式施行。作為深化國家監(jiān)察體制改革的重要舉措，條例的施行對于進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)屬性，加強(qiáng)黨對監(jiān)察工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善中國特色國家監(jiān)察體制，健全集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系將發(fā)揮重要的作用。《實(shí)施條例》同時(shí)也是國家監(jiān)察委員會成立以來制定的第一部監(jiān)察法規(guī)，具有標(biāo)志性的意義。

全國人民代表大會2018年通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）是各級監(jiān)察委員會組織和活動的基本法律依據(jù)，但《監(jiān)察法》作為監(jiān)察領(lǐng)域最高的基本法，包含有大量的概括性規(guī)定，具有明顯的抽象性和原則性特征，不足以為各級監(jiān)察委員會的運(yùn)行提供充足的制度供給。因此，在具體的工作實(shí)踐中，不可避免會引起權(quán)限、程序、標(biāo)準(zhǔn)等不夠清晰的問題，在適用性上有所不足；同時(shí)，作為一個(gè)新興的和實(shí)踐先行的法律部門，監(jiān)察實(shí)踐會面臨不斷出現(xiàn)的新情況和新問題，《監(jiān)察法》規(guī)范無法直接予以回應(yīng)——它們都亟待國家監(jiān)察委員會從規(guī)范層面對《監(jiān)察法》的適用作出規(guī)定，以滿足監(jiān)察實(shí)踐的需要。但《監(jiān)察法》自身并未授予國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的職責(zé)權(quán)限①，因此，從監(jiān)察工作的實(shí)際情況出發(fā)，2019 年10 月26 日全國人大常委會第十四次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡稱《決定》），以決定的形式授予國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力②，這同時(shí)也構(gòu)成了《實(shí)施條例》制定出臺的歷史背景。

《決定》的出臺在一定程度上解決了國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的合法性問題，但同時(shí)，正如全國人大常委會在《決定》說明中解釋的那樣，“對監(jiān)察法規(guī)作出明確規(guī)定，較為理想的解決方式是修改立法法”，但鑒于立法法修改還涉及立法的指導(dǎo)思想、憲法和法律委員會的職責(zé)、授權(quán)立法等規(guī)定，“時(shí)間上恐難以適應(yīng)國家監(jiān)察委員會的實(shí)際工作需要”，因此從監(jiān)察工作的實(shí)際需要出發(fā)，“由全國人大常委會作決定，明確國家監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察法規(guī)，既具有法律效力，又能夠及時(shí)地解決問題，比較適當(dāng)、可行。采取由全國人大常委會作決定的方式，對機(jī)構(gòu)職責(zé)問題作出規(guī)定，以往是有過先例的”[1]。這一解釋至少表明：一方面，全國人大常委會《決定》的效力雖然低于憲法和法律，但只要其不與兩者相抵觸，即在實(shí)然意義上具有與法律等同的效力；另一方面，憲法慣例保證了《決定》的合憲性、合法性與合傳統(tǒng)性。

《實(shí)施條例》作為國家監(jiān)委成立后制定出臺的第一部監(jiān)察法規(guī)，與一般意義上的法律規(guī)范相比，其所呈現(xiàn)出的新特征引起了人們對監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題的思考，主要集中在：監(jiān)察法規(guī)可能同時(shí)具有的黨內(nèi)法規(guī)屬性是否突破了法律規(guī)范的單一性質(zhì)特征，而導(dǎo)致其具有了“新的法律淵源”。在這種情況下，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)屬于何種性質(zhì)的法律規(guī)范？本文以《實(shí)施條例》為研究對象，并基于《實(shí)施條例》所呈現(xiàn)出的性質(zhì)特征對監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)進(jìn)行分析，以期回答上述問題。

二、監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題的研究視角

學(xué)術(shù)界對于監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題的研究視角，通常參照行政法規(guī)的性質(zhì)和《立法法》的規(guī)定進(jìn)行類比，并依此對監(jiān)察法規(guī)的制定主體、制定程序、權(quán)限范圍、效力位階以及備案審查等方面展開論述。基本立足點(diǎn)有二：其一，監(jiān)察委員會的法律地位與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)平行，均由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，其組織和職權(quán)均由憲法和法律確定，在其各自的領(lǐng)域內(nèi)所享有的職權(quán)也具有相似性；其二，《決定》所規(guī)定的內(nèi)容與《立法法》中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)享有的行政立法權(quán)類同。基于此，學(xué)者們基本形成了關(guān)于監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)較為一致的觀點(diǎn)，即監(jiān)察法規(guī)屬于法律規(guī)范體系，其地位與行政法規(guī)相同，但監(jiān)察法規(guī)同時(shí)具有新的法律淵源，有著獨(dú)立的法規(guī)體系。

學(xué)者們普遍認(rèn)同國家監(jiān)察委員會應(yīng)享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。李紅勃教授認(rèn)為，國家監(jiān)察委員會的憲法地位與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院平行，不論是調(diào)整領(lǐng)域還是機(jī)構(gòu)性質(zhì)，均不同于其他機(jī)關(guān)，因此作為獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其應(yīng)當(dāng)享有與國務(wù)院類似的立法權(quán)即監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。同時(shí)，監(jiān)察委員會的前身監(jiān)察部本身就具有規(guī)章的立法權(quán)，在地位提升和職權(quán)擴(kuò)大后，當(dāng)然應(yīng)該在承繼原有立法權(quán)的基礎(chǔ)上位階得到與其地位、職責(zé)相同的提升[2]。何永軍、李潤萍認(rèn)為，為了保證有關(guān)機(jī)關(guān)在依據(jù)監(jiān)察法規(guī)行使職權(quán)時(shí)不出現(xiàn)違法和越權(quán)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)確立一套與行政法規(guī)近似的法律地位和效力位階體制。這套體系下的監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)擁有同等地位，但高于部門規(guī)章和司法解釋[3]。朱福惠、聶辛東認(rèn)為，監(jiān)察法體系與其他部門法體系相同，均以憲法為核心，同屬法律體系的一部分。不同之處在于，監(jiān)察法體系以《監(jiān)察法》為統(tǒng)領(lǐng)和綱領(lǐng)性法律，以監(jiān)察機(jī)關(guān)組織與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行方面的法律、監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件為補(bǔ)充。同時(shí)，他們認(rèn)為，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、軍事法規(guī)具有同等法律效力，當(dāng)出現(xiàn)規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照《立法法》的規(guī)定報(bào)請全國人大常委會決定[4]。事實(shí)上，國家監(jiān)察委員會享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的問題，在法理上應(yīng)無疑義，至于《監(jiān)察法》出臺時(shí)并未授予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的原因，在關(guān)于《決定》的說明中已經(jīng)得到了合理的解釋。

主要的問題在于，在肯定國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)且肯定監(jiān)察法規(guī)法律規(guī)范屬性的同時(shí)，學(xué)者們也注意到了監(jiān)察法規(guī)可能同時(shí)具有的黨內(nèi)法規(guī)屬性，這也是監(jiān)察法規(guī)不同于一般法律規(guī)范形式的最重要的性質(zhì)特征。王春業(yè)教授提出，監(jiān)察法規(guī)可能具有黨內(nèi)法規(guī)與法律規(guī)范兩種屬性，如果屬于前者，則受到黨內(nèi)法規(guī)體系的制約，反之則受到法律規(guī)范體系的制約。但究竟屬于何者，他依然主張根據(jù)憲法規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)地位、組織和職權(quán)的事實(shí)，將其納入法律規(guī)范體系的范疇。“由于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)被憲法列入國家機(jī)構(gòu)序列，與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機(jī)關(guān)一樣，屬于國家機(jī)構(gòu)，而不是黨的機(jī)關(guān)，因此這就意味著其制定的規(guī)范不能稱之為黨內(nèi)法規(guī)，而屬于法律體系范圍的規(guī)范。”[5]秦前紅、石澤華認(rèn)為：“本質(zhì)而言，監(jiān)察法規(guī)是特定機(jī)構(gòu)制定的在全國范圍內(nèi)監(jiān)察領(lǐng)域施行適用的具有普遍拘束力的一種法規(guī)范形式……從法規(guī)范形式來看，它既不是基本法律，也不是基本法律以外的其他法律，而是法規(guī)”[6]。此外，部分學(xué)者關(guān)注到監(jiān)察法規(guī)涉及黨政合署辦公的特殊性，并基于這種特殊性對監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)產(chǎn)生了不同的認(rèn)識。段鴻斌從黨政合署辦公背景下黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的內(nèi)在一致性和高度互補(bǔ)性出發(fā)認(rèn)為，監(jiān)察法規(guī)與傳統(tǒng)意義上的行政監(jiān)察法規(guī)明顯不同，不能直接套用國家立法體系中的“法規(guī)”概念，而是與黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)高度交叉融合的一種新型制度規(guī)范體系[7]。祝捷、杜晞瑜則從規(guī)范體系融貫的角度出發(fā)界定監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)。他們提出，在全國人大常委會的《決定》出臺以前，中國規(guī)范體系內(nèi)就已經(jīng)存在一套完整的融貫機(jī)制，但“突然出現(xiàn)”的監(jiān)察法規(guī)在一定程度上影響了這種融貫機(jī)制，為了保證規(guī)范體系之間融貫得宜，監(jiān)察法規(guī)作為該體系的重要部分也應(yīng)當(dāng)遵循體系內(nèi)已有的運(yùn)行規(guī)則。基于此，他們指出，監(jiān)察法規(guī)不僅要遵循“上位法”和憲法，也要遵循“上位黨規(guī)”和黨章，但監(jiān)察法規(guī)本身仍然屬于“一項(xiàng)新興立法類別，宜遵循原有的法階層秩序”，即監(jiān)察法規(guī)的設(shè)立和制定權(quán)需要授予、制定主體應(yīng)當(dāng)符合憲法邏輯、監(jiān)察法規(guī)的效力與行政法規(guī)平行[8]。這實(shí)際上已經(jīng)將監(jiān)察法規(guī)視為黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系之間的銜接中介，但這一中介本身仍然屬于法律規(guī)范體系的范疇，只是基于黨政合署辦公以及中國特色的制度形態(tài)而在事實(shí)上“橫跨了”兩規(guī)范體系。一言以蔽之，他們實(shí)質(zhì)上將監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)認(rèn)定為“受黨內(nèi)法規(guī)約束的法律規(guī)范”。秦前紅、石澤華也提出，監(jiān)察法規(guī)是紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的重要橋梁。我國黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的“內(nèi)在一致性”決定了在深化國家監(jiān)察體制改革的過程中，必須認(rèn)真關(guān)注紀(jì)檢和監(jiān)察之間何以相融共通的問題。監(jiān)察法規(guī)可以其較低之位階實(shí)現(xiàn)對“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”命題的具體回應(yīng)，形成二者互通互補(bǔ)的有序格局[6]。

事實(shí)上，學(xué)者們不論采取何種立場，普遍將監(jiān)察法規(guī)定位于法律規(guī)范體系之內(nèi)，同時(shí)也認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)存在一定程度上的聯(lián)系。這種聯(lián)系是基于執(zhí)政黨權(quán)力和國家權(quán)力之間的一致性、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察合署辦公體制下監(jiān)督關(guān)系的高度互補(bǔ)性和共通性，決定了監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)上的開放性特征，進(jìn)而為監(jiān)察領(lǐng)域法規(guī)體系與黨內(nèi)法規(guī)（尤其是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)）體系的銜接協(xié)調(diào)提供了可能。

三、監(jiān)察法規(guī)的合法性張力

以《實(shí)施條例》為視角研究監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)，反映出其不同于一般性法律規(guī)范的特征要求，特別是與現(xiàn)行行政法規(guī)、軍事法規(guī)、地方性法規(guī)等法規(guī)形式相比，監(jiān)察法規(guī)屬于一種全新類型的法規(guī)形式，以傳統(tǒng)的部門法劃分理論很難對監(jiān)察法律法規(guī)體系進(jìn)行準(zhǔn)確分類。更重要的是，監(jiān)察法律法規(guī)體系既要對過去的行政監(jiān)察法律體系進(jìn)行合理繼承，更要充分體現(xiàn)中國特色監(jiān)督制度中黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一本質(zhì)特征，同時(shí)還需要體現(xiàn)“堅(jiān)持實(shí)踐探索先行，將管黨治黨創(chuàng)新成果固化為法規(guī)制度”[9]2這一創(chuàng)新性要求。由此決定了監(jiān)察法規(guī)體系在保證其基本法律規(guī)范屬性的同時(shí)，實(shí)踐中不可避免會在一定程度上突破未及修訂的現(xiàn)行法律規(guī)定，需要通過適時(shí)修訂和相互完善，緩解其合法性張力。

（一）監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)問題

《決定》出臺前，《憲法》和《監(jiān)察法》均未明確授予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。《憲法》使用的是“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”這一概括性方式，并未對監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵與外延作出進(jìn)一步規(guī)定，表明“監(jiān)察權(quán)”的具體職能需要由相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)定。與此相對應(yīng)，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察委員會職責(zé)僅包括監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)，并未使用“等”字這一通常的兜底行文方式③，這也是直接導(dǎo)致國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)不具有形式合法性的最主要原因。但如果從《憲法》監(jiān)察權(quán)的角度入手，國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)法理上的合法性則不難理解，這也是學(xué)界普遍的共識。原因在于，法理上的“監(jiān)察權(quán)”內(nèi)涵要求其外延應(yīng)當(dāng)包含一切與國家監(jiān)督權(quán)力有關(guān)的權(quán)力，既可以包括監(jiān)督、調(diào)查、處置等監(jiān)察本體性權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)包含保障監(jiān)察活動順利開展或與監(jiān)察活動密切相關(guān)的衍生性權(quán)力，如監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)察官管理權(quán)以及監(jiān)察制度完善權(quán)等權(quán)力，事實(shí)上隱含了監(jiān)察法規(guī)制定等相關(guān)權(quán)力。問題在于，《監(jiān)察法》所規(guī)定的“監(jiān)督、調(diào)查和處置”三項(xiàng)權(quán)力明顯限縮了《憲法》“監(jiān)察權(quán)”的外延，即便通過全國人大常委會《決定》的方式加以彌補(bǔ)，也并不能從根本上解決法律之間的不協(xié)調(diào)問題，畢竟《決定》的效力位階低于法律，《決定》不能與法律規(guī)定相沖突、相抵觸，目前只是基于憲法慣例而在一定程度上緩解了這種合法性張力。在這個(gè)意義上，《決定》所授予的國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，只有在《監(jiān)察法》《立法法》修改后才能獲得完整意義上的合法性。特別是涉及“監(jiān)察法規(guī)的地位、制定職權(quán)、范圍及程序等問題，還有待適時(shí)通過《立法法》加以明確，并在適用與備案審查、法規(guī)制定程序等方面進(jìn)一步細(xì)化”[10]。

不難理解，在基本法律修訂程序較為嚴(yán)格且需要把握合理時(shí)機(jī)的前提下，為保障國家監(jiān)察委員會更好地履行職責(zé)，《實(shí)施條例》以全國人大常委會《決定》授予國家監(jiān)委監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的方式出臺，主要目的是更好地銜接與協(xié)調(diào)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的工作關(guān)系，為進(jìn)一步深化反腐敗工作提供法治保障。黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，但合署辦公并不意味著二者的工作規(guī)則與實(shí)施程序可以混同，因此，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題尤為突出。《實(shí)施條例》的制定施行，可以在很大程度上銜接協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，有利于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定權(quán)限、規(guī)則、程序開展工作。

（二）監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)問題

監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)源自《監(jiān)察法》，這也是監(jiān)察法規(guī)最基本的制定依據(jù)。但事實(shí)上，我國監(jiān)察法規(guī)的制定依據(jù)還包括“工作實(shí)際”這一中國特色監(jiān)察體制的內(nèi)在要求。《實(shí)施條例》第一條即明確了，“為了推動監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》，結(jié)合工作實(shí)際，制定本條例”。以“工作實(shí)際”作為制定依據(jù)主要集中在業(yè)務(wù)程序上，涉及監(jiān)察業(yè)務(wù)的起點(diǎn)、終點(diǎn)以及監(jiān)察業(yè)務(wù)的程序和環(huán)節(jié)，這些內(nèi)容在以往的監(jiān)督實(shí)踐中已經(jīng)形成了一套相對成熟的慣例或規(guī)則。我國紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的實(shí)際就決定了，其制定依據(jù)必然包含隱性的黨內(nèi)規(guī)矩，這里所指的黨內(nèi)規(guī)矩既包含黨內(nèi)法規(guī)，也包含黨的方針、政策、路線和慣例[11]。黨內(nèi)規(guī)矩之所以未通過顯性的方式明示于監(jiān)察法規(guī)依據(jù)當(dāng)中，原因就在于其主要通過間接方式影響相關(guān)法規(guī)的制定——即通過“工作實(shí)際”如合署辦公的形式產(chǎn)生間接約束力：監(jiān)察職能與黨內(nèi)紀(jì)律檢查職能就行為上看可能僅為一個(gè)行為。申言之，一個(gè)履職行為兼具雙重性質(zhì)，其在履行紀(jì)律檢查職能時(shí)的依據(jù)必然是黨內(nèi)法規(guī)，而黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)是黨章和其他黨內(nèi)規(guī)矩，那么從這一行為的國家監(jiān)察性質(zhì)層面看，其即成了“工作實(shí)際”。實(shí)踐中也是如此，在有關(guān)規(guī)定尚未出臺以前，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中更多地根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)履行職權(quán)，尤其是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》。從法治體系角度看，黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系二者之間存在著明確的界限，如果將黨內(nèi)法規(guī)作為法律規(guī)范的制定依據(jù)，必然引起邊界的模糊和關(guān)系的混亂，因此通過“工作實(shí)際”這種簡潔立法依據(jù)的方式將黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)包容進(jìn)法律規(guī)范體系之中。《實(shí)施條例》第三條即明確了，“監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，堅(jiān)持法治思維和法治方式，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通、有效銜接司法，實(shí)現(xiàn)依紀(jì)監(jiān)督和依法監(jiān)察、適用紀(jì)律和適用法律有機(jī)融合”。因此，《實(shí)施條例》中規(guī)定的監(jiān)察程序——線索處置程序、初步核實(shí)程序、立案程序、調(diào)查程序、審理程序、處置程序、移送審查程序等，均是實(shí)踐中較為成熟的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[9]2。

由此可見，從監(jiān)察法規(guī)的制定意圖來看，立規(guī)者希望通過“工作實(shí)際”緩和紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接即執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通問題，而就現(xiàn)行的主要問題來看，紀(jì)法貫通實(shí)踐中特別要注意處理好黨紀(jì)處分與政紀(jì)處分的有效銜接，兩者在證據(jù)銜接、實(shí)體規(guī)則運(yùn)行銜接上尚缺乏明確的規(guī)定。這就要求全國人大及其常委會、中央紀(jì)律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會等主體通過制定或修改法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件的方式，盡快完善政務(wù)處分和黨紀(jì)處分銜接的相關(guān)規(guī)定[9]5。

（三）監(jiān)察法規(guī)的規(guī)定內(nèi)容問題

第一，關(guān)于證據(jù)的規(guī)定。《實(shí)施條例》第五十九條在《刑事訴訟法》規(guī)定的證據(jù)之外，增加了兜底條款的內(nèi)容，如“被調(diào)查人陳述、供述和辯解”以及“調(diào)查實(shí)驗(yàn)筆錄”的內(nèi)容，對應(yīng)于《刑事訴訟法》第五十條的“被害人陳述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解”證據(jù)類型，但問題在于，監(jiān)察調(diào)查階段涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人還不能被作為犯罪嫌疑人和被告人對待，其間的口供作為證據(jù)類型雖然體現(xiàn)出監(jiān)察調(diào)查階段的特殊性，但是否突破了《刑事訴訟法》的原則和精神尚存爭議。同時(shí)，《實(shí)施條例》第五十九條第二款的證據(jù)義務(wù)中，明確了“監(jiān)察機(jī)關(guān)向有關(guān)單位和個(gè)人收集、調(diào)取證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知其必須依法如實(shí)提供證據(jù)”。這一規(guī)定“從性質(zhì)上屬于被調(diào)查人以外的證人義務(wù)或者證據(jù)調(diào)查的協(xié)助義務(wù)……此種義務(wù)的強(qiáng)制性與協(xié)助性體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的政治要求，反映了反腐敗斗爭過程中的人民性”[9]91。嚴(yán)格說來，這種兜底性條款有利于提高監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的能力與效率，但也不可避免會涉及與《刑事訴訟法》等相關(guān)法律的銜接問題，在具體的規(guī)則及法律適用上依然有待于相關(guān)法律法規(guī)的修訂完善。

第二，《監(jiān)察法》第六十七條及《實(shí)施條例》第二百八十條、第二百八十一條將監(jiān)察賠償納入國家賠償?shù)囊?guī)定④突破了《國家賠償法》的賠償范圍。鑒于《國家賠償法》尚未修改，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)的國家賠償責(zé)任由《監(jiān)察法》予以規(guī)定不可避免會帶來法律間的沖突。雖然說監(jiān)察機(jī)關(guān)的國家賠償責(zé)任和義務(wù)具有必要性，但遵循現(xiàn)代法律保留原則，盡快啟動《國家賠償法》的修訂工作或同樣以全國人大常委會決定的方式予以授權(quán)方能解決其合法性張力問題。

第三，《實(shí)施條例》第五十五條關(guān)于技術(shù)調(diào)查的規(guī)定，突破了《刑事訴訟法》中關(guān)于技術(shù)偵查的適用精神。《刑事訴訟法》第一百五十條將技術(shù)偵查措施的適用限定于危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、重大毒品犯罪或者其他嚴(yán)重危害社會的犯罪案件，表明技術(shù)偵查措施被嚴(yán)格限定了適用范圍，其目的在于最大化保護(hù)公民個(gè)人信息的隱私權(quán)。而《實(shí)施條例》第五十五條允許在初步核實(shí)階段可根據(jù)需要采取技術(shù)調(diào)查措施，一般雖限定于涉及重大職務(wù)犯罪情形時(shí)，且在程序上規(guī)定了嚴(yán)格的啟動權(quán)限，目的在于公民個(gè)人信息的提取與使用不被濫用，但該項(xiàng)規(guī)定畢竟突破了《刑事訴訟法》的適用精神，也需要通過相關(guān)法律的修訂加以完善。

第四，《實(shí)施條例》突破了《決定》中規(guī)定的立法事項(xiàng)。《決定》中嚴(yán)格限定了國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)和范圍，包括執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法兩種事項(xiàng)⑤，二者可統(tǒng)稱為補(bǔ)充性立法，即在《監(jiān)察法》已有的規(guī)定外作出進(jìn)一步新的規(guī)定，如對領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)察監(jiān)督、監(jiān)察處置、管轄、證據(jù)以及具體監(jiān)察措施等方面的內(nèi)容，《實(shí)施條例》均進(jìn)行補(bǔ)充性規(guī)定，這些都符合《決定》中授予的立法權(quán)限。但同時(shí)，《實(shí)施條例》中還存在大量對《監(jiān)察法》條款的解釋性規(guī)定，如對職務(wù)違法的解釋、對其他違法行為的解釋、對職務(wù)犯罪罪名的解釋、對監(jiān)察對象的解釋、對管轄等內(nèi)容的解釋等，其中不少條款是對有關(guān)監(jiān)察解釋和規(guī)范性文件的直接復(fù)制。由于《決定》并未授予國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)解釋性規(guī)定的權(quán)力，實(shí)際上導(dǎo)致《實(shí)施條例》中的解釋性規(guī)定事實(shí)上突破了《決定》授權(quán)的立法范圍。一般情況下，雖然說補(bǔ)充性立法與解釋性立法在很多實(shí)際情形下的界限并不十分清晰，但仍然不可否認(rèn)二者間的明顯差異：其一，解釋的變動性高于法規(guī)，其變動程序也相對簡易，尤其對于監(jiān)察領(lǐng)域而言，要時(shí)刻保持與行政、審判和檢察機(jī)關(guān)的銜接協(xié)調(diào)，其解釋變動會更加頻繁；其二，將監(jiān)察解釋寫入監(jiān)察法規(guī)中不符合監(jiān)察法規(guī)規(guī)范內(nèi)容與規(guī)范形式等方面的要求；其三，這種做法實(shí)質(zhì)上降低了監(jiān)察法規(guī)本應(yīng)具有的地位和功能，不利于同司法解釋進(jìn)行銜接協(xié)調(diào)。實(shí)際上，《實(shí)施條例》中大量的解釋性規(guī)定與普通刑事案件差異不大，屬于共通性內(nèi)容，相關(guān)司法解釋已經(jīng)作出了規(guī)定，沒有必要再進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定。

以上分析表明，《實(shí)施條例》基于監(jiān)察工作的客觀實(shí)際需要，在法規(guī)制定權(quán)、制定依據(jù)、法規(guī)內(nèi)容等方面均對上位法及相關(guān)法律進(jìn)行了一定程度的突破，這一突破既可以理解為“堅(jiān)持實(shí)踐探索先行，將管黨治黨創(chuàng)新成果固化為法規(guī)制度”，同時(shí)也不可避免會帶來對法治規(guī)則下法律優(yōu)位原則的沖擊。在全面深化改革和推進(jìn)全面依法治國的過程中，特別是我國紀(jì)檢監(jiān)察制度改革屬于“實(shí)踐先行于理論”的部門，不可避免會帶來對現(xiàn)行法律制度體系的沖擊。這就要求我們一方面必須嚴(yán)格按照依法治國和依規(guī)治黨的原則處理好各種法律關(guān)系，另一方面必須不斷完善各種法律制度體系，保持國家法律關(guān)系的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)。《實(shí)施條例》制定實(shí)施過程中反映出的一些新情況、新問題，有助于我們從更深的層面深化對這一問題的認(rèn)識和解決。

四、強(qiáng)政治性法律規(guī)范：監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)再論

前述合法性張力表明，立規(guī)者一方面堅(jiān)持監(jiān)察法規(guī)姓法，將其定位于法律規(guī)范體系的范疇并注重法治原則對監(jiān)察法規(guī)的要求；另一方面又關(guān)注到監(jiān)察法規(guī)自身在合署辦公、監(jiān)察實(shí)踐上的特殊性，因此存在與一般法律規(guī)范不同的特征。然而這些不同之處是否“重塑”了監(jiān)察法規(guī)本身的性質(zhì)，仍有待從立憲本意中探究。

（一）憲制來源：監(jiān)察法規(guī)的法律規(guī)范屬性

就根源而言，《憲法》構(gòu)成監(jiān)察委員會與監(jiān)察法規(guī)最根本的效力淵源，其第三章第七節(jié)第一百二十三條至一百二十七條對國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)、組織和職權(quán)作出了規(guī)定。如果僅從條款體系構(gòu)成上看，這些條款的構(gòu)成與第八節(jié)“人民法院和人民檢察院”別無二致，三者均按照性質(zhì)—組織—權(quán)力—縱橫關(guān)系的邏輯鋪陳，是一種典型的“憲法敘事結(jié)構(gòu)”，體現(xiàn)出一種法律理性。但“憲法具有很強(qiáng)的意識形態(tài)性，產(chǎn)生和存在于復(fù)雜的歷史和社會環(huán)境中，理解一國的憲法，當(dāng)然需要?dú)v史的、政治的和社會的視角”，法律理性本質(zhì)上是去意識形態(tài)后的表達(dá)，對憲法條款意蘊(yùn)的理解卻應(yīng)當(dāng)通過歷史、政治和社會的方法發(fā)掘其背后的政治理性，即憲法規(guī)范特定的政治訴求和價(jià)值判斷。監(jiān)察委員會的憲法敘事與人民法院和人民檢察院的憲法敘事存在著細(xì)微的差異。馬克思曾說過，語言是“思維本身的要素”，是“思想的生命表現(xiàn)的要素”，憲法規(guī)范背后的內(nèi)涵與邏輯就體現(xiàn)在語言的細(xì)微差異之上。

具體而言，《憲法》第一百二十九條第三款和第一百三十五條第三款分別規(guī)定了人民法院和人民檢察院的“組織由法律規(guī)定”，但第一百二十四條關(guān)于監(jiān)察委員會的規(guī)定則表述為“組織和職權(quán)由法律規(guī)定”，特別增加了“職權(quán)”這一規(guī)定內(nèi)容。一般認(rèn)為，第一百二十九條第三款和第一百三十五條第三款是“組織法定”的表達(dá)，而職權(quán)法定則包含在第一百三十一條和第一百三十六條“人民法院（檢察院）依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判（檢察）權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”當(dāng)中；類似的表述也同樣存在于第一百二十七條“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”當(dāng)中。按照嚴(yán)格的語義理解，第一百三十一條、第一百三十六條和第一百二十七條中的“依照法律規(guī)定”均為條件狀語，用以限定后文中的“獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)”。對于法院和檢察院而言，其所依照的法律規(guī)定即為關(guān)于審判職權(quán)和檢察職權(quán)的法律規(guī)定，具體體現(xiàn)在《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》當(dāng)中。以后者為例，《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定檢察院享有偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、支持公訴權(quán)、公益訴訟權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等職權(quán)，這些職權(quán)均符合檢察權(quán)性質(zhì)，因此不需要在《憲法》第一百三十五條中重復(fù)寫入。而對于監(jiān)察委員會而言，其固然享有對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察權(quán)，即《監(jiān)察法》所明確的監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)職權(quán)，但與人民法院和人民檢察院不同的是，監(jiān)察委員會在監(jiān)察職權(quán)之外，還同時(shí)擁有“黨的紀(jì)律檢查權(quán)”等其他性質(zhì)的職權(quán)，正因如此，《憲法》第一百二十四條第四款才在第一百二十七條之外單獨(dú)將“職權(quán)”加在“組織”之后即“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”。這一表述方式的不同體現(xiàn)出監(jiān)察委員會的政治機(jī)關(guān)性質(zhì)即黨的機(jī)關(guān)性質(zhì)，也是其與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的最重要區(qū)別。

由此可見，修憲者并未將監(jiān)察委員會的職權(quán)限定于“監(jiān)察權(quán)”的文義之內(nèi)，進(jìn)而賦予法律在“監(jiān)察權(quán)”之外擴(kuò)張其權(quán)力的空間。然僅以“法律”二字作為限定性條件過于籠統(tǒng)，既未明晰擴(kuò)張的條件限制，也未言明擴(kuò)權(quán)的具體模式。在這個(gè)意義上，如果將立法本身的合憲合法性、民主性、程序性以及法治體系的統(tǒng)一性等視作對“法律”一詞的限制，那么法律擴(kuò)權(quán)具體模式的缺失就成了更具實(shí)質(zhì)指向的問題。申言之，法律究竟是只需原則性地規(guī)定“××權(quán)”即可，還是必須闡述所擴(kuò)展職權(quán)的具體權(quán)能，抑或?qū)⒉痪哂袊?yán)格規(guī)范屬性的政治性、號召性條款等都視為權(quán)力擴(kuò)張的來源？具體到監(jiān)察法規(guī)本身的合法性，則產(chǎn)生了“法律”是必須根據(jù)《立法法》規(guī)定而產(chǎn)生的文件，還是將全國人大作出的決定也視作“法律”的問題。這里我們暫且不去爭論“法律”二字的憲法含義，僅根據(jù)《決定（草案）說明》所解釋的因“時(shí)間上恐難以適應(yīng)國家監(jiān)察委員會的實(shí)際工作需要”而未采用“較為理想的”修改《立法法》方式的這一表述，能夠窺探出最高權(quán)力機(jī)關(guān)嚴(yán)格恪守法律文義的立場，即《決定》只是特殊情勢下的必要緩和途徑，僅具有臨時(shí)意義上的合憲性與合法性，而更為“保險(xiǎn)”與“長久”的方式便是通過修改《立法法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)以監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。

故而《憲法》中“組織和職權(quán)由法律規(guī)定”這一表述事實(shí)上已明確了監(jiān)察法規(guī)所具有的法律規(guī)范體系這一屬性，即便監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)無法被囊括進(jìn)“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三項(xiàng)監(jiān)察權(quán)職權(quán)當(dāng)中，也可以通過《立法法》等其他法律的授予而予以補(bǔ)足，《決定（草案）說明》所欲表達(dá)的即為此。

（二）憲制背后的政治決斷：監(jiān)察法規(guī)的強(qiáng)政治性源泉

憲法表達(dá)的細(xì)微差別背后的內(nèi)涵與邏輯體現(xiàn)出了一種政治理性，是中央對于監(jiān)察制度改革的全面政治考量。在2018 年3 月十三屆全國人大一次會議上關(guān)于《監(jiān)察法（草案）》的說明中，將國家監(jiān)察體制改革的總目標(biāo)表述為“整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[12]。其核心就是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將反腐敗資源力量進(jìn)行整合。在我國，黨員與國家公職人員身份上的密切關(guān)聯(lián)導(dǎo)致黨內(nèi)腐敗與國家腐敗具有極強(qiáng)的相關(guān)性，無論是單獨(dú)的黨內(nèi)監(jiān)督還是單獨(dú)的國家監(jiān)察都無力從根本上消除腐敗現(xiàn)象，“這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性”[12]。因此，以紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的形式建立新型的反腐敗機(jī)關(guān)，系統(tǒng)整合反腐敗資源力量就成為必然的選擇。2018 年3 月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確了“組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)”。考慮到上述文件中關(guān)于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的內(nèi)容在《憲法》和《監(jiān)察法》中均未有體現(xiàn)，而僅在《實(shí)施條例》第三條中進(jìn)行了規(guī)定，至少在形式合法性的意義上，作為監(jiān)察法規(guī)的《實(shí)施條例》在缺乏上位法依據(jù)的情況下進(jìn)行這一規(guī)定顯然并不適當(dāng)。雖然《憲法》明確了監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定，在一定意義上為合署辦公提供了憲制依據(jù)并留下一道規(guī)范上的開口，但也需要通過修訂《監(jiān)察法》進(jìn)行完善。

在中國特色的監(jiān)察制度下，監(jiān)察法規(guī)除基本的法律規(guī)范屬性之外，還需要承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系在監(jiān)察領(lǐng)域融會貫通的職能。在合署辦公的形式下，實(shí)行一套人馬、兩塊牌子，理論上雖然可以將工作人員的行為區(qū)分為黨的紀(jì)律檢查行為和國家監(jiān)察行為，但實(shí)際上卻無法做到真正的嚴(yán)格區(qū)分。當(dāng)監(jiān)察對象擁有黨員身份時(shí)，監(jiān)察官的履職行為便具有了黨內(nèi)紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的雙重性質(zhì)，而這種性質(zhì)上的雙重性決定了監(jiān)察官的行為規(guī)范既包括黨內(nèi)法規(guī)也包括法律規(guī)范。這也意味著，一個(gè)行為遵循兩種體系內(nèi)的規(guī)范，難免會出現(xiàn)矛盾與沖突，在一定意義上加劇了監(jiān)察官行為的適用成本。正因如此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與法律規(guī)范在國家監(jiān)察領(lǐng)域的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與相互融合勢在必行，監(jiān)察法規(guī)必然需要承擔(dān)這一職責(zé)：一方面，將黨內(nèi)法規(guī)中的適用規(guī)定適時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，確保其與監(jiān)察法律體系的銜接協(xié)調(diào)；另一方面，監(jiān)察法規(guī)的法律規(guī)范屬性可以更好地實(shí)現(xiàn)與《刑法》《刑事訴訟法》等法律及法律解釋之間的銜接協(xié)調(diào)。就《實(shí)施條例》的內(nèi)容上看，其已然呈現(xiàn)出了這種融合趨勢，如它將《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的懲前毖后、治病救人原則納入監(jiān)察原則當(dāng)中；它確立了同級黨委和上級監(jiān)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，將黨委領(lǐng)導(dǎo)納入法律規(guī)范體系之中。這些都反映了監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)之間存在的、無法回避的聯(lián)系。

但是在這一過程中，法律的穩(wěn)定性特征決定了其修訂所需要的程序和時(shí)間成本較高，這也是前述監(jiān)察法規(guī)合法性張力的根本原因所在。為解決此矛盾，通過“組織和職權(quán)由法律規(guī)定”這一相對寬泛的授權(quán)方式，在堅(jiān)持監(jiān)察法規(guī)法律規(guī)范屬性的同時(shí)滿足監(jiān)察委員會職權(quán)的靈活性需要，以更好地適應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、監(jiān)察規(guī)范與黨內(nèi)規(guī)范之間的內(nèi)在一致關(guān)系，不僅體現(xiàn)了監(jiān)察法規(guī)的強(qiáng)政治性源泉，更反映出反腐敗制度設(shè)計(jì)中極強(qiáng)的政治理性。

綜上所述，監(jiān)察法規(guī)雖然屬于法律規(guī)范體系內(nèi)的規(guī)范形式，但其與黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系決定了它屬于強(qiáng)政治性的法律規(guī)范，其內(nèi)容橫跨黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系兩重領(lǐng)域。這種性質(zhì)上的特殊之處也賦予監(jiān)察法規(guī)承擔(dān)黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的重要使命，即通過監(jiān)察法規(guī)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)與監(jiān)察、刑事司法等法律制度之間相融相洽，從而保證整個(gè)中國特色社會主義法治體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

五、余論

關(guān)于監(jiān)察法規(guī)性質(zhì)問題的研究尚處于起步階段，其作為一種“新的法律淵源”決定了監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)很難在傳統(tǒng)的部門法劃分理論中得到準(zhǔn)確的解讀。而相關(guān)的問題還包括：監(jiān)察法規(guī)的效力和位階如何？它與監(jiān)察解釋、黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)合發(fā)文之間分別是什么關(guān)系？它應(yīng)當(dāng)在何種情形下選擇適合的規(guī)范形式？對于一門實(shí)踐先行于理論的學(xué)科，學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)研究回應(yīng)上述理論問題。

注釋：

①原因在于，“監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律。制定監(jiān)察法時(shí)，考慮到當(dāng)時(shí)需要解決的問題比較多，經(jīng)與中央紀(jì)委協(xié)商一致，對國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)沒有作出規(guī)定”。參見沈春耀：《關(guān)于全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）的說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47 a58f5dc3658d9c0329.shtml。

②2019 年10 月26 日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”，同時(shí)對國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)的范圍、程序等進(jìn)行了明確。

③《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條。

④《實(shí)施條例》第二百八十條：監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，有下列情形之一的，受害人可以申請國家賠償：……第二百八十一條：監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

⑤《決定》第一條：監(jiān)察法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)；（二）為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)。