城鄉一體化的國際經驗及其對江西省的啟示

趙文浩 黃 悅 呂連菊

（南昌工程學院經濟貿易學院，江西 南昌 330099）

0 引言

目前，我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。繼黨的十八大提出要推動城鄉發展一體化，加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮之后，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，黨的二十大報告進一步要求全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展。由此可見，城鄉一體化是實施鄉村振興戰略的重要抓手，推動城鄉一體化發展有助于全面推進鄉村振興。近年來，雖然江西省城鄉一體化發展水平在不斷提高，但依然存在一些問題，阻礙了鄉村振興戰略的實施。為此，筆者在借鑒部分發達國家城鄉一體化發展經驗的基礎上，提出促進江西省城鄉一體化發展的對策。

1 江西省城鄉一體化存在問題

1.1 城鄉資源分配不均

城鄉二元結構是制約城鄉一體化發展的主要障礙。目前，江西省城鄉二元結構的主要表現是城鄉在教育資源、醫療資源、社會保障和道路等基礎設施上存在分配不均衡現象。

1.1.1 教育方面。江西省城鄉義務教育資源分配不均衡。從教師學歷與職稱上來看，城市義務教育專任教師的學歷結構優于農村，城市義務教育階段擁有高級職稱的教師多于農村。從教學設施上來看，雖然近年來江西省對農村教育基礎設施投入力度加大，但對比農村學校和城市學校的占地面積、教學計算機數量和圖書館數量等指標，會發現當地城鄉教育基礎設施依然存在較大差異。從教育經費投入上來看，以南昌市和南昌縣為例，2020年南昌市的教育公共預算支出大約為135.1億元，而南昌縣作為傳統農業大縣，教育經費公共預算支出約為17.79億元［1］。由此可以看出，城市和鄉村在教育財政撥款上仍有較大差距。

1.1.2 醫療方面。相較于城市的醫療人才集中、醫療設備先進以及醫院、基層醫療機構、專業公共衛生機構數量多和覆蓋面積廣等，農村地區的醫療技術落后，村衛生所、村衛生室、社區衛生服務中心等醫療機構數量偏少，覆蓋面積狹窄，醫療人才稀缺。2021年，江西省有執業（助理）醫師11.14萬人，而在農村（社區）基層醫療衛生機構的執業（助理）醫師僅3.89萬人，其中鄉鎮衛生院1.80萬人，村衛生室0.85萬人，門診部 0.20 萬人［2］。

1.1.3 社會保障方面。近年來江西省的社會保障體系不斷健全，覆蓋范圍不斷擴大。但對比城市和鄉村來看，城市中由于社會保障制度實施較早且投入較大，已經形成了較為完善的社會保障體系，不僅有養老保險、失業保險、醫療保險和工傷保險等基本的社會保障項目，還建立了住房和租房等社會保障制度以及對老人和留守兒童實施救護助的社會福利制度。而江西省農村地區則由于社會保障起步較晚和投入力度不夠，除基本的社會保障項目得到推行實施外，廉租房制度、失業保障制度和救護助社會福利制度等一系列特殊保障制度并未得到良好實行［3］。

1.1.4 基礎設施方面。江西省城市建設早于農村且政府投入力度較大，道路等基礎設施已經很完善，為城市經濟發展提供了極大便利。而農村發展較晚，雖然近年來江西省農村道路建設逐步完善，但仍有部分地區為土路、洼路，每逢雨季或者惡劣天氣時，村民出行不便，阻礙了農業發展，也不利于江西省城鄉之間各種資源的流動，阻礙江西省城鄉一體化發展。

1.2 農業發展水平不高

農業發展水平不高是制約江西省城鄉一體化發展的主要問題之一。眾所周知，機械化是轉變農業生產方式、提高農業生產力的重要基礎，沒有農業機械化就沒有農業現代化。江西省農業機械化程度實現了持續快速提高。從《2021年江西統計年鑒》中關于主要農業機械年末擁有量和機耕情況的數據可知，江西省的實際機耕面積達452.3萬hm2，占全省耕地面積的80.1%，但江西省農用機械耗能較大，使用成本不容小覷。而且，江西省農業機械化主要是糧食作物生產的機械化，一些經濟作物的機械化生產程度很低，制約了農業發展。此外，江西省農產品的生產體系、加工體系、經營體系不完善，使得農產品附加值低且競爭力弱，不利于農產品價格提升，影響了農業發展［4］。近年來，農業生產不確定性較大，旱災與洪水等自然災害較為頻繁，江西省主要農作物的產量較2018年以前有所減少（見表1），這不利于農業發展水平的提高。

表1 2016—2020年江西省主要農作物產量

1.3 制度有待完善

戶籍制度是影響江西省城鄉一體化深入推進的重要因素之一。由于戶籍制度的存在，人們被劃分為城市居民和農村居民，這限制了人口的自由流動。農村居民即使因為工作等原因進入城市，但在住房、子女上學、社會保障等方面仍然得不到與城市居民相同的權利，被城市的公共服務體系排除在外，使農民在城市中難以有歸屬感和幸福感，降低了農民的進城意愿，使得江西省城鎮化率偏低［5］。同時，城鄉二元土地制度限制了資源的合理流動，現行的土地流轉制度也在一定程度上約束了江西省農村勞動力的轉移并且使農地遭到拋墾，造成農業勞動生產率較低和土地利用率不高等問題。而且農戶的宅基地使用權只能在本集體經濟組織內部流轉，宅基地的使用權價值在市場上很難體現，使得農村居民出售宅基地的意愿不高，導致部分農戶的宅基地閑置。

1.4 鄉村治理有待加強

當前，江西省在鄉村治理方面還存在較多問題，主要表現為以下兩方面。一是隨著江西省城鎮化和工業化的不斷推進，城市對勞動力等資源的需求量逐漸增大，較多農村青年勞動力流向了城市，這使得農村地區出現了勞動力年齡老化、結構失衡等問題。留守在農村的居民由于年齡偏大、教育水平較低，較少關心鄉村治理，對公共事務參與熱情不高，使得鄉村治理工作推進難度增大。二是江西省部分農村村委會組織渙散，缺乏治理人才，治理能力較弱，對現有農民的動員能力和組織能力不強，致使鄉村振興戰略未得到有效實施，甚至出現干群矛盾，影響鄉村和諧發展，不利于江西省城鄉一體化推進。

2 部分發達國家城鄉一體化發展經驗

2.1 美國城鄉一體化發展經驗

美國的工業化和城市化發展較早，并在20世紀50年代就實現了城鄉一體化。在發展過程中，美國一直堅持工業和農業協調發展，其很多做法對江西省推動城鄉一體化發展具有借鑒意義。

首先，美國在城鄉一體化發展過程中，十分重視農業發展，主要表現為以下7點。第一，大力補貼農業。美國國會每5 a就會對農業政策進行修改，高額的補貼在一定程度上促進了美國農業發展。第二，美國長期以來持續保障農場主權利，對農場主的投保進行補貼，并且賠償力度非常大。第三，美國擇優補助農產品加工企業，達到間接補助農民的目的，要求受補助的農產品加工企業使用國內生產的農產品并且在購買時向生產者支付額外的生產補貼。第四，美國允許農民申請農業生產貸款，為農業生產提供便利。第五，美國推動科學技術在農業中的應用和創新，大力支持農業機械化發展。美國農業現已進入全面機械化和現代化的階段，除主要糧食作物生產實現了機械化外，采收難度較大的經濟作物也實現了機械化生產。美國還注重通過農業生物和化學的研究，提高農作物產量，提高了勞動生產率和土地利用效率。第六，美國十分重視信息化和數字化在農業中的運用，建立了國家級農業和農村科技中心，能及時分析農業發展中遇到的問題，針對性提出解決辦法。第七，美國增加農業教育的財政投入，增設農業專職院校，開展多元化的農民職業技術教育，培養農業人才，提高農民素質，使農民能更好地適應農業的發展。

其次，美國農村交通基礎設施發達，促進了農村發展。美國陸路交通十分發達，高速公路覆蓋面積廣，且小汽車使用率極高，小汽車普及率高達83%。且美國油價較為便宜，為農民出行提供了便利。此外，美國航空業也很發達。美國機場覆蓋率高，不少小鎮都擁有機場，每一個縣級城市最少有一個機場，而我國縣級市設有機場較少，不少地級市還沒有機場［6］，且美國機票便宜，這樣使得長途出行也十分方便。

最后，美國農村公共服務體系較為完善，推動了城鄉一體化發展。美國通過立法手段保障了農村居民和城市居民擁有相同的權利。醫療方面，美國農村醫療資源較為豐富，人均病床數較多。教育方面，美國增加農村教育專項經費投入，加大對農村學校的撥款比例，同時根據農村社區發展需求，統整農村社區和學校，把社區納入學生課堂學習過程，利用信息技術強化學校與社區聯系。此外，美國通過提供優惠政策和專項資金，招聘和挽留合格農村教師，促進了美國農村教育發展。

2.2 德國城鄉一體化發展經驗

德國是一個高度發達的資本主義國家，目前已經形成了城鄉一體化的發展格局，且不同鄉村各具地域風情。其城鄉一體化發展過程中存在很多值得江西省借鑒的地方。

首先，德國推行城鄉等值化建設。一方面，通過產業升級、土地整合、基礎設施建設等，使城鄉居民具有同等的生活、工作條件；另一方面，注重生態景觀的美學價值，挖掘鄉村的地域性優勢，逐漸扭轉鄉村衰落的局面，使城鄉均衡發展，實現城鄉融合。

其次，德國是世界上路網最密集的國家之一，其交通基礎設施十分完善，這有利于城鄉之間的人口流動和溝通聯系，為城鄉一體化發展提供了重要保障。

再次，德國十分重視法律在城鄉一體化發展過程中的作用。例如，1957年德國通過《農民老年救濟法》將農民養老納入社會保障范圍；1960年通過《聯邦建設法》，確保所有地區均衡發展和共同富裕；1967年，德國又頒布了《農民養老金法案》，使包括農民在內的社會各階層擁有屬于各自的、專門的養老保險機構［7］。有了法律的支撐，政策實施效率更高，這為德國城鄉一體化發展提供了堅實的保障。

最后，伴隨著城市與鄉村的進一步融合發展，城市內部形成了緊密依托并服務于城市的都市農業生產體系，對城鄉一體化發展具有重要意義。德國堅持發展這一現代化農業生產體系，政府還通過立法使都市農業合法化，保障了都市農業的發展，促進了德國的城鄉融合，也使得農業在城市中得以保存和發展，解決了城市的工業污染等問題［8］。

3 江西省城鄉一體化發展策略

通過上述研究可發現，西方發達國家在社會經濟發展過程中，并不是一味地發展城市，而是積極推動城鄉融合發展。因此，為推動城鄉一體化，江西省應該通過高效配置資源、加大農村投入力度，提高農業發展水平、完善城鄉制度等措施來逐步縮小城鄉差距，促進城鄉一體化發展。

3.1 優化資源配置，加大農村投入力度

目前江西省已經進入城鄉融合階段，具體表現為全省城鎮化率從2011年的45.7%提高到2021年的61.46%，人口分離加劇和人口流動規模持續加大，表現為越來越多的人產生離鄉的想法，并出現離鄉不返鄉的現象［9］。江西省要想改變這種現象，推進城鄉一體化發展，就不應該持續發展城市，企圖通過城市化完成城鄉融合，而是要優化資源配置，加大農村建設投入力度，促進城鄉均衡發展。

首先，江西省要加大對農村人才培養的投入，增強大學生村官和選調生等的培養力度，做到吸引人才、留住人才。江西省尤其要注重培養農村本土人才。這是因為農村青少年比城市青少年更加了解鄉村本土特色，在接受良好的教育之后，他們能更加全面、科學思考農村發展問題，為鄉村振興提供更有力的幫助［10］。

其次，江西省要加大對農村教育、醫療的投入。在農村教育投入上，一是通過修建教學樓、操場、圖書館，購置圖書和教學儀器設備等擴大農村辦學規模，改善辦學條件，推動農村教學現代化；二是切實提高農村教師崗位的吸引力，鼓勵教育人才到農村工作，壯大農村教師隊伍，提高農村教育質量。在醫療方面，江西省除了要完善鄉村醫療基礎設施，提高衛生院、村衛生室、社區衛生所等醫療服務站的密度，還應提高鄉村醫生的專業技能和工作積極性，使鄉村醫療服務不僅能滿足鄉村居民的醫療需求，還能為城市醫療減輕壓力。

最后，江西省要加大農村交通基礎設施建設力度。通過對美國和德國城鄉一體化發展的研究發現，要想縮小城鄉差距，促進城鄉融合，最為重要的一點就是加強交通基礎設施建設。交通基礎設施的完善，將會使鄉村較城市住房成本低、人口不擁擠的優勢更為突出，從而吸引更多的資源流入農村，進一步促進農村建設。為此，江西省應改善交通狀況，提高公路覆蓋面積，加大對農村客運站、運輸服務站建設的扶持力度；補貼油價，推行新能源汽車，降低交通成本，促進城鄉之間人口等要素的流動。

3.2 多措并舉，提升農業發展水平

提升農業發展水平是江西省解決城鄉一體化發展中各項問題的關鍵舉措。第一，江西省應大力推進農業科技化，提高農業機械化水平，既提高農業生產效率，也提高農作物產量與質量。第二，大力培養有技術、懂經營、會管理的新型農業人才，健全新型農業人才引進、激勵機制。第三，積極推進農業產業化發展，實施農業產業化龍頭企業培育工程，深化農業企業與合作社、合作社與農戶利益聯結機制，增加農產品附加值，完善農產品價格機制，提高農民收入。第四，江西省可以對種子、農藥、化肥等農業生產資料進行財政補貼，降低其價格，減少農業生產支出，使每年因為資金不足導致的農作物種植率低等問題得到解決。另外，針對農業生產經營者貸款難、貸款貴等問題，江西省應創新農業專屬金融產品和服務，加大信貸投放力度，為農業生產經營者提供減息或低息貸款，使其農業發展資金需求得到保障。

3.3 完善相關制度，健全社會保障體系

一是實行更靈活、更理性的戶籍制度，放寬戶口遷移政策，降低農業人口落戶難度，為其在大中型城市和小城鎮落戶提供便利。二是深化土地制度改革，破除城鄉土地二元結構，吸引資金、人口等要素下鄉；完善土地流轉制度，把分散土地集中化，促進農業生產要素的有效配置，為農業轉型升級提供有利條件［11］。江西省應在貫徹落實耕地保護政策的基礎上，通過完善市場機制促進宅基地使用權在市場上的流通，提高閑置宅基地的使用率。三是縮小社會保障方面的城鄉差距，為鄉村居民提供更加全面的社會保障。例如，江西省應充分發揮農村低保的兜底保障作用，完善農村福利院的基礎設施，健全農村留守兒童、孤寡老人的救助幫扶體系等。

3.4 加強鄉村治理，促進鄉村和諧發展

江西省應大力發展鄉村產業，加大創業擔保貸款政策實施力度，實施返鄉創業能力提升行動，支持農民返鄉留鄉，提高鄉村居民對公共事務的參與熱情，培養鄉村居民的主人翁意識，破除鄉村治理缺乏主體這一障礙。此外，江西省應優化村委會組織結構，解決村級組織的軟弱渙散問題，加強鄉村治理人才隊伍建設，提高其治理能力，發揮村委會在鄉村治理中的帶頭作用。在治理過程中，村委會需要堅持黨的領導，堅持為人民服務，消除鄉村治理中存在的官僚主義和形式主義，促進鄉村社會和諧發展［12］。