多邊貿易體制變革下的區域公共產品供給與中國角色

黃 河

近年來，隨著大量區域貿易協定的落地，區域公共產品在全球及區域經濟合作中的重要性不斷提升。當前世界貿易體系正呈現兩種相反的發展趨勢，一方面，區域貿易集團紛紛興起；另一方面，全球多邊貿易體制卻面臨改革危機。區域公共產品能夠在一定程度上彌補當前全球公共產品供應的不足，各國也陸續將更多的資源投入區域多邊貿易機制的建設及區域公共產品的供應之中。在此背景下，如何化解區域貿易集團對全球多邊貿易體制的沖擊、實現區域公共產品的最大效用從而帶動全球多邊貿易機制改革，是當前全球經濟治理的重中之重。中國作為全球公共產品和區域公共產品的重要提供者，推動區域貿易機制與全球多邊貿易機制共同發展及世界貿易組織（WTO）改革，對中國營造良好發展環境、實現第二個百年奮斗目標以及維護總體外交大局至關重要。

區域公共產品供給增多成為國際經濟合作的新態勢

世界貿易組織、國際貨幣基金組織及世界銀行是典型的全球公共產品，但在逆全球化趨勢下其治理效能明顯下降。美國作為曾經的全球公共產品提供者，逐漸轉向單邊主義和保護主義，其國際公信力和執行力遭受多方質疑，這使得以往依靠美國實力建立起的國際體系與全球治理價值觀遭受重創，世界政治經濟格局面臨重組。整體而言，當今國際體系主要存在三大重要戰略變動。一是西方國家不僅經濟實力相對有所下降，而且政治自信心也出現部分動搖。在今后相當長的一段時間內，西方國家對全球經濟治理投入資源的能力和意愿都可能下降。二是新興經濟體隨著自身經濟實力上升，其在全球政治經濟治理中不再是被動的接受者，而是轉變為共同創造者。雖然新興經濟體的總體經濟發展水平仍然較低，容易受到全球經濟危機的負面沖擊，相互間也是合作與競爭并存，但是其參與全球經濟事務的決心和信心正不斷增強。三是從區域層面來看，以亞太地區為代表的各個區域在全球經濟治理格局的地位顯著提升，影響力也在進一步擴大。

事實上，這些變動自冷戰結束之后就已開始，逐步促進區域公共產品理論的產生和發展。在全球公共產品供應嚴重不足或無法滿足個性化需求的情況下，只服務于特定區域或跨區域，且成本又是由區域內或區域間國家共同分擔的“區域公共產品”應運而生。相較于全球公共產品，區域公共產品存在以下優勢：第一，由于區域公共產品僅為有限的地區國家提供服務，各國能夠明確自己在其中應負的責任和獲取的利益，在一定程度上減少了“搭便車”的現象；第二，區域內更容易建立平等對話的合作機制，避免大國將合作機制“私物化”，成為其獲利的工具；第三，由于成員國較少、利益一致、觀念相似，成員間更容易就區域公共產品的供給達成共識。

從區域公共產品的現狀來看，其供應呈不斷增長趨勢，但與區域或次區域經濟發展的要求相比，這種供應增長還遠遠不能滿足需求，一些關鍵領域的公共產品都存在未充分利用或供應不足的情況。因此，區域公共產品的供給怎樣實現，如何在區域內或區域間按比例分擔成本，保障各成員國得到相應收益，就成為國際社會各個理性行為體共同關注的重點。

2022年9月19日，觀眾在東博會東盟和RCEP精品展區參觀。

需要指出的是，區域化和全球化是一個事物的兩個側面，區域性力量不是對全球性力量的否定，而是對全球性力量缺失的補充。在全球公共產品供應嚴重不足的情況下，有關國家為了本地區的穩定和繁榮而聯合起來共同提供和維護區域公共產品是必然趨勢，也必將成為今后一個時期國際關系的基本特點。這也是全球范圍內出現區域合作浪潮的根本原因。例如，在經濟增長速度最快的亞太地區，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）先后落地，就為該地區經濟一體化發展增添了新活力。

過去10年間，中國提出“一帶一路”倡議，倡導成立亞洲基礎設施投資銀行，與周邊國家合作建立瀾湄機制等，這一系列行動展現了中國在區域公共產品供給中的作用和貢獻。其中，“一帶一路”倡議秉持共商共建共享的原則，通過政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通五大手段推進區域經濟一體化，在這一平臺上所進行的多種跨國活動均具有區域公共產品的性質。

區域公共產品對全球多邊貿易機制的雙重影響

區域經濟公共產品具有自身的獨特優勢，對全球多邊貿易機制變革的促進作用主要有以下兩個方面。

第一，區域內部協定較容易達成，能夠在全球公共產品供給不足時起到替代作用。區域貿易協定涉及的國家較少，協議內容往往圍繞成員較為關切的領域展開。在談判過程中，條款能夠根據各方的政治體制、文化背景、經濟發展水平作出及時調整，大都具有非約束、自愿性和差異化的特征，從而更契合各成員國的實際需求。在這種情況下，成員國的貿易談判效率較高，達成一致的概率也大大提升。面對當前世界貿易組織仲裁機構停擺的現狀，區域合作機制為機制內成員國貿易糾紛的解決提供了替代性的談判平臺。在“小多邊主義之下”，各國貿易政策較易受到監管，貿易合作的效率較高、交易成本較低。對于當前全球多邊貿易體制中缺少數字經濟等新內容的問題，《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等區域合作機制能夠在一定程度上彌補此類全球公共產品的不足。與此同時，面對突發的新冠肺炎疫情沖擊，許多國家和地區的貨物運輸中斷，出現了醫療用品、設備、糧食供應嚴重短缺等現象，在這種情況下，區域公共產品更是起到了重要的應急、協調作用。

第二，區域貿易協定具有擴散效應，能夠提升全球多邊貿易的自由度。一方面，當較少的國家率先簽訂自由貿易協定時，會激發他國簽訂貿易協定的熱情，協議外的國家會考慮加入其中或與其他國家達成新的貿易協定，由此形成“多米諾骨牌效應”。區域貿易協定的簽訂，還能夠大幅降低關稅、削減非關稅壁壘。交易成本降低會促使成員國積極開展經濟合作與貿易往來，在推動地區經貿自由化的同時產生溢出效應。地區經濟活力上升會擴大對外需求，吸引協定外國家加入，進而促進世界貿易額增長，最終提升全球多邊貿易的自由度。由于區域經濟一體化有利于推動區域市場一體化、生產一體化，因此區域貿易協定在一定程度上能夠優化產業結構和資源配置，吸引更多國際投資。另一方面，許多區域協定、規則、制度較符合現實需要，涵蓋各類世界貿易組織未涉及的熱點經濟內容。例如，相較于現有世界貿易組織條款，CPTPP和RCEP在電子商務、知識產權等方面都增添了新內容，具有較強的適用性和可借鑒性。再如，DEPA作為第一個關于數字經濟合作的制度安排，更是為全球多邊貿易體制完善數字規則提供了借鑒。

作為與全球多邊貿易體制并存的制度安排，由于參與國及內容、規則都存在重疊性，區域貿易機制將不可避免地沖擊全球多邊貿易體制，影響世界貿易組織改革。因此，區域經濟公共產品的供給也會在一定程度上排擠全球經濟公共產品，具體而言表現為以下三個方面。

第一，區域貿易協定在一定程度上會影響世界貿易組織的正常運作。一方面，區域貿易協定通常僅為成員國服務、只會在成員國內部消除貿易障礙，從而導致成員國與非成員國之間的差別待遇，這有違世界貿易組織所規定的“最惠國待遇”原則及“非歧視”原則。例如，盡管世界貿易組織相關條款規定了對成立關稅同盟、自由貿易區的限制，但由于條款的具體約束條件較為模糊，并不能完全阻止區域貿易協定建立對外貿易壁壘。同時，區域貿易協定產生的“貿易轉移”現象也會降低資源配置效率。另一方面，區域貿易協定將沖擊世界貿易組織功能的正常發揮。區域經濟合作機制為各國提供了更高效率、更符合本國利益需求的貿易規則制定平臺和爭端解決機制，越來越多的國家將資金、人力等資源投入到區域經濟公共產品的開發中，從而降低了繼續推進世界貿易組織改革的動力。

第二，“意大利面碗效應”將增加貿易流通的成本。在“多米諾骨牌效應”之下，各國為防止被邊緣化，通常會選擇加入現有區域貿易機制或簽訂新的區域協定，最終導致大量相互重疊的區域貿易協定產生。各種成員資格與投資規則、原產地規則交疊在一起，不僅增加了政府的監管成本、稅收成本，也提高了企業對外投資、對外貿易的交易成本，從而給多邊自由貿易的運行增加了障礙，加重了各成員國的負擔，令區域經濟公共產品的供給效能大大降低。

第三，帶有排斥性的區域貿易集團將進一步削弱多邊主義。一方面，一些發達國家主導的區域貿易集團在勞工、環境、透明度等方面制定了較高標準，其制度安排帶有非中性的特征，使集團外部發展中國家的產品難以進入該區域市場，大量資金被滯留在集團內部，導致本來就資金匱乏的廣大發展中國家陷入更加艱難的處境，阻礙了發展中國家經濟貿易的發展和產業結構的優化升級。另一方面，一些國家開始將區域貿易合作視為獲取地區

2022年11月18日至19日，亞太經合組織第二十九次領導人非正式會議在泰國曼谷舉行。

霸權的工具，這些國家主導的區域貿易集團帶有很強的政治色彩和排他性，僅對認同其價值觀和霸權的國家開放，其根本目的并非開放市場、削減關稅、消除貿易壁壘，而是借助經濟手段擴張勢力范圍、主導地區經濟秩序。例如，美國主導的“印太經濟框架”（IPEF）就既不是經濟協議，也不是貿易協定，而是一個松散的框架。美國既不會受該框架的約束，也不會就提供區域貿易類公共產品作出可靠承諾。

亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）標志

中國在區域公共產品供給中的角色

21世紀以來，多邊貿易體制的正常運行為中國經濟快速發展創造了有利外部條件，而中國也一直在全面履行“入世”承諾，以自身穩健發展成為世界經濟增長的“動力源”和“穩定器”。正如習近平主席所指出，“中國的發展得益于國際社會，也愿為國際社會提供更多公共產品。”中國一直是世界貿易組織改革的積極推動者，也是區域多邊經濟合作的引領者與參與者。在世界貿易組織改革受阻的情況下，中國積極提供區域公共產品既有益于彌補全球公共產品的不足、帶動周邊國家搭乘中國發展的“快車”，也有助于維護區域產業鏈和供應鏈穩定。

第一，在已有區域公共產品中發揮增量供給作用。當前亞太地區已經存在多種提供區域經濟公共產品的平臺和制度框架，如亞太經合組織（APEC）、亞洲及太平洋經濟社會委員會（ESCAP）、大湄公河次區域經濟合作（GMS）等。中國作為亞洲第一大經濟體，在現有的亞太多邊區域經濟合作機制中發揮著重要作用。以APEC為例，自加入APEC以來，中國國家領導人出席了歷次APEC領導人非正式會議。在2022年APEC領導人非正式會議上，習近平主席呼吁建設和平穩定、共同富裕、清潔美麗、守望相助的亞太命運共同體，強調“要堅持真正的多邊主義，維護多邊貿易體制”“要堅持普惠包容，實現互利共贏”“要堅持開放區域合作，共促亞太繁榮”，為亞太地區的未來發展指明了方向。此外，中國先后倡議成立了APEC電子商務工商聯盟、APEC可持續能源中心、亞太港口服務組織等一系列組織機構，擴展與APEC成員的合作范圍。在2014年APEC貿易部長會議上，中方建議加強自貿區談判能力建設，建立自貿區信息交流機制，為建立亞太自貿區提供了可行路徑。但在大國博弈加劇和新的經濟治理難題不斷涌現的當下，APEC也面臨同世界貿易組織一樣的發展困境。鑒此，中國作為APEC的重要成員，可發揮引領作用，使之不偏離平等對話、互聯互通的“航道”，同時引導APEC拓寬合作框架的廣度和深度，就環境保護、基礎設施、信息技術、數字經濟、網絡空間治理等新議題與其他成員達成共識，規避亞太地區各種多邊、雙邊合作帶來的“碎片化”風險。

第二，與區域國家合作提供新型區域制度安排。在全球公共產品供應嚴重不足以及被“私物化”的背景下，共同需求和共同利益促使區域內國家或區域集團聯合起來，合作創設出一套新型區域制度安排并為之分攤成本。其中，政策磋商與制度協調是新型區域制度安排的基石。目前，中國已經廣泛開展同周邊國家的區域制度化合作。例如，在湄公河次區域，域外國家長期以來不斷介入該區域的開發合作，這在一定程度上沖淡了湄公河下游五國加強與中國合作的需求，增加了湄公河地區開發合作的復雜性和競爭性。“瀾滄江—湄公河合作機制”的建立是中國與東南亞國家深化區域合作的一項重要舉措。瀾湄次區域內各國的國際開發合作具有典型的區域公共產品屬性。中國通過瀾湄合作機制提供區域公共產品，可推動區域內各國發展戰略的對接與耦合，形成區域性的合作體系網絡。RCEP、亞洲基礎設施投資銀行也都是中國同亞太地區國家經過多方協商達成的新型區域制度安排。其中，RCEP雖為東盟牽頭發起，但中國在其構建過程中起了重要的推動作用。在RCEP建立過程中，中國積極參與了所有的部長級談判和28輪技術談判，并對制造業、農業、林業、漁業、采礦業5個非服務業領域的投資采取負面清單制，積極對接高標準條款，持續提高開放質量。

第三，為區域公共產品供給提供新理念。維系區域公共產品的供給協議有賴于各成員國形成一致的供給理念。2008年國際金融危機以后，全球公共產品供需的巨大缺口及美西方國家在公共產品供給中的“私物化”傾向日益阻礙區域合作的達成。例如，在東亞地區，美國等域外大國一直試圖強勢插入自己的區域公共產品，美西方的區域公共產品往往附加具體、嚴格甚至苛刻的條件，具有相當大的強制性。美國在該地區主導的一些多邊經濟制度安排具有明顯的排他性，其根本目標是維護自身的霸權利益。與此相反，中國在提供區域公共產品的過程中一直秉承平等互惠原則，在投資和貿易協定中從不附加政治條款，展現出負責任大國風范。例如，在推進“一帶一路”倡議、中國—東盟自貿區等區域機制的過程中，中國一直倡導構建“中國—東盟命運共同體”“亞太命運共同體”。中國一貫支持東盟在RCEP等區域合作中發揮中心作用，多次強調要尊重各國的差異性、主權與利益訴求，始終秉持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰,突出體現親、誠、惠、容的理念，使雙方成為興衰相伴、安危與共、同舟共濟的好鄰居、好朋友、好伙伴。這種互利共贏、平等合作的理念在一定程度上有助于規避公共產品“私物化”的風險。

結語

全球多邊貿易體制是最重要的國際公共產品之一。歷史上，這一國際公共產品的供給模式經歷了從美國霸權供給到美歐合作供給的轉換。目前，全球多邊貿易體制的變革停滯不前，各國方案在議題層面分歧顯著，說明以世界貿易組織為代表的美歐合作供給模式亟待改進，需要新興力量的參與。鑒于當前全球多邊貿易體制中全球主義與地區主義雙重框架并存的事實，中國既可通過與歐盟等重要力量合作推動全球多邊貿易體制改革，也可廣泛參與地區層次的公共產品供給，以此促進多邊貿易體制這一公共產品在世界范圍的有效供給。例如，在地區層面，中國可通過APEC、RCEP、亞洲基礎設施投資銀行、瀾湄合作機制等平臺促進更廣泛的地區經貿合作，為區域內國家的共同發展提供有效的區域貿易制度類公共產品。這不僅有利于中國話語權的提升，而且也有利于世界貿易秩序的穩定。未來，中國如何引導塑造公共產品的統籌供給，構建開放合作的全球經濟治理體系，推進多邊貿易體制朝著更加公平、更具廣泛代表性的方向發展，是值得深入探討的重要問題。為了更好地參與乃至引領全球多邊貿易體制變革，在國際與區域自由貿易制度類公共產品的供給中肩負起大國責任，中國既要積極探索大國合作的供給新模式，又要協調和完善區域機制，這對加強多邊貿易領域的全球治理具有十分重要的意義。

2022年8月9日，“同飲一江水光影耀瀾湄〞2022瀾湄國際影像周在青海玉樹藏族自治州雜多縣正式啟動。