理解和確立政府行為的競爭邊界

盛澤宇 / 北京市君合律師事務所 李青 / 中國經濟體制改革研究會

一、引言

改革開放四十年，是我國經濟社會蓬勃發展的四十年，是體制機制不斷取得重大突破的四十年。四十多年里，取得一系列歷史性成就原因在于中國市場化改革將相對僵化、低效的傳統計劃經濟體制轉變為更靈活、更高效的市場經濟體制。這一過程中，核心問題是如何完善社會主義市場經濟體制，使市場在資源配置中起決定性作用，以及理順政府和市場關系。回顧改革歷程，改革并沒有迅速、完全、直接地走向市場化，政府長期發揮舉足輕重且不可替代的作用。然而，在進入全面深化改革和推進國家治理體系和治理能力現代化的時期，在實現高質量發展和構建現代經濟體系的關口，政府職能和定位則與新時代加快完善社會主義市場經濟體制的要求存在一定差距。對此，準確劃定政府行為的競爭邊界，進一步鞏固競爭政策的基礎地位，對于全面深化改革、提升國家治理能力現代化和推動經濟社會發展，都具有重要的理論和實踐價值。

黨的十八大以來，完善社會主義市場經濟體制一直是我國政府的關注重點。黨的十八屆三中全會提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。黨的十九大報告指出：“著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”。黨的二十大報告指出：“構建高水平社會主義市場經濟體制。”《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“必須堅持社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，全面貫徹新發展理念，堅持以供給側結構性改革為主線，加快建設現代化經濟體系。”《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出：“在更高起點、更高層次、更高目標上推進經濟體制改革及其他各方面體制改革，構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制”。在新的歷史時期，這些重大的指導性論斷，為進一步理順政府與市場關系，提出了具體要求、指出了明確方向。對此，有必要加強對政府行為的競爭邊界的認識，更加旗幟鮮明地將各項政府行為約束在必要且合理的限度之內，為實現上述重要目標奠定現實基礎。

黨的十八大以來，競爭政策越來越發揮出其基礎性地位，對競爭政策的強調豐富了社會主義市場經濟的內涵，為深化改革提供了具體途徑。十八屆三中全會為公平競爭審查制度打開大門以來，多部相關政策文件制定出臺。2015年3月《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（中發〔2015〕8號）提到，探索實施公平競爭審查制度；2015年6月《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（國發〔2015〕32號）提到，加快出臺公平競爭審查制度，建立統一透明有序規范市場環境；2015年10月《關于推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2015〕28號）提到，逐步確立競爭政策的基礎性地位，建立競爭政策與產業政策協調機制，實施公平競爭審查制度；2016年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提到，健全競爭政策，完善市場競爭規則，實施公平競爭審查制度。2016年6月1日李克強總理正式簽發了《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，則標志著競爭政策在落實機制上實現重大突破。2018年，中央經濟工作會議提出確立競爭政策的基礎性地位。2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調：“強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度”，至此，競爭政策進一步上升為國家治理體系的重要組成部分。政府行為的競爭邊界是對競爭政策的深化與具體化，有利于進一步明確競爭政策的內涵。

2008年開始實施的《反壟斷法》、十八屆三中全會以來黨中央國務院關于確立競爭政策基礎地位的一系列重要決定，以及在眾多法律、行政法規、部門規章中約束政府行為的規定，都為劃定政府行為競爭邊界劃定了抽象原則和具體規則。下一階段，政府和市場仍將是合作、互補的關系，但合作和互補關系是有條件的、有約束的、有邊界的。換言之，政府與市場之間的界限應當更為明確、合理與穩定。本文將對政府和市場關系進行梳理，對政府行為進行類型化，多角度觀察政府行為排除和妨礙公平競爭的問題，提出完善相關政策與制度的建議。

二、構建并完善政府行為競爭邊界的重要意義

（一）時代訴求：加快完善社會主義市場經濟體制

《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出：“在更高起點、更高層次、更高目標上推進經濟體制改革及其他各方面體制改革，構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制”。近年來，黨中央、國務院發布了一系列重要文件，提出了諸多關于完善社會主義市場經濟體制的重要論述，從不同角度強調了政府行為競爭邊界的重要性，為構建并完善政府行為的競爭邊界提供了重要參考。

黨的十八大報告提出：“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素，公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”。只有政府行為恪守競爭邊界，才能減少市場主體在使用生產要素上免受不公平的對待，才能有資格、有條件公平地參與競爭，才有可能得到平等的法律保護。當前，政府在要素的配置上還發揮著直接的作用，在市場運行中還進行著多方面的干預，在保護公平競爭上享有不可替代的公共權力，所以，政府行為恪守競爭邊界的重要性尤其突出。

黨的十八屆三中全會提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上是市場決定資源配置的經濟。改革開放四十多年來，雖然我國已經建立了社會主義市場經濟體制，但經濟發展仍以政府主導的市場經濟為基本模式，市場的決定性作用沒有得到充分發揮。在新的歷史時期，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，必須進一步確定政府行為的競爭邊界，為政府行為確定合理的、適當的、必要的邊界，鞏固市場配置資源的地位，提高市場配置資源的作用。

黨的十九大報告指出要“著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”，“清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法”。這是建設統一、開放、競爭、有序的市場體系的內在要求，對政府而言則提出了更加具體的目標。即政府行為不得影響市場機制的有效性，不得削弱微觀主體的積極性，并增強政府行為的合理性和適度性。

黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出“加強和優化政府反壟斷、反不正當競爭職能，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。”在推進和深化黨和國家機構改革中，加強政府維護市場公平競爭和反壟斷職能已成為新時期深化改革的重點。政府機構的設置對政府行為產生著直接的影響，因此，也應順應市場經濟發展的基本規律。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調：“加快完善社會主義市場經濟體制。建立高標準市場體系，完善公平競爭制度，……強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度，加強和改進反壟斷和反不正當競爭執法。”隨著競爭政策基礎性地位得到多次重申，公平競爭審查制度的地位不斷提高，對政府行為的約束在力度上不斷加強，在舉措上不斷完善。建立并完善政府行為競爭邊界對于落實競爭政策基礎地位具有不可替代的作用，也因此是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑之一。

同時，黨中央、國務院還頒布了一系列規范性文件。2014年，國務院發布《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號），就完善市場監管體系、促進市場公平競爭、維護市場正常秩序作出重要規定。2015年10月《關于推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2015〕28號）提到，逐步確立競爭政策的基礎性地位。2016年，具有里程碑意義的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）頒布，要求全國各級政府及其職能部門對自己制定的規章、規范性文件和政策措施進行公平競爭審查。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提到，“健全競爭政策，完善市場競爭規則，實施公平競爭審查制度”。2017年，國務院印發《“十三五”市場監管規劃》（國發〔2017〕6號），提出“實行競爭中性制度，保證各類市場主體依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭”。2018年，國務院辦公廳印發《關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》（國辦發〔2018〕104號），強調“破除各種不合理門檻和限制，減少社會資本市場準入限制，清理取消市場準入負面清單以外領域的準入限制，實現市場準入內外資標準一致，使外資企業享有公平待遇”。2019年國務院政府工作報告提出：“按照競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業平等對待”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進中小企業健康發展的指導意見》提到：“按照競爭中性原則，打造公平便捷營商環境，進一步激發中小企業活力和發展動力。”

在新的歷史時期，這些重大的指導性論斷表明，最重要的市場環境就是公平競爭環境。保障公平競爭不是應對各種質疑和困難的權宜之計，而是社會主義市場經濟發展的必經之路，是形成更加成熟、更加定型的社會主義市場經濟體制的必然選擇。然而，上述關于政府和市場關系的要求尚未得到充分的貫徹落實，建立公平競爭市場環境依然任重道遠。對此，有必要站在戰略性、全局性和長期性的高度，重新審視政府與市場關系，明確建立政府行為競爭邊界的重要性，突出目標導向，進一步鞏固競爭政策的基礎地位。

（二）根本目標：保障市場在資源配置中起決定性作用

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展”。《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出：“堅持社會主義市場經濟改革方向，更加尊重市場經濟一般規律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，有效彌補市場失靈”。

“市場在資源配置中起決定性作用”作為經濟體制改革的根本目標和追求，經歷了發展和演變的過程。黨的十五大提出：“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”；黨的十六大提出：“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”；黨的十七大提出：“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”；黨的十八大提出：“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，則進一步把市場在資源配置中的“基礎性作用”修改為“決定性作用”。

市場在資源配置中發揮怎樣的作用之所以重要，原因在于它涉及資源由誰分配、如何分配的問題，要解決的是對有限資源進行最大化利用的問題。在政府職能和政府作用不斷增強的條件下，市場配置資源的程度和范圍無疑與政府行為是否規范、合理密切相關。構建并完善政府行為的市場邊界，將為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用提供重要思路。這不是一種折中思路，而是更加鮮明地將市場化作為根本目標，通過強化市場作用來約束政府，通過約束政府的方式來助推市場，為二者關系相協調提出清晰指引。

隨著我國經濟進入高質量發展階段，學界和實務界都對政府促進經濟的作用有了更多的關注。尤其是在科技創新日新月異、人民群眾需求高度個性化的時代，在我國人口紅利、資源環境承載力等有利條件逐漸弱化的背景下，在貿易保護主義抬頭并更加依賴國內大循環的條件下，政府與市場的關系重構具有重要意義。雖然政府仍將在市場經濟和社會生活的各個方面發揮重要作用，但不同增長階段和增長方式決定了政府的行為邊界將進一步明確和強化。（見下圖）尤其是在有可能影響到市場公平競爭的領域和環節，對政府行為進行必要約束將有利于促進經濟社會發展和提高人民群眾福祉。唯有如此，才能保證政府在不應當介入的事務上不越位，在應當完成的事務上不缺位，在應當做好的事務上做到位。

對政府行為進行約束的目的并不在于捆住政府的手腳，構建并完善政府行為的競爭邊界的目標恰恰在于更好發揮政府作用。也只有做到不缺位、不越位、不錯位的政府，才能保障公平競爭的市場環境，激發市場主體的活力，最終更好服務于經濟社會發展。從建設公平競爭的市場環境的角度出發，政府行為的競爭邊界在劃定上應當遵循以下指導思想：

第一，在一般條件下，政府行為不應當影響市場主體的自由競爭。因此，政府應當減少不當的管制。具體而言，政府應當降低市場準入門檻，減少壟斷和專營的領域；減少不必要的或過于嚴格的監管，避免行政權力濫用；降低政府繁雜的辦事程序構成的進入壁壘；降低設立事前監管壁壘的必要性，以公正監管促進公平競爭，提高市場主體競爭力和市場效率。

第二，在一般條件下，政府行為不應當影響市場主體之間的公平競爭。因此，政府應當減少對市場主體的選擇，尤其是不具有恰當公共目標的選擇。只有經過競爭中的試錯，才能判斷市場中暫時能有效滿足消費者需求的企業。將對企業、技術、產品的選擇權留給市場，通常是更加明智的選擇。這要求政府減少具有特定指向性的選擇行為，減少監管環境、法律框架、監管規則的不平等；保障不同所有制企業在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面的不平等對待。

第三，在一般條件下，政府行為不應當影響市場主體的高效競爭。因此，政府應當減少不必要的保護，讓市場主體充分接受市場競爭的“洗禮”。這要求減少過度扶持與保護對企業競爭積極性產生的不利影響，讓市場參與者保持競爭壓力，始終具有改善供給、提高效率的積極性。同時，降低并逐步消除政府在經濟競爭中的作用，減少政府對資源的直接配置，還市場主體以真正的主體地位。

以上三方面是劃定政府行為競爭邊界的指導思想。當前，我國政府行為在以上幾方面依然存在許多越位、錯位的問題，亟需在下一階段進行完善。

三、政府行為競爭邊界的概念和內涵

政府與市場互相補充，政府與市場都必不可少。保羅·薩繆爾森和威廉·諾德豪斯認為：“那些希望將政府縮減為警察加燈塔的人只能生活在夢幻的世界中。每個有效率并且講人道的社會都會要求市場和政府同時存在，市場和政府二者缺一，現代經濟將孤掌難鳴”。1參見【美】保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯·薩繆爾森著：《談效率、公平與混合經濟》，蕭琛主譯，商務印書館2012年版。米格爾·森特諾和約瑟夫·科恩則指出：“如果20世紀的經濟史能提供一些明確的經驗，那便是政府和市場力量都是強有力的組織方式”。2參見【美】米格爾·森特諾、約瑟夫·科恩著：《全球資本主義》，鄭方等譯，中國青年出版社2013年版。米德認為，當人們熱衷于政府對經濟進行干預的時候，要注意發揮自由市場機制的作用；當人們迷信自由放任是萬能鑰匙的時候，應該注意社會對政府干預的需要。3參見【英】米德著：《聰明激進派的經濟政策：混合經濟》，蔡曉陳等譯，機械工業出版社2015年版。政府與市場關系的爭論是社會科學中最核心、最基礎的問題之一，在不同發展階段、不同政治體制的國家，政府與市場之間的關系會有所不同，這使得該問題的討論更具爭議性，也因此更有價值。

長達數百年爭論也無法為處理好這一關系提供完美答案。從某種意義上說，經濟學的發展史也是國家干預主義與經濟自由主義兩大思潮的發展史。4顏鵬飛、曾紅艷：《關于國家干預主義與經濟自由主義兩大思潮的再研究——兼論從“社會主義市場經濟”到“社會主義調節經濟”》，載《經濟學家》2015年第1期，第12-18頁。亞當·斯密最早提出了有限政府或者小政府的三大職能，國防、司法和有限的經濟職能如保障教育等公共事業和修建公路等公共工程。折衷主義經濟學家約翰·穆勒在160 多年前，闡述了市場缺陷論和國家缺陷論及其具體的表現形式。凱恩斯的著作《就業、利息和貨幣通論》開創了宏觀經濟學，大大拓寬了政府職能，在20世紀中期成為西方經濟學的主流。

劃定政府行為的競爭邊界是對政府與市場關系的一種回答。在回答這一問題時，我們要厘清政府行為存在的真實問題，明確怎樣的政府行為應遵循競爭邊界，闡明競爭邊界的現實意義，并提出競爭邊界的劃定思路和具體內容。在此之前，本文先對何為政府行為、何為競爭邊界做出解釋。

（一）政府行為的概念和內涵

本文所稱的政府行為，是行政機關和法律法規授權組織等行政主體所實施的具有法律效力的行為。從該定義出發，政府行為具有以下方面形式特征：第一，從行為主體角度而言，政府行為是由行政機關和法律法規授權組織實施的。因此，政府行為不同于立法機關和司法機關實施的立法行為和司法行為。第二，從權力來源角度而言，政府行為必須獲得法律授權，否則，政府無權實施某項具體行為。第三，從法律效力角度而言，政府行為是具有法律效力的行為，政府自由裁量權的行使對市場主體的權利義務產生實質影響，因此必須受到法律的約束。

形式特征之外，政府行為具有以下方面實質特征：第一，政府行為是實現國家意志的活動。第二，政府行為是政府積極主動實施的面對未來的活動。第三，政府行為是對具有廣泛性、多樣性、復雜性的經濟社會生活所實施的活動。第四，政府行為以行政權力為支撐，以保障政府在維護公共秩序、提供公共產品、實施政府監管等方面發揮實際效力。第五，政府行為的目的是實現社會公共利益，政府為維護社會公共利益而提供公共服務、進行市場干預。

形式特征和實質特征分別對政府行為的外部表現和實際內容進行了界定。站在更大的視角來看，即從政府與市場關系的角度來看，政府行為的核心特征在于能彌補市場失靈，同時也會產生政府失靈。實踐中，缺乏經濟調節、市場監管、公共服務的經濟，容易產生產能過剩、市場壟斷、貧富懸殊等諸多市場失靈問題。市場的有效運轉需要政府制定規則并予以執行，保護產權和交易合約，為公眾提供公共產品，最終形成一個交易成本足夠低的市場環境。5劉戒驕：《競爭中性的理論脈絡與實踐邏輯》 ，載《中國工業經濟》2019年第6期，第5-21頁。當然，政府行為也會給市場機制帶來人為扭曲。實踐中，財政稅收、國有企業、行政壟斷、產業政策、貿易政策、金融監管、市場監管等政府行為，都可能產生價格扭曲、稅收歧視、金融抑制、市場分割、對外開放不足等諸多政府失靈問題。

隨著我國經濟進入高質量發展階段，傳統的后發優勢逐步消失，經濟社會生活的復雜程度加深，政府行為出錯的可能性逐漸增大，提高政府行為的合法性、合理性、適當性的訴求不斷增強。我國政府在資源調動、公共決策、市場監管、規則執行、信息收集等方面具有較強的能力，因此，降低政府失靈的風險尤為重要。在全面深化改革和推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，為政府行為劃定更加清晰的競爭邊界，為更好發揮政府作用、突出政府在彌補市場失靈方面的作用提供了重要手段，是推動建立更加成熟、更加定型的社會主義市場經濟體制所必不可少的條件。

（二）競爭邊界的概念和內涵

針對競爭影響，政府與市場有三種基本關系，即政府維護市場競爭的關系、政府損害市場競爭的關系以及政府無涉市場競爭的關系。總體而言，在政府無涉市場競爭的關系中，不存在競爭邊界的問題；在政府維護市場競爭的關系中，政府行為符合市場化改革方向，因而值得肯定。問題主要集中在政府損害市場競爭關系中，這也是構建和完善競爭邊界的主要原因。針對政府行為對市場競爭可能產生的不利影響，確定政府行為的競爭邊界對于發現政府排除和限制競爭問題、提出對策建議都十分必要。

一般認為，競爭政策是保護和促進市場公平競爭的政策總和。而競爭邊界則是對政府不當干預市場公平競爭的規范的總和，是政府實施損害市場競爭的行為時應當受到的制度約束的總和。因此，競爭邊界是競爭政策在限制政府濫用行政權力排除、限制競爭領域的具體體現。對于政府主動實施的滿足形式特征、體現國家意志、具有強制力、試圖增進公共利益的活動，競爭邊界有助于降低政府失靈的風險。

通常而言，雖然政府被假定為維護公共利益的組織，但其并非始終按最有利于公共利益的方式配置資源。政府可能存在濫用行政權力、政府俘獲、信息不足、判斷失誤等問題，導致其在作用于市場的過程中，可能出現歧視、保護、限制等有損市場競爭的行為。政府行為的合理性、合法性存在以下方面的制約因素：

第一，濫用行政權力。政府行為會行使行政權力，這決定了其可能對市場主體進行歧視。政府在實施一項行為的過程中，往往具有自身的動機和策略，其目標不僅僅是提升公共利益，也可能是自身利益的最大化。因此，政府行為難免受到自身利益的影響，出現濫用行政權力的現象。第二，政府俘獲。因受到多方利益團體壓力，處于決策中心的政府一方面要考慮最優方案，但同時也要處理好現實的利益分配和平衡。這決定了政府行為會受影響力較大團體的干擾，而難以實施不偏不倚的行為。第三，信息不足。只有獲得充分信息，政府行為的合理性才具有扎實基礎。然而，對于內容繁多的事務，政府對信息的收集把握能力仍有不足。即便在信息化時代，社會生活的快速變化也決定了政府獲取信息存在滯后性。第四，判斷失誤。政府行為和市場行為最終都依靠具體的個人。雖然政府可以借助各方力量提高其行為的質量，增強合法性與合理性，但仍無法避免認識上的誤區和偏差。與此同時，政府經常根據以往信息和國外經驗對未來進行預測，也面臨著預測偏差的問題。

針對政府行為固有缺陷，建立競爭邊界有利于約束政府行為、減少政府失靈、實現政府作用。競爭邊界有助于反面約束的同時，對于如何更加準確、更加科學、更加有效地行使政府行為還有重要的正面指導作用。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出：“堅持社會主義市場經濟改革方向，更加尊重市場經濟一般規律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，有效彌補市場失靈”。不難看到，政府與市場關系問題的核心是在資源配置中是市場起決定性作用，還是政府起決定性作用。從政府配置資源的角度來看，其配置資源的方式、范圍、手段與結果，都直接反映了政府與市場在資源配置中的實際狀況。因此，本文則圍繞政府的資源配置展開競爭邊界的構建。

（三）政府配置資源視角下政府行為的競爭邊界

從政府配置資源的方式來看，政府可通過不同方式對資源予以配置。從政府與市場主體之間的力量對比來看，政府享有行政權力而市場主體僅具有民事權利，這決定了二者在資源配置上先天的不對等。從總的資源劃分格局而言，政府行為的主動性和對資源的控制力量決定了政府在資源配置中往往處于先發的、主動的地位。政府有權擴張其占有資源的比重，有權對其占有的資源進行分配和利用，有權對現有的資源配置的格局進行調整。因此，市場主體在資源配置上的程度取決于政府在資源配置上的介入程度。

從政府配置資源的范圍來看，政府因職能差異而在資源配置范圍上有所不同。一國政府可以將其職能收縮為“守夜人”的小政府模式，也能擴大為“從搖籃到墳墓”的大政府模式。雖然，幾乎所有政府在職能上均位于二者之間，但政府職能的側重卻有實質差別。不同的職能定位決定了政府影響經濟社會的側重點不同。在側重點選擇上，有的國家側重經濟調節，有的更側重公共服務，這也決定了政府對市場的干預程度存在較大差別。

從政府配置資源的手段來看，有的采用具有明顯強制力的行為，有的則采用更加柔性的手段。傳統上，政府行為主要以強制性手段為主，隨著經濟社會的發展以及法治意識、公民意識的增強，實務界和學界都意識到具有強制力的行為未必能夠實現預期目標，而且柔性的手段往往具有更好效果。當前，政府行為已經從以強制為主逐步轉變為多種行為方式并存的格局。

從政府配置資源的結果來看，不同政府行為無疑對市場產生不同程度影響。實踐中，有的政府行為維護市場競爭，有的則損害市場競爭，有的則與市場競爭無關。當一國的市場機制尚不完備，國際競爭壓力較大時，政府往往采取較多促進經濟發展的行為。其中可能存在損害市場競爭的行為，隨著發展階段的變遷，應及時對相應行為予以糾正。與此同時，由于計劃經濟體制影響和政府管理方式轉變滯后的影響，政府在配置資源過程中也可能出現損害市場競爭的行為。

根據上述對政府配置資源的四個方面，競爭邊界的設定可以從以下方面著手，根據不同類型和特征的政府行為劃定具體邊界：

第一，政府行為可以根據配置資源方式的不同，劃分為占有資源行為、使用資源行為、轉移資源行為和讓渡資源行為。對于尚未明確屬于政府還是市場的資源，政府可以通過制定規則，明確資源由政府占有還是由市場占有。對于屬于政府占有的資源，政府可以通過具體的使用，或者進一步分配，來實現資源的價值。而對于政府不占有的資源，政府可以通過各種法律、行政、經濟的手段，讓資源在不同的市場主體之間轉移。

第二，政府行為可以根據配置資源范圍的不同，劃分為經濟調節行為、市場監管行為、社會管理行為和公共服務行為。不同政府職能所處理的事務之間存在較大區別，面臨完全不同的公共問題，須采取不同的公共政策，也因此會對市場競爭產生不同影響。經濟調節行為主要包括稅收優惠、財政補貼、信貸管制、土地供應等行為，而市場監管行為主要采取市場準入、質量監督、知識產權保護、反壟斷和反不正當競爭執法等行為。

第三，政府行為可以根據配置資源手段的不同，劃分為強制命令行為、利益給付行為、公私合作行為和倡導指導行為。四種行為所具有的選擇性、歧視性不同，對市場競爭的影響隨著干預強度的降低而縮小。我國政府側重于強制命令行為，但隨著市場經濟體制不斷完善，政府行為的規范和制約力度不斷增強，政府配置資源的手段更豐富，政府行為與公共目標之間的契合程度不斷提升。

第四，政府行為可以根據配置資源結果的不同，劃分為維護市場競爭行為、限制市場競爭行為和無涉市場競爭行為。政府行為對配置資源會產生某種具體的結果。從最終結果來看，政府行為可能維護或限制了市場競爭，也可能與市場競爭無關。具體而言，市場監管行為中的強制命令行為，可能對市場主體的競爭資格造成一定的限制；經濟調節行為中利益給付行為，可能對市場主體的競爭意愿造成一定的抑制；而公共服務行為中的公私合作行為，也可能限制市場主體的競爭資格。

四、競爭邊界視角下政府行為的類型化

政府行為的研究離不開政府行為類型化。政府行為類型化將具有相同性質的行為歸為一類，并結合不同類型政府行為對競爭產生的影響，從各自角度有針對性地劃定競爭邊界。因此，有必要通過尋找界定標準清晰、覆蓋范圍全面的分類方法提出類型化標準。本文主要從政府配置資源的方式、范圍、手段、效果四方面對政府行為進行了劃分。

（一）以政府配置資源的方式劃分政府行為

在資源配置過程中，存在政府和市場兩大主體。通常而言，資源是指用于生產商品和服務的稀缺要素，主要包括土地、勞動力、資本、技術、數據等。資源配置則是對稀缺資源在不同用途上的選擇。從政府配置資源的方式的角度出發，政府行為主要表現為占有資源、使用資源、轉移資源、讓渡資源四方面行為。

1.政府占有資源行為

政府占有資源是資源在政府與市場之間的初次分配。政府占有資源的種類和數量決定了政府和市場在占有資源中的相對位置。實踐中，政府通過制定規則，對政府和市場主體之間各自占有的資源進行劃定。雖然，占有資源本身并不直接對市場主體之間的競爭產生影響，但政府分配資源以占有資源為前提條件，因此政府占有大量資源將大幅提高政府干預市場的能力和水平，并對市場配置資源和市場公平競爭造成不利影響。

2.政府使用資源行為

政府使用資源行為包括政府分配資源行為和政府利用資源行為。政府分配資源是政府配置資源的重點，容易對市場主體之間的公平競爭造成不利的影響。政府以其對土地、財政、稅收等資源的掌握，能夠對大量資源進行分配。政府對其占有的資源進行再次分配，對市場主體間公平競爭將產生直接影響。政府利用資源是政府對其占有的資源進行直接利用。這一部分資源雖然不再向市場主體進行重新分配，但政府在實施公共服務供給等事務時直接使用資源，也會有市場主體參與其中，因此，同樣可以產生影響公平競爭的效果。

3.政府轉移資源行為

政府轉移資源是在市場主體之間對已經由市場配置的資源進行轉移。政府可以通過對勞動力、資本、技術、準入等方面的監管，改變不同市場主體所享有的資源。政府轉移的資源不由政府直接占有，但政府仍有權通過各種手段讓資源在不同市場主體之間流動，其中會產生不公平問題。

4.政府讓渡資源行為

政府讓渡資源行為是政府將其長期占用、使用的資源，讓與市場主體進行配置的行為。該類行為通常是將由政府壟斷的資源向市場主體開放。政府讓渡資源行為伴隨著政府權力削減和市場主體權利增加的過程，是政府與市場關系進行重新調整的重要途徑。

（二）以政府配置資源的范圍劃分政府行為

在不同國家，政府配置資源的范圍不同，職能范圍較廣的政府則配置資源的范圍較廣。因此，厘清政府職能有助于明確政府配置資源的范圍。施蒂格利茨指出政府應具有六項職能，即促進教育、促進技術進步、支持金融部門、進行投資基礎設施和制度的建設、防止環境惡化、建立和維護社會保障體系。保羅·薩繆爾森和威廉·諾德豪斯將市場經濟中政府職能歸納為三項：一是政府通過促進競爭、控制污染等外部性問題和提供公共物品等活動來提高效率；二是通過財政收稅和預算支出等手段，為增進公平而有傾斜地進行再分配；三是通過財政政策和貨幣政策促進宏觀經濟的穩定和增長，減少失業和降低通貨膨脹。6參見【美】保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯·薩繆爾森著：《談效率、公平與混合經濟》，蕭琛主譯，商務印書館2012年版。從我國官方表述來看，政府職能包括經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理，因此，本文將政府行為劃分為經濟調節行為、市場監管行為、公共服務行為和社會管理行為。

1.經濟調節行為

經濟調節是現代國家的重要經濟職能。在高質量發展階段，轉變經濟發展方式、保持經濟平穩較快發展是重要而緊迫的任務，這要求政府在調節宏觀經濟運行中發揮積極作用。實踐中，政府通過制定經濟發展規劃，并利用財政、貨幣、稅收、區域、就業、人口等一系列政策，調控宏觀經濟運行。這有利于保持社會總需求和總供給的基本平衡，促進產業結構優化和經濟發展方式轉變，引導宏觀經濟長期平穩較快發展，并實現充分就業和物價穩定。具體而言，經濟調節行為主要包括以下方面：

第一，稅收優惠行為。這類行為主要包括政府對特定產業和企業在一定期限內給予企業所得稅減免、增值稅減免、企業進口設備和重要零部件進口環節關稅和增值稅的減免等。

第二，財政補貼行為。財政補貼是政府的一種轉移性支出，對于引導企業行為，實現政府經濟社會宏觀調控目標具有重要作用。長期以來，我國針對諸多產業、企業、地區等出臺了一系列財政補貼政策。財政補貼主要包括中央和地方政府針對特定產業和企業進行直接資本金注入、貸款貼息、創業投資引導基金支持、產業投資基金支持、進出口補貼、企業虧損補貼等等。7徐林：《國際貿易規則下，中國產業政策如何優化》，載《中國改革》2018年第4期，第22-30頁。

第三，信貸管制行為。信貸管制行為是為了防范金融風險、保持金融穩定，對金融機構的貸款投向、利率以及貸款操作進行監管。信貸管制有利于抑制信貸膨脹，調整信貸結構，使金融機構信貸增長保持總量適宜、結構合理。

第四，土地供應行為。我國土地供應方式主要有兩種，一種是協議出讓方式，一種是招標、拍賣、掛牌出讓方式。土地供應關系到房地產調控、國有土地有效利用，對國計民生至關重要。各級政府依據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際情況，按年度編制土地利用年度計劃。

第五，去產能。去產能即化解產能過剩，是供給側結構性改革的首要任務之一。當前，中國經濟進入新常態，面臨著部分行業產能嚴重過剩、大量僵尸企業尚未退出、新興產業供給不足、產業結構轉型升級的局面，經濟和產業發展更需注重質量。因此，去產能的目標是遏制產能盲目擴張、淘汰并退出低效率和重污染的落后產能、調整優化產業結構。

第六，政府投資。政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。政府投資資金投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。通過不斷優化政府投資方向和結構，政府投資資金具有引導和帶動作用。

第七，調整產業結構。為促進重點產業的迅速發展，政府通過將要素資源從非重點產業導入重點產業的方式，改變重點產業與非重點產業之間的資源配置結構。它是促進某種產業的生產、投資、研發、現代化和產業改組而抑制其他產業同類活動的政策。8小宮隆太郎、奧野正寬等：《日本的產業政策》，國際文化出版公司1988年版，第3頁。

2.市場監管行為

市場監管行為是政府為實現某些公共目標，對市場主體進行規范，排除市場障礙并讓市場機制恢復自我調節功能的行為。市場監管主要通過對特定產業和市場主體的進入、退出、資質、價格及涉及國民健康、生命安全、可持續發展等行為進行監督、管理而實現。市場監管主要對市場準入、市場秩序、權益保護等方面進行管理，以維護市場秩序、提高競爭效率。9劉現偉：《加強政府監管 創造公平競爭市場環境》，載《宏觀經濟管理》2016年第2期，第33-36頁。

3.社會管理行為

社會管理行為的基本任務包括協調社會關系、化解社會矛盾、促進社會公正、保持社會穩定等方面。加強社會管理的目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。具體而言，社會管理行為主要包括維護治安、健全基層管理、完善社會保障體系、調節收入分配等方面。

4.公共服務行為

為各類市場主體提供優質均等的公共服務是政府的基本職能，是與“民生”直接相關的政府職能。由于公共服務具有非競爭性或非排他性，僅依靠市場機制會導致公共服務供給短缺。因此，公共服務主要由政府提供，主要通過財政支出予以實現。具體而言，公共服務包括社會性公共服務，即為滿足公民的社會發展活動需要所提供的服務，包括教育、醫療、環境保護等；也包括經營性公共服務，如提供水、電、氣、通信、交通等基礎設施。

（三）以政府配置資源的手段劃分政府行為

1.強制命令行為

強制命令行為是指政府要求市場主體為或不為一定行為的強制性行為。強制命令行為對市場主體設定了義務，并以行政制裁或者行政強制執行作為保障。強制命令行為意味著令行禁止，市場主體必須遵守和履行政府提出的要求。強制命令行為直接作用于市場主體，可以及時達到預定目標效果。在實踐中，該行為表現為經濟調節行為中的制定限制和淘汰類的指導目錄、市場監管行為中的市場準入和投資審批和核準等行為。

2.利益給付行為

利益給付行為是政府為實現特定經濟社會發展目標，向特定或某類市場主體提供重要資源的行為。利益給付行為是政府單方面向市場主體提供利益的行為，所形成的關系也同樣是一種單向度的關系。利益給付行為具有較強的引導性和干預性，對于激發市場主體行動、改變市場主體預期、推動市場主體符合政府目標，具有不可替代的作用。因此，利益給付行為能夠較為充分地體現政府為實現某一方面目標的意志。在實踐中，利益給付行為主要表現為土地供應、財政補貼、稅收優惠等行為。

3.倡導指導行為

倡導指導行為是政府為實現經濟社會管理目標，而實施的非強制性的指導、建議、倡導、鼓勵行為。倡導指導行為雖然不具有強制性，但仍然體現了政府的偏好和意志，因此，對于市場主體仍具有重要指導性，對市場競爭仍有一定的影響力。在實踐中，倡導指導行為體現在政府對產業發展的引導等方面。

4.公私合作行為

公私合作行為是在政府和市場主體之間，通過雙向合作方式共同實現公共目標的行為。不同于強制命令行為和利益給付行為，公私合作行為不是單方面的政府行為，它要求市場主體直接參與。在該行為中，政府雖然無法通過直接命令或者利益給付的形式對市場主體產生直接、重大的影響。但在合作過程中，政府仍可以憑借其對公共資源的占有和使用，施加自身意志和目標。因此，公私合作行為也能對市場主體之間的競爭產生影響。在實踐中，公私合作行為主要表現為政府采購等行為。

（四）以政府配置資源的效果劃分政府行為

從政府與市場關系的角度而言，政府行為可以劃分為維護市場競爭的行為、限制市場競爭的行為和與無涉市場競爭的行為。這是對政府與市場關系最為明確的一種劃分方式。

1.維護市場競爭的行為

政府行為應當有利于彌補市場失靈。由此來看，政府行為應當有利于市場競爭。實踐中，有利于市場競爭的政府行為表現為以下方面：

第一，知識產權保護行為。這類行為主要通過促進知識產權保護相關法律體系的完善，加大侵權假冒行為懲戒力度，強化案件執行措施，加大刑事打擊力度，加大執法監督力度，有效遏制侵權行為，為產業發展創造良好的創新激勵環境。

其二，創新服務行為。這類行為包括推動科技信息交流與共享、技術轉移、科技成果評估與交易、產學研合作創新等科技服務，為企業提供便捷、低價、高效、多元的技術研發、成果轉化、質量管理、創業孵化等公共服務。

第三，信息支持行為。這類行為是由政府收集國內外產業和技術的新發展、新問題和新經驗，為技術創新提供信息服務，完善數據開放的環境，減少對信息流動的限制，減少技術創新中的信息不對稱問題。

第四，金融支持行為。該類行為主要通過完善金融制度，拓寬投融資渠道，構建多元化、多層次的投融資機制，消除資本市場信息不對稱，化解創新融資困難的問題，增強市場主體創新和創業的意愿。

第五，科研激勵行為。該類行為主要通過賦予科研單位和科研人員更大自主權，切實減輕科研人員負擔，調動科研人員積極性等方式，實現創新創造活力的充分釋放，激勵應用性創新及創新成果的產業化。具體包括在科研人員的技術路線決策、科研單位內部管理制度、科研人員兼職、科研人員獲得科技成果轉化收益等方面進行改革。

2.限制市場競爭的行為

第一，限制競爭資格行為。該類行為主要對市場主體的競爭資格進行限制。實踐中，政府通過目錄指導、市場準入、項目審批與核準、強制性清理等行為，提高市場進入壁壘。限制企業的競爭資格，容易導致現有企業免于受到新企業進入市場的挑戰，不利于對現有企業行為進行規范，難以限制其市場特權。現有企業可以因此輕易提高價格，獲取高額利潤。

第二，限制競爭能力行為。該類行為主要對市場主體的競爭能力進行限制。實踐中，政府通過提供選擇性和傾斜性的財政獎勵補貼、稅收優惠、銀行授信等扶持行為，將資源在不同產業間進行有選擇的分配。政府對產業內特定企業、特定技術、特定產品的選擇性扶持，對產業組織形態進行調控，是對微觀經濟的干預，大幅降低了未獲得扶持的企業的競爭能力。僅由部分企業獲得各種發展所需的資源，損害公平競爭和市場效率，誤導企業家從創新轉向爭奪政策資源，導致資源錯配、效率降低。

第三，限制競爭意愿行為。在市場監管過程中，政府實施不恰當的管理措施，容易降低企業競爭的意愿。這一類行為未設置實質性的、法律意義上的競爭障礙，沒有實質性的降低企業的競爭能力，但申請材料、審核環節、審核時限等方面的繁瑣要求，可直接增加企業面臨的制度成本，事實上對市場主體參與市場競爭造成阻礙，影響企業參與競爭的積極性。

第四，限制競爭范圍行為。該類行為對企業競爭的地域范圍進行限制。從地域范圍而言，市場可以具有地方性、區域性、全國性乃至全球性。市場范圍的大小是衡量市場競爭實現程度的重要標尺。長期以來，地方競爭促進了經濟發展，但也影響了商品和要素自由流動，強化了地方保護。地方政府限制外來企業進入本地，提高外地企業成本，給本地企業提供特殊優惠，都會抑制競爭在全國范圍的實施，導致資源無法在全國范圍得到優化配置。

3.無涉市場競爭的行為

雖然政府與市場在絕大多數事務上處于交叉狀態，但在某些領域仍然存在政府與市場互不交叉的情形。比如，在大多數居民個人生活事務上，則不存在政府干預。在軍事國防、外交事務方面，則完全由政府進行管理。與市場競爭無關的政府行為，不涉及構建競爭邊界的問題，因此不屬于本文關注和探討的重點。

五、政府行為超越競爭邊界的具體表現

不同政府行為對市場競爭構成不同影響。從不同視角觀察政府行為的不同方面，可以厘清其存在的多層面問題。根據上文對政府行為的類型化，本部分將對政府行為超越競爭邊界的問題進行分析。

（一）以政府配置資源的方式為劃分標準下政府行為的競爭關注

1.政府占有資源行為

政府占有資源行為是政府干預市場競爭的一項重要基礎。在占有較多資源的條件下，政府可以憑借其對資源的占有，對市場主體間的競爭產生影響。換言之，占有資源行為并不直接對競爭產生影響，但提升了影響競爭的可能性和程度。實踐中，政府對土地資源的占有表現為政府壟斷土地一級市場，土地供給成為地方政府招商引資的重要資源。這進一步導致土地供給中存在明顯干預市場競爭的現象。此外，政府對財政稅收資源的占有，也導致近年來選擇性產業政策出現諸多問題。

2.政府使用資源行為

政府使用資源行為是在政府占有資源的條件下進行的。在政府分配資源過程中，若政府享有較大裁量權且對政府行為的約束不足，則容易產生差別對待問題。政府參與資源分配的領域過于廣泛，則可能對市場配置資源的空間造成擠壓。在利用資源的過程中，容易在選擇合作伙伴中出現較為明顯的選擇性和傾向性。

3.政府轉移資源行為

政府轉移資源行為主要是將資源從某些企業轉移至其他企業，該行為在實踐中較為普遍，對市場競爭的干預也較大。在市場監管中，地方政府歧視外地企業，實際上將一部分本應當由外地企業獲得的資源向本地企業進行轉移。指定企業行為則將本應由其他企業獲得的資源向指定企業進行轉移。政府提高市場準入門檻，導致本可以進入市場而獲取相應資源的企業失去相應機會，使得資源向傳統行業逆向流動。

4.政府讓渡資源行為

政府讓渡資源是有利于市場競爭的行為，不存在超越競爭邊界的問題。通過擴大市場主體獲取資源的能力，市場主體之間的競爭將更加聚焦于商品和服務質量的競爭，并且能為市場競爭提供更加充足的條件。在數據資源方面，政府數據開放共享程度提高，將使得市場主體更好地進行決策，提高經營效率。

（二）以政府配置資源的范圍為劃分標準下政府行為的競爭關注

1.經濟調節行為

經濟調節行為對資源配置的影響巨大，容易引發市場配置的扭曲。盡管政府的經濟調節行為是基于彌補市場失靈、保障公共利益的目標而實施的，但也無法避免降低市場配置資源有效性的問題發生。

第一，稅收優惠。雖然新設稅種、調整稅率等主要稅權由中央行使，但地方仍可以通過爭取中央政府批準擴大本轄區稅收優惠幅度和策略化稅收征管，降低本行政區域的稅負水平，增強招商引資的競爭力。此外，有些地方還主動采取一些稅收優惠政策來吸引投資。地方之間的競爭導致各地爭相采取稅收優惠政策，引發企業之間不公平競爭的問題。

第二，財政補貼。地方政府對本地企業進行補貼較為普遍。10比如，《佛山市推動機器人應用及產業發展扶持方案（2018-2020年）》（佛府辦〔2018〕9號）對購置佛山企業和非佛山企業生產的機器人，分別按設備購置費用總額的12%和8%給予事后補貼。廣西壯族自治區人民政府印發《關于促進全社會加大研發經費投入的實施意見》（桂政發〔2018〕25號），規定僅對本區境內購買使用區內企業生產的區內首臺（套）重大技術裝備的企業給予補助。財政補貼若以選擇性、歧視性的方式提供，往往產生過度投資、產能過剩、嚴重依賴補貼、騙補等問題。選擇性財政補貼雖能引導企業開展研發，但很難與未來的技術發展方向相吻合。11在數額巨大的補貼之下，多數國產電動車企業在電池研發上沒有突破性進展，與跨國公司的研發差距反而拉大了。參見王力為：《優化產業政策》，載《中國改革》2014年第8期。部分企業領取了高于生產成本的補貼，導致市場價格信號失真。財政補貼維持了低效企業的存活，讓不具比較優勢的企業占據一定市場份額。財政補貼提升了部分企業還款能力，導致銀行更愿意為其提供更低利率貸款，不公平地降低了這些企業的融資成本。12李宇英：《“競爭中立”規制水平的國際比較研究》，載《復旦學報(社會科學版)》2019年第2期，第166-176頁。此外，國有企業整體上比民營企業獲得更高的政府補貼。13孔東民、劉莎莎、王亞男：《市場競爭、產權與政府補貼》，載《經濟研究》2013年第2期，第55-67頁。總體而言，大多數財政補貼沒有達到預期效果，且在一定程度上阻礙了公平競爭市場秩序的建立。

第三，信貸管制。實踐中，國有企業獲得貸款較多，出現部分國有企業利用低息借貸資金，進而轉貸民營中小企業賺取資金利差的現象。這不利于降低中小企業的融資成本，也導致大型國企發展動力衰退。我國信貸資源偏向具有剛性兌付的國有企業，民營企業往往選擇成本更高的非標融資。在去杠桿過程中，非標融資萎縮，導致民營企業的融資環境明顯惡化。政府通過產業政策向銀行傳遞積極信息，助推銀行向受產業政策支持企業進行信貸投放。14何熙瓊、尹長萍、毛洪濤：《產業政策對企業投資效率的影響及其作用機制研究——基于銀行信貸的中介作用與市場競爭的調節作用》，載《南開管理評論》2016年第5期，第161-170頁。地方政府通過對金融運行的干預，使本地企業優先獲得貸款，以緩解地方的經濟發展壓力。15畢德富、平曉冬、周濤：《信貸政策與產業政策協調研究》，載《金融發展研究》2008年第4期，第45-47頁。

第四，土地供應。政府對符合產業政策的產業，會提供低價土地供應。地方政府作為土地資源的壟斷供給者，通過土地出讓金退還、免繳租賃用地租金、以成本價甚至是零地價出讓土地等方式，提高本地吸引投資的優勢。低價土地供應使得部分企業能以低于征地成本和開發成本的優惠條件獲取土地。地方政府損失部分土地出讓金，換來本地經濟發展的政績和財政收益。總體而言，地方政府為招商引資而采取“量體定做”“特殊待遇”的土地出讓行為，無疑是有損于公平競爭環境的。

第五，去產能。去產能的主要目標在于遏制產能盲目擴張、清理整頓建成違規產能、淘汰和退出落后產能以及調整優化產業結構。針對2009年以來大規模投資帶來的產能過剩，供給側結構性改革從2015年開始推行。但在初期主要表現為行政性去產能，由于國有企業與政府關系更密切，改革過程中民營企業受到的沖擊較大。因此，2017年以來，國有工業企業利潤表現好于民營企業。可見，通過行政指令一刀切、指標層層下壓的方式去產能，帶來了不公平的結果。

第六，政府投資。由地方政府主導進行的投資和建設，往往帶有預算軟約束和資源軟約束的性質，這使得地方政府有著強烈的投資沖動。地方政府不承擔與企業家相同的投資失敗風險，不完全以投資收益進行投資決策。這決定了地方政府主導的投資容易出現重復投資、產能過剩、地方保護主義、效益不高等現象。政府對國有企業的傾斜投資，容易破壞市場公平競爭秩序，阻礙資源優化配置，使大量政府投資難以拉動更多的民間投資。

第七，調整產業結構。在調整產業結構過程中，政府往往采用選擇性產業政策，為企業設定發展目標、考核指標，使用公共資源提供非普惠性支持的產業政策。政府對市場進入、產品價格、生產要素配置與要素價格、投資等經濟活動進行直接（或間接）干預，對特定產業或企業提供優惠條件，既削減了受益企業的創新意愿，也造成未受益企業競爭能力的弱化。

2.市場監管行為

（1）歧視監管行為

第一，歧視外地企業的行為。地方保護和行政壟斷造成市場分割。實踐中，某監管部門要求外地建筑企業到本區承接一定工程造價以上的房屋建筑、市政基礎、水利水電、交通工程等項目的，在本區設立具有獨立法人資格的子公司；16江西省發展改革委糾正上饒市廣豐區人民政府辦公室濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地方通過政策扶持促進本地建筑企業做大做強，積極引導外地建筑企業到新建區登記設立獨立法人機構，區外施工企業在新建區金融機構開設賬戶；17江西省糾正新建區“營改增”工作協調推進領導小組行政性壟斷行為案。某地方在招標中要求投標人必須為本地注冊的企業，或在本地有經工商注冊的分支經營機構的企業；18深圳市教育局承諾糾正中小學學生裝管理中涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地方要求具有資質的本地和外地工程勘察企業在本地承接相關業務時均必須在本地設立土工實驗室；19浙江省物價局糾正臺州市住建局濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地方設置投標門檻“必須是本市國有獨資企業”，排除限制外地企業和本地非國有企業參與投標。20廣東省某市水務局涉嫌濫用行政權力案。歧視外地企業的行為，容易誘導企業謀求政府保護排擠潛在競爭者，抬高外地企業市場準入門檻，排除、限制外地企業參與本地的資源配置和市場競爭，使本地企業減輕或免受競爭沖擊。

第二，歧視外地商品的行為。在云南省迪慶藏族自治州人民政府糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為一案中，迪慶州藏族自治州人民政府辦公室下發了《關于認真做好鹽業體制改革過渡時期有關工作的通知》文件，明確“在沒有正式制定出臺我州鹽業體制改革意見之前，仍然按照當前的供應渠道、批發（銷售）方式進行規范供應和銷售，暫不允許外省食鹽流入我州境內進行批發、零售”。這一做法違背了《國務院關于印發鹽業體制改革方案的通知》（國發〔2016〕25號）等相關鹽改精神，對外地商品在本地的流通進行了不適當的限制。

第三，指定企業行為。實踐中，某地方政府要求本地所有房產測繪業務由某一房產測繪中心完成，其它房產測繪機構不得再從事房產測繪業務；21烏海市住房和城鄉建設委員會糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地指定供電企業，統一建設新建居民住宅小區供配電設施并統一收費；22排除“新居配”中涉嫌濫用行政權力排除限制競爭案。某地安排政府管理的專用運砂車輛運砂，不允許其他社會車輛參與運砂，購砂企業也不能使用自備車輛運砂；23海南省物價局糾正瓊海市交通運輸局濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地則要求所有經營食鹽的商戶從食鹽定點批發企業購進食鹽。24江西省糾正宜春市鹽務局、鷹潭市鹽務局行政性壟斷行為案。

（2）前置監管行為

前置監管是指在沒有明確法定要求下，將監管措施前置，采取提高市場準入門檻的方式進行監管。雖然前置監管能減輕事中、事后監管負擔，但難以適應經濟社會變化，監管的針對不強，并導致行政壟斷。前置監管對市場主體進入市場的可能性和便利程度產生直接影響。前置監管提高了一些企業市場準入成本，限制其參與競爭的能力，并使享受準入優待的企業獲得不合理的成本優勢。市場準入容易導致的相對成本差異，為特定企業維持和加強市場勢力、實施反競爭行為提供可能，進而損害社會福利。

當前，我國產業政策、投資政策及其他相關制度中涉及市場準入的內容已直接納入《市場準入負面清單》。在投資審批與核準領域，《國務院關于投資體制改革的決定》確立了企業的投資主體地位，政府對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準。當前，仍然存在電信、石油、汽車以及公用事業等行業準入門檻過高的問題。在實踐中，某地方建立招標工程建設項目預選承包商庫，設置歧視性的資質要求，產生了排除限制競爭的行為。25重慶市物價局糾正黔江區發展和改革委員會濫用行政權力排除、限制競爭行為案。

（3）過度監管行為

第一，制定過于嚴格的行業標準。政府通常以符合公眾利益為目標，通過強化安全、環保、能耗、物耗、質量等標準進行約束。雖然這些政策目標是合理的，但政府無法掌握足夠信息，存在處理和分析信息能力的不足，導致監管措施不合理，不利于促進增長和創新。在網約車行業，部分城市對網約車的車牌、車齡、車型、軸距、排量等準入條件設置嚴格標準，導致合規成本大幅提升，不利于滿足日益增長的出行需求。26比如，《佛山市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（佛府辦〔2017〕16號），要求網約車的軸距應不小于2700毫米，較大程度限制了市場競爭。對網約車的過度監管使得網約車企業購入大量符合“標準”車輛，聘請大量專職司機，部分城市的網約車市場失去了共享經濟的屬性。制定過高、過嚴的標準，往往保護了現有企業，導致商品和要素流動難度增大，企業經營成本增加，最終導致產品或服務種類減少，有損于消費者福利。

第二，對某些經濟活動進行嚴格限制。在金融監管上，嚴苛性監管導致民營企業融資困難。長期以來，民營企業在銀行的表內貸款難，而對金融的嚴格監管減少了民營企業表外的融資渠道，民營企業只能接受基準利率上浮很高的抵押貸款。2013年至2018年中期，全國民營企業貸款余額占全部企業貸款余額的比例由48%下降到36%，而同期對國有企業貸款的同一指標，卻上升了將近13個百分點。融資格局與民營企業對經濟增長的貢獻呈反向運作特征。

第三，進行沒有法律依據的價格監管。實踐中，某地出臺的質量控制價政策，組織行業協會出臺自律準則，要求混凝土企業嚴格執行質量控制價；27北京市住建委糾正混凝土行業管理中濫用行政權力排除限制競爭行為案。某地對屬于市場調節價的旅行社組團報價進行了干預，限制了旅行社的定價權；28張家界發改委及時糾正濫用行政權力、排除限制競爭行為案。某地引導游船企業參加以統一價格為重要內容的公共平臺，組織指導經營者達成具體的價格壟斷協議；29上海市交通委承諾糾正黃浦江游覽行業管理中濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地聯合所有具備高層建筑太陽能應用資格的太陽能企業共同確認和簽署了協議價倡議書，將擅自降低協議價的項目視為存在質量服務隱患處置。30山東省糾正濟南市建委行政性壟斷行為案。

第四，強制經營者從事壟斷行為。在實踐中，某地通過強制燃氣經營企業和瓶裝氣供應站加入行業協會、收取違約保證金等方式，保障實施分割瓶裝燃氣銷售市場；31廣東省糾正中山市住房和城鄉建設局行政性壟斷行為案。某地對電信運營商贈送的范圍、幅度、頻次等進行約定，并通過下發整改通知書等手段強制執行，限制了電信運營商的競爭能力和手段。32云南省通信管理局承諾糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為案。

（3）社會管理行為

從具體案件來看，社會管理領域存在較多政府超越競爭邊界的問題。這些行為的社會影響力不強，并未受到與市場監管行為相同的關注程度，但實際存在的問題和漏洞是比較多的。這具體表現為，行政機關在從事社會管理的過程中，利用管理職權，干預了相關市場的公平競爭。

在社會治安領域，某地未經公開競爭性程序，確定某銀行為交通違章罰款唯一代收銀行，并規定線下交納罰款只能通過工行卡辦理；33北京市公安局公安交通管理局濫用行政權力排除、限制競爭案。某地要求行政區域內駕培機構安裝系統車載硬件設備的車輛，使用同一套計時培訓監控系統，不允許再委托建設第二套計時培訓監控系統；34廣西壯族自治區道路運輸管理局糾正濫用行政權力排除限制、競爭行為案。某地為預防和解決拖欠或克扣農民工工資問題，維護農民工的合法權益，要求施工企業在指定銀行開設農民工工資專用賬戶。35湖北省發展和改革委員會糾正天門市人力資源和社會保障局行政性壟斷行為案。

在生產安全領域，某地指定重型載貨汽車和半掛牽引車車載終端由某特定負責安裝；36甘肅省發改委糾正甘肅省道路運輸管理局濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地指定某公司為電梯及其他特種設備安全責任保險的實施主體；37山西省價監局糾正大同市金融辦等部門特種設備責任險行政壟斷一案。某地要求“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入某公司建設的監控系統平臺，38山東省交通運輸廳濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地采取不予通過定期年審的強制性措施限定其他GPS運營商的車輛監控數據必須接入某公司的監控平臺；39廣東省工商局糾正某市政府濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地在推進職業病危害防治評估工作中，未公布完整的服務機構名單。40甘肅省發改委糾正蘭州市安監局濫用行政權力排除限制競爭行為案。

（4）公共服務行為

在公共服務領域，隨著公共服務供給中市場化水平的提高，政府與市場的關系變得更加緊密，政府與市場的關系也隨之變得更加復雜。實踐中，政府公共服務行為對競爭造成妨礙和限制的問題也不少。

在醫療領域，某地限定所有公立醫院只能通過某家集團采購組織，不能選擇其他具備條件的集團采購組織，也不能在省級藥品集中采購平臺上自行采購；41深圳市衛計委承諾糾正公立醫院藥品集團采購改革試點中濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地在詢價單品種帶量采購目錄中，在確定藥品品種之外，還直接確定了每種品種的規格、劑型和生產企業，排除和限制了同種藥品不同生產企業之間的競爭；42安徽省蚌埠市衛計委濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地未將部分藥品生產廠家生產的屬于《國家基本醫療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄》的藥品納入醫保支付范圍；43天津市人力社保局主動糾正醫保支付工作中妨礙醫藥市場競爭行為案。某地指定少數企業為本地公立醫療機構配送藥品，并劃分了配送區域。44山東省工商局發出行政建議函糾正冠縣衛計局濫用行政權力排除、限制競爭的行為案。

在公用事業領域，某地限定了建設開發單位只能與燃氣企業簽訂協議，由某燃氣企業對管道燃氣入戶安裝工程進行設計、安裝；45黑龍江省物價局查處并糾正部分市（縣）濫用行政權力排除、限制競爭行為案。某地要求開發單位簽訂由燃氣開發中心提供的制式合同，限定開發單位選擇本地燃氣開發中心下屬企業從事施工建設；46北京市糾正房山區燃氣開發中心行政性壟斷行為案。某地賦予供熱企業在熱用戶不購置安裝與供熱企業監控系統相匹配的遠程監控及溫度調控設備時，可以“停止供暖”的權利。47甘肅省糾正慶陽市西峰區政府行政性壟斷行為案。

在公共教育領域，在廣東省教育廳濫用行政權力排除、限制競爭行為一案中，廣東省教育廳在賽項技術規范和競賽規程中明確指定涉案的賽項獨家使用第三人的相關軟件，排除了其他軟件供應商作為合作方參與競爭提供賽項軟件的權利，影響了其他軟件供應商的公平競爭權。

（三）以政府配置資源的手段為劃分標準下政府行為的競爭關注

1.強制命令行為

強制命令行為具有強制性，對市場主體的干預程度高，因此，應當受到較多約束。過多采用強制命令行為，會對市場競爭形成較強的影響。比如，為提高產業集中度，促進規模化、集約化經營，提高市場競爭力，通過行政手段推動企業兼并重組，片面強調市場集中度、市場規模，導致企業脫離自身需求和能力片面尋求擴大規模，導致大量低效率的兼并重組。這種行為無法代替市場競爭性集中過程，以及市場優勝劣汰機制。48劉戒驕、張小筠、王文娜：《新中國70年產業組織政策變革及展望》，載《經濟體制改革》2019年第3期，第5-11頁。通過嚴格限制進入、限制競爭來培育大企業和促進創新，不僅導致被扶持的大企業缺乏競爭積極性，同時還抑制了中小企業和潛在進入企業的創新意愿。49江飛濤、李曉萍：《直接干預市場與限制競爭:中國產業政策的取向與根本缺陷》，載《中國工業經濟》2010年第9期，第26-36頁。而淘汰類指導目錄詳細規定了被限制或者被強制淘汰的產品、技術、工藝與產業，對嚴重浪費資源、污染環境、不具備安全生產條件、產品質量低等項目，禁止企業投資，停止授信支持，收回已發放貸款，按規定限期淘汰，禁止有關技術、裝備和產品的進口、轉移、生產、銷售、使用和采用。因此，在很大程度上選擇了投資的方向，具有較高的強制性。

強制命令行為具有以政府的判斷來代替市場選擇的特征。隨著我國產業升級和經濟結構的日趨復雜，在產業結構、技術、工藝、商業模式等方面，均已經無國外成熟經驗可資借鑒。50江飛濤、李曉萍：《當前中國產業政策轉型的基本邏輯》，載《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2015年第3期，第17-24+157頁。此時，政府若對企業的技術、產品、成本等方面信息缺乏足夠了解，其判斷將容易導致資源浪費，延緩相關產業發展。51馮曉琦、萬軍：《從產業政策到競爭政策:東亞地區政府干預方式的轉型及對中國的啟示》，載《南開經濟研究》2005年第5期，第7頁。即便政府官員具有良好判斷力，產業政策制定者和執行者可能因各種利益干擾而偏離政策目標。尤其是選擇性產業政策，容易與國有企業、大型企業的優勢地位相結合。若政府以企業身份、規模、親疏關系為標準選擇扶持對象，則會導致具有創新精神、成長前景、規模較小的企業失去發展機會和動力。在政府保護下成長起來的企業，未經過市場競爭的充分考驗，市場競爭能力仍須得到進一步檢驗。52馮曉琦、萬軍：《從產業政策到競爭政策:東亞地區政府干預方式的轉型及對中國的啟示》，載《南開經濟研究》2005年第5期，第7頁。

2.利益給付行為

利益給付行為主要包括政府向市場主體提供財政補貼。利益給付行為是政府向市場主體給付金錢或者實物的行為，形成的關系是通過政府的利益給付行為單方面形成的。利益給付行為導致土地、資本等要素價格過低，為低效企業注入了“低成本優勢”，為粗放增長提供了條件，容易形成產能過剩、產業結構趨同、市場集中度過高等問題。53在長期，只要補貼強度高達足以激勵起新企業進入，行業就會出現產能過剩，且補貼強度越大，行業產能過剩越嚴重。參見徐齊利、聶新偉、范合君：《政府補貼與產能過剩》，載《中央財經大學學報》2019年第2期，第98-118+128頁。各地在忽視自身能力的情況下盲目加大投入，不僅增加了地方財政負擔，也導致了科技創新資源的浪費及其配置效率的損失。利益給付行為使得獲得優待的企業無需創新即可獲得較高利潤，容易誘導企業尋求政策傾斜而非通過競爭獲取優勢，減少企業在適應市場、降低成本、提高產品質量、開發新產品等方面付出努力。大量補貼和優惠政策作用于傳統制造環節，無助于核心技術突破及產業高端化發展，容易引導企業更專注于規模擴張。54黎文靖、鄭曼妮：《實質性創新還是策略性創新?——宏觀產業政策對微觀企業創新的影響》，載《經濟研究》2016年第4期，第60-73頁。

3.倡導指導行為

倡導指導行為雖然不具有明顯的強制性，但仍屬于政府的意志，因此，仍具有較強的影響力。比如，鼓勵類指導目錄表現為對各產業內特定技術、產品和工藝的選擇和扶持。鼓勵類指導目錄與財政補貼、稅收減免、土地優惠、金融信貸支持緊密關聯。根據《促進產業調整暫行規定》第十二條規定，“《產業結構調整指導目錄》是引導投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據”。鼓勵類指導目錄作為政府制定政策的依據，在很大程度上選擇了投資的方向，以政府對產品、技術和工藝的選擇替代了市場選擇。

4.公私合作行為

公私合作行為表現為政府和市場主體之間的合作行為，本身并不對市場競爭構成直接損害。但在實踐中，因為政府所具有的特殊地位，導致政府與市場主體之間的合作同樣會產生歧視等影響市場競爭的問題。在政府采購過程中，由于復雜條款和灰色地帶的存在，國有企業、本地企業實際具有隱性優勢。實踐中，部分地方政府通過入圍方式設置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件，妨礙供應商進入政府采購市場；或者要求供應商在政府采購活動前進行不必要的登記、注冊，要求設立分支機構，設置或者變相設置進入政府采購市場的障礙。在新能源汽車產業，示范城市在采購新能源汽車時，均優先采購本地產品（如深圳采購比迪和五洲龍，北京采購北汽福田，上海全力支持上汽集團），不利于整個產業的公平競爭和規模發展。55盧超、尤建新、戎珂、石涌江、陳衍泰：《新能源汽車產業政策的國際比較研究》，載《科研管理》2014年第12期，第26-35頁。

（四）以政府配置資源的效果為劃分標準下政府行為的競爭關注

在超越競爭邊界的問題引導下，需要重視的行為是限制市場競爭的行為。與市場競爭無關的行為和有利市場競爭的行為沒有超越競爭邊界的問題。對此，從競爭影響程度的角度來看，政府行為可分為限制競爭資格、限制競爭能力、限制競爭意愿和限制競爭范圍的行為。

1.限制競爭資格行為

限制企業競爭資格的行為主要運用市場準入、項目審批、限制和淘汰類指導目錄等直接行政干預手段，對微觀經濟進行較為具體的、直接的干預，對市場競爭構成較高程度的限制。

第一，限制和淘汰類指導目錄。淘汰類指導目錄詳細規定了被限制或者被強制淘汰的產品、技術、工藝與產業，對嚴重浪費資源、污染環境、不具備安全生產條件、產品質量低等項目，禁止企業投資，停止授信支持，收回已發放貸款，按規定限期淘汰，禁止有關技術、裝備和產品的進口、轉移、生產、銷售、使用和采用。因此，在很大程度上選擇了投資的方向，具有較高的強制性。實踐中，1999—2002年就已經相繼發布了三批《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》，目前，《產業結構調整指導目錄》（2019年本）中也包含有淘汰類目錄。

限制類指導目錄主要是對工藝技術落后、不利于安全生產、不利于資源和能源節約、不利于環境保護和生態恢復、低水平重復建設、生產能力明顯過剩等情形，要求在一定期限內改造升級，不得新增投資，不得發放貸款，土地管理、城市規劃和建設、環境保護、質檢、消防、海關、工商等部門不得辦理手續。

第二，市場準入和投資審批與核準。在市場準入方面，電信、石油、汽車以及公用事業等行業存在過高門檻。當前，我國產業政策、投資政策及其他相關制度中涉及市場準入的內容已直接納入《市場準入負面清單》。在投資審批與核準領域，《國務院關于投資體制改革的決定》確立了企業的投資主體地位，政府對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準。從實踐來看，紡織服裝、食品加工、家具制造、飲料等下游行業的民營企業占比均超過90%，而電器機械、通用設備、專用設備、儀表儀器等中游行業的民營企業占比也超過70%。但是在傳統重工業鋼鐵、有色、煤炭、石油開采加工以及公共事業相關行業中國有企業資產占比超過50%。同時，電信、金融等服務行業實際上民間資本參與度也不高。

第三，設定不合理行業標準。政府通常以符合公眾利益為目標，通過強化安全、環保、能耗、物耗、質量等標準進行約束。雖然這些政策目標是合理的，但政府無法掌握足夠信息，存在處理和分析信息能力的不足，導致監管措施不合理，不利于促進增長和創新。在網約車行業，部分城市對網約車的車牌、車齡、車型、軸距、排量等準入條件設置嚴格標準，導致合規成本大幅提升，不利于滿足日益增長的出行需求。56比如，《佛山市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（佛府辦〔2017〕16號），要求網約車的軸距應不小于2700毫米，較大程度限制了市場競爭。制定過高、過嚴的標準，往往保護了現有企業，導致商品和要素流動難度增大，企業經營成本增加，最終導致產品或服務種類減少，有損于消費者福利。

2.限制競爭能力行為

第一，選擇性財政補貼。財政補貼主要包括中央和地方政府針對特定產業和企業進行直接資本金注入、貸款貼息、創業投資引導基金支持、產業投資基金支持、進出口補貼、企業虧損補貼，等等。57徐林：《國際貿易規則下，中國產業政策如何優化》，載《中國改革》2018年第4期，第22-30頁。選擇性補貼會帶來過度投資、產能過剩、對補貼的嚴重依賴以及騙補等問題；導致企業根據補貼要求的技術標準進行研發，存在偏離技術發展方向的可能。58在數額巨大的補貼之下，多數國產電動車企業在電池研發上沒有突破性進展，與跨國公司的研發差距反而拉大了。參見王力為：《優化產業政策》，載《中國改革》2014年第8期。部分企業領取的補貼甚至高于生產成本，導致市場價格信號失真。此外，財政補貼無法提高企業全要素生產率，還降低了企業利潤。59戴小勇、成力為：《產業政策如何更有效：中國制造業生產率與加成率的證據》，載《世界經濟》2019年第3期，第69-93頁。

第二，選擇性銀行信貸。我國金融體系以國有商業銀行為主導，銀行信貸配給的獨立性不強，為政府的直接干預提供了便利。政府通過產業政策向銀行傳遞積極信息，助推銀行向受產業政策支持企業進行信貸投放。60何熙瓊、尹長萍、毛洪濤：《產業政策對企業投資效率的影響及其作用機制研究——基于銀行信貸的中介作用與市場競爭的調節作用》，載《南開管理評論》2016年第5期，第161-170頁。獲得信貸支持的企業將處于更好的發展環境，企業投資機會增大，信貸風險和經營風險降低。但實踐中，低利率貸款較多流向了績效較差的企業，也未能改善這些企業的經營績效。61戴小勇、成力為：《產業政策如何更有效：中國制造業生產率與加成率的證據》，載《世界經濟》2019年第3期，第69-93頁。

第三，選擇性低價供地。政府對符合產業政策的產業，會提供低價土地供應。低價土地供應使得投資者以低于征地成本和開發成本獲取土地，是一項投資補貼。處于發展初期的中小企業難以獲得廉價土地資源。

第四，選擇性稅收優惠。這類政策主要包括對特定產業和企業在一定期限內給予企業所得稅減免、增值稅減免、企業進口設備和重要零部件進口環節關稅和增值稅的減免等。

3.限制競爭意愿行為

第一，貿易保護。貿易保護政策包括提高關稅、設置貿易壁壘、采用反傾銷反補貼等手段，通過提高進口商品價格，阻止國外優質商品或服務進入本國市場。這類政策限制了其他國家的商品、服務和有關要素參與本國市場競爭，雖然能在短期內保護了國內產業，但它造成市場分割，起到保護國內低效率企業的效果，導致資源配置扭曲，延緩生產效率提升，最終損害了本國企業的競爭力。

第二，鼓勵類指導目錄。鼓勵類指導目錄表現為對各產業內特定技術、產品和工藝的選擇和扶持。鼓勵類指導目錄與財政補貼、稅收減免、土地優惠、金融信貸支持緊密關聯。根據《促進產業調整暫行規定》第十二條規定，“《產業結構調整指導目錄》是引導投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據”。鼓勵類指導目錄作為政府制定政策的依據，在很大程度上選擇了投資的方向，以政府對產品、技術和工藝的選擇替代了市場選擇。

第三，政府不作為。在實際中，政府的執行不力也容易對企業的競爭意愿產生不利影響。然而，政府官員通過推諉、拖延等不作為方式，降低行政辦事效率，導致行政審批緩慢，事實上影響了企業的競爭意愿。

4.限制競爭范圍行為

第一，優先采購本地產品。實踐中，部分地方政府通過入圍方式設置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件，妨礙供應商進入政府采購市場；或者要求供應商在政府采購活動前進行不必要的登記、注冊，要求設立分支機構，設置或者變相設置進入政府采購市場的障礙。在新能源汽車的產業政策實施中，示范城市在采購新能源汽車時，均優先采購本地產品（如深圳采購比迪和五洲龍，北京采購北汽福田，上海全力支持上汽集團），不利于整個產業的公平競爭和規模發展。62盧超、尤建新、戎珂、石涌江、陳衍泰：《新能源汽車產業政策的國際比較研究》，載《科研管理》2014年第12期，第26-35頁。

第二，本地企業優先獲得貸款。地方政府通過對金融運行的干預，使銀行不以“盈利性、安全性和流動性”作為決策依據，而以緩解地方政府經濟發展壓力為目標。信貸政策在微觀層面的執行被扭曲，容易造成盲目投資、重復建設等現象，導致信貸資金用于滿足地方利益，而違背了國家產業政策所設定的目標。63畢德富、平曉冬、周濤：《信貸政策與產業政策協調研究》，載《金融發展研究》2008年第4期，第45-47頁。

第三，補貼本地企業和產品。地方政府對本地企業進行補貼較為普遍。實踐中，《南寧市加快跨境電子商務發展的若干意見》（南府規〔2017〕8號）要求申請補貼的企業必須在本地注冊。《佛山市推動機器人應用及產業發展扶持方案（2018-2020年）》（佛府辦〔2018〕9號）對購置佛山企業和非佛山企業生產的機器人，分別按設備購置費用總額的12%和8%給予事后補貼。廣西壯族自治區人民政府印發《關于促進全社會加大研發經費投入的實施意見》（桂政發〔2018〕25號），規定僅對本區境內購買使用區內企業生產的區內首臺（套）重大技術裝備的企業給予補助。

六、劃分政府行為競爭邊界的原則

豐富多元的經濟社會生活必然有復雜多樣的政府行為。準確判斷政府行為是否超越競爭邊界，要求我們從方法層面確立劃定政府行為競爭邊界的原則。可以從政府法治和經濟法治的角度進行考量。政府法治要求加強政府行為的法律約束，減少政府行為對競爭的損害，而經濟法治主要要求保證市場化的經濟體制有效運行。兩個角度有以下差別：

一是，從行政法治的角度來看，政府行為超越競爭邊界的主要問題是政府權力的違法行使。從該角度出發，所有超越競爭邊界的政府行為都是違法行使政府權力的結果。從經濟法治的角度來看，問題則在于政府行為排除或者限制了競爭。二是，行政法治以規范行政權為目標，經濟法治以社會整體效益為目標，著眼于宏觀經濟的整體運行和市場機制作用的發揮。

兩個角度為劃定政府行為的競爭邊界提供了兩條重要思路。本文認為，一是依據行政法治方面的行政合法性與行政合理性原則；二是遵循經濟法治方面的尊重市場規律原則和防止不當損害競爭原則，以及作為分析工具的比例原則。

（一）行政合法性原則與行政合理性原則

防止濫用權力原則主要包括行政合法性原則與行政合理性原則。行政合法性原則要求法律、法規、規章對政府行為產生有效的拘束力，政府行為不可逾越法律、法規、規章的具體規定。比如，《優化營商環境條例》第三十五條規定：“沒有法律、法規、規章依據，不得增設政務服務事項的辦理條件和環節”。《外商投資法實施條例》第三十五條規定：“外國投資者在依法需要取得許可的行業、領域進行投資的，除法律、行政法規另有規定外，負責實施許可的有關主管部門應當按照與內資一致的條件和程序，審核外國投資者的許可申請，不得在許可條件、申請材料、審核環節、審核時限等方面對外國投資者設置歧視性要求”。兩條行政法規均是對沒有法律依據條件下，對政府行為做出限制。《反壟斷法》第三十二條至三十七條則以法律形式直接對某類行為進行限制。

行政合理性原則要求政府行為必須符合法律目的、具有合理動機、考慮相關因素。《招標投標法》第十八條、《招標投標法實施條例》第三十二條規定，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇，并對招標人以不合理條件限制、排斥潛在投標人或者投標人的行為進行了列舉。《政府采購法》第二十二條、《政府采購法實施條例》第二十條規定：“采購人不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。”

（二）尊重市場規律原則

尊重市場規律原則主要要求政府準確把握“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”這一辯證統一關系，充分尊重市場的作用和價值，保障市場作用得以充分發揮。對此，本文認為主要包括市場優先原則、公平對待原則與競爭中性原則。

第一，市場優先原則要求應當優先發揮市場機制，政府干預僅限于市場失靈；在無法判斷是否存在市場失靈時，應假設市場是有效的。64劉大洪：《論經濟法上的市場優先原則：內涵與適用》，載《法商研究》2017年第2期。第82-90頁。《行政許可法》第十三條規定：“通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調節的；（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”。該條對政府設定行政許可做了限定，對于市場競爭機制能夠有效調節的，可以不設行政許可。

第二，公平對待原則要求政府保護市場主體的權利平等、機會平等、規則平等，平等對待各種所有制經濟。行政對待原則包括政府依法辦事，不偏私；合理考慮相關因素，不專斷。《外商投資法》第九條規定：“外商投資企業依法平等適用國家支持企業發展的各項政策”。《行政許可法》第五條規定：“符合法定條件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權利，行政機關不得歧視任何人”。《中小企業促進法》第四十條第三款規定：“政府采購不得在企業股權結構、經營年限、經營規模和財務指標等方面對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇”。

第三，競爭中性原則要求市場主體不得因與政府關系密切而獲得不當競爭優勢。OECD認為的“競爭中性”原則具體包括8個方面：經營形式區分、成本區分、回報率對等、補償合理、稅收中性、監管中性、債務中性、采購中性。《優化營商環境條例》第十條規定：“國家堅持權利平等、機會平等、規則平等，保障各種所有制經濟平等受到法律保護”。《中小企業促進法》第三條規定：“堅持各類企業權利平等、機會平等、規則平等，對中小企業特別是其中的小型微型企業實行積極扶持、加強引導、完善服務、依法規范、保障權益的方針，為中小企業創立和發展創造有利的環境。”

（三）比例原則

比例原則可分為適當性原則、必要性原則與狹義比例原則三個子原則。適當性原則，又稱為妥當性原則，指公權力行為的手段必須具有適當性，能夠促進所追求的目的的實現；必要性原則，又稱為最小損害原則，它要求公權力行為者所運用的手段是必要的，手段造成的損害應當最小；均衡性原則，又稱為狹義比例原則，它要求公權力行為的手段所增進的公共利益與其所造成的損害成比例。

比例原則是分析政府行為是否超越政府行為的重要工具，為分析政府行為是否超越競爭邊界的具體思路。比例原則要求，在充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，對市場競爭造成影響的政府行為，應當考慮其措施和目的是否匹配，是否存在過度利用行政權力的問題。

第一，考慮目的是否正當。若政府試圖通過稅收優惠、土地供應等方式，有選擇地支持某些企業的發展，則目的不具有正當性。因為該目的不符合政府應當平等對待市場主體的基本要求。若政府通過歧視性監管行為，對外地企業在本地開展業務進行限制，對外地商品進入本地進行限制，則也屬于目的不正當。

第二，考慮手段是否合理。在政府行為具有增進公共利益目標的情況下，則要看政府財權的手段是否合理、能否產生最小損害結果。在去產能過程中，政府的目的是遏制產能盲目擴、淘汰落后產能，其目的無疑是正當的。但在手段上，不少地方政府采取“一刀切”的方式，未采取對市場競爭影響最小的方式，對民營企業造成了過大沖擊。

第三，考慮收益與成本是否相稱。在網約車監管中，政府為了保障乘客安全而進行監管，其目的是正當的。但有些地方政府采取了過于嚴格的準入標準，對網約車的車牌、車齡、車型、軸距等多方面進行嚴格監管。這種監管方式無疑會增強網約車的安全水平，但該收益與網約車數量減少導致網約車供給不足的成本相比并不相稱，因而也不符合比例原則。

七、將政府行為約束在競爭邊界之內的舉措

針對不同劃分標準下的各類政府行為，針對政府行為的主要特征，結合市場優先原則和比例原則，總結如下啟示和建議。

（一）政府在配置資源方式上的競爭邊界

1.政府應當減少占有資源行為，增加讓渡資源行為

政府對資源的占有應當是對實現公共利益必不可少的，否則，應當優先由市場主體支配并向市場主體讓渡。唯有如此，才能更好保障市場主體平等使用資金、技術、土地使用權等各類生產要素和資源。

第一，進一步破除地方政府對土地一級市場的壟斷。制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見，建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度。

第二，健全職務科技成果產權制度。深化科技成果使用權、處置權和收益權改革，開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點。

第三，推進政府數據開放共享。優化經濟治理基礎數據庫，加快推動各地區各部門間數據共享交換，制定出臺新一批數據共享責任清單。研究建立促進企業登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規范。

2.政府使用資源行為應充分聽取利害關系人意見

政府使用資源行為通常表現為發布一項政策措施或做出一項決定，其中，往往存在選擇性、歧視性的內容。對此，在使用資源過程中，政策制定機關應當聽取利害關系人的意見，充分說明使用資源行為的合理性和必要性，確保使用資源行為不對市場主體間公平競爭產生負面影響。

3.政府轉移資源行為應當保證政策平等適用

保證各類市場主體依法平等適用各項政策。政府在資金安排、土地供應、稅費減免、資質許可、標準制定、項目申報、職稱評定、人力資源政策等方面，應當依法平等對待各類市場主體，不得制定或者實施歧視性政策措施。

（二）政府在配置資源范圍上的競爭邊界

1.經濟調節行為應最大限度減少政府對市場資源的直接配置

政府配置資源的范圍取決于政府職能。政府有效行使職能離不開對資源和要素進行一定的配置，但如果政府職能不清，則會使其配置資源的范圍不斷擴張，對市場配置資源的空間造成擠壓。因此，政府應從承擔發展任務的主體，逐步轉變為推動發展、保障發展的主體，對其職能和權力進行必要的限制。

第一，堅持市場優先配置資源，減少政府直接配置資源。

除依法由政府配置資源的領域外，剩余領域應由市場進行配置。政府在進行經濟調節時，應當堅持市場在資源配置中發揮決定性作用的原則，減少通過政府“有形之手”直接挑選“優勝者”和“失敗者”。具體而言，應當降低政府對土地要素進行直接配置的權力，推進集體經營性建設用地入市，取消土地供應雙軌制，縮小劃撥地范圍，擴大有償使用覆蓋面；規范配置稅收、補貼、信貸的權力；降低政府投資的比重，政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，并以非經營性項目為主。

第二，加強間接干預，以經濟手段代替行政手段。

經濟手段主要是綜合運用各種經濟杠桿，通過調整市場主體的經濟利益來影響和調節經濟活動。經濟手段通過利益引導方式間接對市場主體的生產經營產生影響。與經濟手段相比，行政手段具有強制性、直接性、快速性。由于行政手段是通過國家強制力實現調節的目標，行政手段一經實施，市場主體均有義務執行，而沒有自由選擇權。因此，在經濟調節行為中，應當進一步加強經濟手段，減少行政手段。

第三，支持技術創新，政府配置資源應當突出重點。

支持先進技術研發、促進產業結構優化和升級、形成有競爭力的技術前沿企業群，應當是經濟調節的重點。政府應當聚焦于市場機制難以解決的環節，從替代市場、干預市場轉向維護市場競爭、彌補市場不足，為科技創新提供良好制度環境。政府扶持是科創前沿領域中的初創企業發展的必然需求。尤其是對于戰略性新興產業和國防安全產業，關鍵核心技術對于保障國家經濟安全、國防安全具有重要意義。為應對國外日益增強的技術封鎖，應當在涉及國防安全需要（如大飛機、航天、超級計算機產業）、重大核心技術發展（新能源、新材料、芯片）等違反比較優勢、企業缺乏自生能力的戰略性新興產業，加強政府的保護和扶持力度。65林毅夫、張軍、王勇、寇宗來主編：《產業政策：總結、反思與展望》，北京大學出版社2018年版，第11頁。

2.市場監管行為應最大限度減少政府對市場活動的直接干預

第一，市場監管應更加審慎、中立。

政府監管應當在公平競爭審查制度下進行，使政府回到“監管中立角色”，促進公平競爭，激發市場活力。國有企業所處的監管環境應與私營企業一致，消除國有企業和其他企業的待遇差異。政府在市場監管中保持審慎態度，充分考慮是否具有充足的市場信息與知識，以便有效實現政策目標，真正解決市場失靈問題。在新產業、新業態、新模式的萌發期和導入期，對于產業的發展前景尚不明確的，應避免過于嚴格監管措施對產業發展的束縛。對于不觸及法律底線、安全底線和公眾利益底線的產業，應本著鼓勵創新的宗旨，促進市場主體積極試錯和創新，減少監管措施對企業進入市場的阻礙，鼓勵新興產業發展壯大。

第二，市場監管應當強化而非弱化市場的作用。

市場監管行為應當保障、順應、強化市場機制，而非破壞、扭曲、取代市場機制。通過市場監管強化市場配置資源的作用，是市場機制有效運行的前提和根本保障。政府監管的介入應當有利于健全市場機制并且促進市場作用更充分、更有效地發揮，而不是相反。

3.社會管理行為應弱化管控、強化服務第一，弱化社會管理行為的管控屬性。

社會管理行為涉及社會生活多個方面，是社會秩序的重要保障。在政府管理社會事務的過程中，政府往往采取管控和約束的措施，往往忽略了相關行為附帶對市場競爭產生的不利影響。對此，有必要進一步明確社會管理行為的目標，采取更加柔性的措施，降低政府干預強度，提高政府在社會管理過程中對市場競爭的不利影響。

第二，加強社會管理行為的服務屬性。

社會管理行為是對社會秩序、社會安全進行保障的行為，但并不意味著必須采用強制性的方式。因此，實施社會管理行為應當都局限于單純的管理和控制，而應當以實現良好的社會環境、提高社會管理的水平為主要目標，增強社會管理中的服務色彩。

4.公共服務行為應公平配置公共資源

第一，區分公共服務中的自然壟斷性行業和競爭性行業。

對于競爭性行業應該引入直接競爭，允許民間資本進入，鼓勵非國有或民營經濟等其他實體參與經營，通過市場的力量來有效提升其運營效率。對于自然壟斷性行業，如供電、供水、供熱等業務，應該實行價格聽證制度、招投標制度、合同出租等，在一定程度上形成市場價格和競爭機制。

第二，推進公共服務市場化，加強政府對公共服務市場公平競爭的保障。

加強公共服務市場化水平，凡是能夠利用市場來運作的，都應允許企業進入，依靠公開、公平、公正的市場競爭，來實現公共服務質量的最優化。同時，加強政府對公共服務市場的公平競爭環境進行的規范和保障，轉變政府利用對公共資源占有以及提供公共服務的優勢地位，減少政府對相關市場中公平競爭進行不當限制。

（三）政府在配置資源手段上的行為邊界

1.強制命令行為應當嚴格遵循法律的各項規定

第一，堅持“法無授權不可為”原則。

強制命令行為通常產生限制權利或者增加義務的效果，因此，應當嚴格遵守法律法規相關規定，不得在法律尚未授權的情況下實施超越職權或濫用權力的行為。比如，政府不得在許可條件、申請材料、審核環節、審核時限等方面設置沒有法定依據的要求。

第二，完善法律制度，明確強制命令行為的實施標準。

對于具有危及生產和人身安全，不具備安全生產條件，嚴重污染環境或嚴重破壞生態環境，產品質量低于國家規定或行業規定的最低標準，嚴重浪費資源、能源等特征的產業，是存在明顯市場失靈的領域。政府應當通過完善相關制度，提高環保、能耗、質量、標準、安全等各種準入門檻來完成淘汰目標，將環境、資源、安全危害等外部性成本納入企業的成本核算。

第三，以法律手段代替行政手段。

法律手段對市場主體具有普遍的約束力，具有較強的穩定性和可預期性。因此，要依法去產能、去庫存和執行環保政策，保障各類企業的同等環境。比如，對于高耗能、高污染、質量不達標、存在安全隱患的生產能力，應通過完善環保、能耗、質量、標準、安全等方面立法，通過增加制度成本的方式來完成去產能的目標。

2.利益給付行為應當充分實現正面激勵和引導作用

第一，以稅收優惠代替財政補貼。

減少審批條件較多、資金用途固定的財政補貼，代之以稅收減免政策。針對有實際收入的繳稅企業，讓稅收減免產生的收入用于企業擴大再生產、激發員工積極性、留存為周轉資金，保障企業的資金使用決策權。將稅收優惠政策平等適用于所有相關企業，提高政策普惠性。

第二，從補貼企業向補貼基礎研究和消費者轉變。

減少對企業的直接補貼，避免企業為享受到國家政策支持而采取擴大生產、擴大規模、增加投資的措施。加強政府補貼基礎研究的力度，滿足基礎研究的巨大投資需求。減少因補貼企業研發產生的激勵和補償機制不完善、研究成果歸屬難以確定、監管成本較大的問題。通過加強對非企業性質的基礎科研機構進行補貼，促進基礎科研機構之間開展競爭，提供更好的科研成果。通過以市場價格購買技術并進行產業轉化，提升企業對基礎研究的支持力度和參與科技成果轉化的積極性。并且，加強對消費者進行補貼的力度，通過激發消費者購買行為的方式擴大市場規模、促進產業發展，推動企業為爭取市場份額而提升競爭力。

3.公私合作行為應當保證公共利益得到實現

第一，政府采購應當確保公平公正。

在政府采購方面，應保證采購標準公正、透明，平等對待國有企業和其他企業。需建立嚴格的采購機制，確保公平公正，如建立事后投訴機制和事后糾正措施。在整個采購周期中確保足夠的透明度，促進潛在供應商獲得公平公正的待遇。最大限度地提升競爭性招標的透明度，采取防范措施，提高政府采購誠信，減少例外情況的設定。采購人不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇

第二，平衡市場主體利益和公共利益。

在公私合作行為中，往往出現市場主體的利益和公共利益不一致的問題。如果市場主體的利益和公共利益發生了沖突，則政府應當維護公共利益。因此，政府應當確保參與合作的市場主體具備良好的商業信譽、健全的財務會計制度、專業技術能力、依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄等一系列條件。

4.倡導指導行為應當保證目標具有合理性

倡導指導行為仍是政府意愿的直接體現，因此，應當具有合理性。對此，在諸如鼓勵類指導目錄等倡導指導行為中，政府應當對于財政補貼、稅收減免、土地優惠、金融信貸支持緊密關聯事項的合理性進行考量，確保政府行為不對市場主體的預期造成不合理的、過度的影響，保障倡導行為的內容滿足社會公共利益。

（四）政府在配置資源效果上的行為邊界

1.政府行為不得損害市場主體競爭資格

第一，區分競爭和非競爭的領域和環節。

準確界定壟斷行業中的非自然壟斷業務，將自然壟斷業務主要限于網絡型業務，其他業務則屬于競爭性業務或潛在競爭性業務。對于市場競爭機制能夠有效調節的領域和環節，應堅決引入市場機制，減少不必要的行政干預。對壟斷性國企要合理區分壟斷性業務和競爭性業務，向民營資本開放非明確禁止進入的行業和領域，開放壟斷行業的競爭性業務領域。

第二，完善負面清單制度，將事前監管進行后置。

確保國有企業、民營企業、外資企業享有同等的市場準入門檻和便利程度。進一步縮減負面清單，普遍落實“非禁即入”。負面清單以外的領域向各類市場主體開放，民營企業、國有企業和外資企業享有同等準入條件。與此同時，為維護市場秩序，在放寬市場準入的同時加大事后監管力度，實現“寬進嚴管”。對市場主體的競爭問題、消費者權益保護問題、產品質量問題、食品安全問題、環境保護問題等全面監管。

2.政府行為不得損害市場主體競爭能力

第一，盡可能減少對不同所有制企業的區別待遇。

確保在中國境內注冊的企業，在法律上一視同仁，政策上平等對待。淡化并逐步取消國企、民企、外企的所有制分類管理辦法，取消企業的身份標識。明確反壟斷法中“關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業”的國有企業豁免權的具體內容。保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護。產業政策的支持對象應當從支持國有企業、大企業為主向支持各類所有制、各種規模企業轉變，努力保障各類市場主體在市場準入、政府補貼、稅收優惠、融資、土地和資金等要素獲取、審批許可、經營運行、招投標、破產清算等方面享有公平待遇。

第二，降低民營企業的市場準入門檻。

深化“放管服”改革，進一步精簡市場準入行政審批事項，全面排查、系統清理各類顯性和隱性壁壘。在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業和領域，放開競爭性業務，進一步引入市場競爭機制。凡法律法規未明確禁止的行業和領域外，依法平等向民間投資開放。

第三，在市場允許的情況下以保障中小企業代替扶持大企業。

消除對中小企業的歧視，降低政府科技和產業項目資助中的企業規模門檻。向中小企業提供更多鼓勵創新的政策，充分發揮其技術創新潛能。在安監、環保等領域微觀執法和金融機構去杠桿中，不得對中小企業采取簡單粗暴的處置措施。保障中小企業財產及其合法收益。完善中小企業融資政策，積極拓寬中小企業融資渠道，加快中小企業首發上市進度，為主業突出、規范運作的中小企業上市提供便利。

第四，堅持債務中性、稅收中性等原則。

在融資方面，應杜絕國有企業從不當的融資優惠中獲利。無論資金來源為何，都應有效控制國有企業的融資成本，保證其與市場同類水平保持一致。在稅收方面，應平等對待國有企業和其他企業。國有企業應與市場上的其他競爭對手承擔相近的稅負。國有企業的商業活動不應以更低的價格獲得能源、土地等生產要素。

3.政府行為不得損害市場主體競爭意愿

保持企業參與市場競爭的意愿十分重要，它要求政府不應當提供過于寬松和優待的環境，而應通過加強市場公平競爭的環境的保護，來提升企業參與市場競爭的意愿。對此，尤其要減少不必要的扶持和保護行為。政府干預經濟應當符合市場機制的自身規律，不能影響市場主體發揮主觀創造性。

第一，縮小政府扶持的范圍和程度。

逐步減少產業扶持的范圍，制定適用產業扶持政策的負面清單，將產業扶持政策嚴格限定在具有重大外溢效應和關鍵核心技術領域，以及更具成長潛力、研發創新和轉型升級意愿較強的年輕企業。將扶持強度控制在“合理區間”，增強扶持強度與扶持效果之間的關聯性。根據產業發展情況，逐漸降低扶持力度。通過適度補貼激勵企業創新，避免高額補貼對企業創新產生抑制作用。產業扶持不應導致要素成本過低而產生價格信息失真。提高扶持政策退出機制的靈活性，避免扶持政策成為長期補貼，減少企業對政府扶持的依賴。在創新過程基本結束之后，應加強對補貼政策的規范和清理，避免誘發產品和技術的低端鎖定。

第二，削減貿易保護措施。

進一步拓展開放領域、優化開放布局。營造內外資企業一視同仁、公平競爭的市場環境。全面落實準入前國民待遇加負面清單制度，進一步縮減外資準入負面清單。穩步擴大金融業開放，持續推進服務業開放，深化農業、采礦業、制造業開放。加快自由貿易試驗區建設，加大向自貿試驗區下放投資審批、市場準入等管理權限力度。

4.政府行為不得損害市場主體競爭范圍

第一，加強中央對地方產業政策的監督。

中央制定產業政策應由中央政府統籌行使，保持產業政策對市場調節的統一性和協調性，確保全國范圍內市場競爭環境不受破壞。地方政府可以根據地方的實際情況制定符合本地特點的產業政策，更好地促進本地的經濟發展。中央將其制定的產業政策委托地方實施時，應明確產業政策的目標與范圍，督促地方不得偏離中央產業政策目標，保證地方采取非歧視措施，不限制、扭曲競爭秩序。對涉及全國統一市場的政策措施，影響范圍較大、緊迫性較高的，應予以重點審查。

第二，改革政績考核制度，降低地方競爭對統一市場的分割作用。

避免地方競爭過程中可能出現的無序競爭、盲目競爭和惡性競爭，是降低對外地企業的歧視性政策的重要途徑。對此，應當改革政績考核制度，降低地方政府增加當地GDP和稅收的壓力，減少地方政府采取要求外地企業在本地設立公司等一系列歧視外地企業的行為。

八、結論

政府行為競爭邊界的提出，更加旗幟鮮明地對如何理順政府與市場關系這一上進行了回答。那就是要以競爭邊界對政府行為進行約束，保證政府與市場關系的協調與配合。這有助于更好地在新時代加快完善社會主義市場經濟體制，推動經濟高質量發展，建設高標準市場體系，以及推進國家治理體系和治理能力現代化。

政府行為競爭邊界的研究涉及經濟社會生活的多個方面，因此，有必要從紛繁復雜的政府行為中提煉出有價值的行為類型并展開分析。建立并完善政府行為的競爭邊界，最終要實現的是“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”。因此，圍繞資源配置這一核心問題，本文對政府配置資源的方式、范圍、手段和效果四方面，對政府行為的競爭邊界問題展開研究。

具體而言，在配置資源方式上，政府應當減少占有資源行為，增加讓渡資源行為；在使用資源過程中應充分聽取利害關系人意見；在轉移資源過程中應當保證政策平等適用。在資源配置范圍上，政府應當在經濟調節過程中最大限度減少對市場資源的直接配置；在市場監管中最大限度減少對市場活動的直接干預；在社會管理中應當弱化管理、強化服務；在公共服務中應當區分公共服務中的自然壟斷行業和競爭性行業，加強公共服務市場化水平。在配置資源手段上，政府實施強制命令行為應當嚴格遵循法律各項規定，堅持“法無授權不可為”；利益給付行為應當充分實現正面激勵和引導作用；公私合作行為應當保證公共利益得以實現；倡導指導行為應當保證目標具有合理性。在配置資源效果上，政府不得損害市場主體競爭資格，應當完善負面清單制度，將事前監管轉為事后監管；不得損害市場主體競爭能力，應當降低對不同所有制企業的歧視，降低民營企業市場準入門檻；不得損害市場主體競爭意愿，應當縮小政府扶持范圍、降低政府扶持水平，削減貿易保護措施；不得損害市場主體競爭范圍，應當加強中央對地方產業政策的監督力度，通過改革政績考核制度來降低地方競爭對統一市場的分割作用。