構建我國廢棄礦山生態修復公眾參與機制研究

沙金龍，許 飛，張文新

(北京首創環境科技有限公司，北京 101308)

0 引 言

關于生態環境治理領域公眾參與問題的研究，國外起步較早，研究相對成熟。20世紀60年代，美國民眾就對生態環境的公眾權利展開了討論，環境治理公眾參與的思想形成萌芽；2004年，德里卡什等學者編寫的《環境決策制定過程中的交流和公眾參與》已經著眼于評價公眾參與的效果，開始探討政府應采取何種模式、途徑、政策支持等才能使得公眾參與更加有效[1]。我國相關研究起步晚，范圍窄，深度不夠，2002年頒布的《環境影響評價法》以及2006年發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(環發〔2006〕28號)標志著環境治理公眾參與在我國取得了一定的進展。

我國在生態環境治理領域對公眾參與的主體、范圍、方式等許多方面仍缺乏明確的定義和規定，對公眾參與制度缺乏系統說明和具體設計，尤其是在廢棄礦山生態修復領域公眾參與的研究還未有相關文獻資料，具體實踐也未見報道，急需進一步研究和探討。礦山生態修復作為生態系統修復的重要內容和生態文明建設的重要組成部分，是一項涉及多方利益群體的公共事業，應廣泛開展公眾參與，加快構建我國廢棄礦山生態修復公眾參與機制。

1 構建我國廢棄礦山生態修復公眾參與機制的必要性

2019年12月，自然資源部發布了《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》(自然資規〔2019〕6號)文件，明確提出：“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系的要求”。一般來說，廢棄礦山生態修復涉及地方政府、社會資本投資方、原礦山主、礦區周邊群眾、主管部門等利益相關方，有些項目甚至涉及到跨省、市等行政界線的部門或群眾，需要利益相關方的共同參與、共同建設和共同分享才能有效保障各方利益訴求，保障項目順利推進。公眾參與可以通過多渠道、多方位的反映利益相關方的訴求，更好地協調因廢棄礦山生態修復引起的各方社會關系之間的矛盾沖突，為項目順利實施尋求最優解，保障利益各方的訴求得到合理關切。

1.1 廢棄礦山生態修復方向關系礦區居民切實利益

廢棄礦山生態修復與周邊群眾密切相關。廢棄礦山生態修復方向在一定程度上對礦區居民的生產生活造成影響，廢棄礦山生態修復產品也需要長期維護和管理，群眾的訴求理應得到關切。廢棄礦山生態修復過程中涉及到的道路、水利、電力、客土、耕地、建筑等可能侵犯周邊群眾的利益，生態修復產品的持續性管理也需要當地群眾的積極協助配合，因此，廢棄礦山生態修復應該積極響應周邊群眾的關切。項目實施單位必須在符合國土空間規劃的基礎上，在嚴格遵守國土空間用途管制的前提下，統籌考慮礦山現狀環境和周邊社會經濟情況，不僅要根據不同區域、不同類型、不同生態環境來制定因地制宜的生態修復方案，也要在生態修復工程設計階段、施工階段、收尾階段廣泛開展公眾參與，積極收集周邊群眾的訴求，在生態修復的適宜性和地方群眾的需求之間尋求最佳實踐方案。

1.2 廢棄礦山生態修復成果最終由礦區居民使用管理

廢棄礦山生態修復的終極目標是保障區域經濟可持續發展，滿足人民群眾對美好生態的需求。在實際工作中，生態修復產品要根據地方群眾的實際需求進行設計，且大多數要移交地方群眾進行管理，如耕地、園地、林草地等。生態修復的目標、過程、成果將對礦區周邊群眾產生直接的影響，項目實施的好壞直接關系到礦區社會經濟可持續發展。因此，礦區周邊群眾理應行使對廢棄礦山生態修復項目公眾參與的權利，在生態修復的勘察、設計、實施、驗收、管護等各個環節提出自己的訴求，政府應將周邊群眾對生態修復成果的滿意程度作為項目驗收合格的重要參考內容。

2 構建廢棄礦山生態修復公眾參與機制的現實基礎

任何機制都應建立在理論合理性和現實可行性的基礎之上，公眾參與作為民主權利的一種體現形式，更是如此。廢棄礦山生態修復關系到礦山影響范圍內各方群體的切身利益，屬于環境公共服務產品。近幾年，在類似生態環境治理項目的實踐過程中，我國相關科技工作者和學者積累了大量的現實經驗，為構建我國廢棄礦山生態修復公眾參與機制奠定了一定的現實基礎，如2006年《土地復墾條例》發布以來，礦業領域中土地復墾方案的編制規范中明確要求開展公眾參與，理論研究和實踐經驗都取得了長足的發展和進步。

2.1 構建我國廢棄礦山生態修復公眾參與機制的理論基礎

在討論我國廢棄礦山生態修復公眾參與理論基礎的過程中，廢棄礦山及廢棄礦山生態修復的經濟學和法理學基礎至關重要，是構建我國廢棄礦山生態修復公眾參與機制的主要理論基礎。

2.1.1 構建我國廢棄礦山生態修復公眾參與機制的經濟學基礎

廢棄礦山生態修復對象是生態環境治理的歷史性遺留問題，其本質是社會共同面對的問題，涉及社會大眾的共同利益，屬于社會公共產品。公共產品屬于廣大群眾共同擁有，其管理決策理應由共同參與。此外，環境經濟學領域的學者普遍認為：空氣、水資源、森林、草地等生態環境資源對于廣大公眾來說至關重要，所有人都有權利自由使用生態環境產品[2]，不能為了私人利益將環境這類公共財產重新分配，限定一部分人使用。廢棄礦山是一種公共資源，生態修復是一項公共服務，因此，廢棄礦山生態修復是一種典型的服務型公共產品，其生態修復決策應由利益相關群體共同參與，不能由政府、資本方等強勢群體單獨或小部分群體單獨決策，礦區周邊群眾的利益不容忽視。

2.1.2 構建我國廢棄礦山生態修復公眾參與的法理學基礎

1972年，聯合國發布的《人類環境宣言》指出：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環境的莊嚴責任”。環境權在國際上已經形成一種共識：“環境權是人權的重要組成部分之一，一般來講包括生態環境的使用權、知情權、參與權、監督權等，其實際表現的要義主要包括環境管理和國家環境決策的公眾參與[3]”。公共參與制度的推行是保障人權的一種體現，公民通過參與國家環境決策，有效保護自己最基本的生存權，通過行使自己的權利，維護自身的利益。為保障公眾參與，應該在制度建設、制度執行等各個環節給予公民適當的權利，具體應該包含知情權、決策權和執行過程中的監督檢舉等權利。

我國《憲法》總則第二條以原則性的方式規定：“公民享有參與國家事務管理，社會經濟、文化事務管理的權利”。雖然《憲法》中并未明確規定公眾參與權的類型、方式及途徑，但《憲法》已賦予了公民當公力侵犯私益時的舉報、控告、監督的權利。通過《憲法》的權威性規定奠定了公眾參與的合理性與合法性。廢棄礦山生態修復事關礦區居民及其后代的生存發展，屬于地方公共事務，礦山環境及礦山生態修復影響范圍內的群體均有知情、參與、決策、監督、檢舉的公眾參與權利，這是開展構建廢棄礦山生態修復公眾參與制度的基本法理學基礎，主要包括礦山領域的立法公眾參與、政策公眾參與、管理公眾參與和建設過程中監督檢舉等。

2.2 建立廢棄礦山生態修復公眾參與制度的實踐基礎

公眾參與制度的建立與當地社會經濟、公民意識、民族文化等密切相關，廢棄礦山生態修復公眾參與制度必須建立在礦區群眾生態環境權利意識較高的基礎之上。現有的生態環境、礦山治理領域的相關法律法規，如《環境影響評價法》《土地復墾條例》是構建廢棄礦山生態修復制度的重要法律基礎。此外，近年來公眾參與制度在生態環境治理、礦山治理過程中具體實踐和經驗將對廢棄礦山生態修復公眾參與制度的構建產生積極影響。

2.2.1 廢棄礦山生態修復公眾參與的民眾基礎

改革開放以來，以個人或部分群體為單位的利益呈現出了多元化的特點，以管制為主要手段的制度已經不能滿足現有人民利益保障的訴求，絕大多數礦山的開發都沒有公眾參與，沒有真正開展公眾參與，導致礦山的粗放式開采，礦區群眾的環境權益長期以來得不到保障。隨著國家層面對公眾參與的高度重視，以及學術界對礦業領域公眾參與研究的不斷深入，尤其是黨的“十九大”報告中指出：“以構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，礦區居民的環境權意識也得到了快速提升。

2.2.2 廢棄礦山生態修復公眾參與的實踐基礎

目前，我國廢棄礦山生態修復公眾參與主要體現在土地復墾方案的編制和實施過程中，是當前廢棄礦山生態修復過程中監管落實、利益協調和風險化解的唯一途徑，但在實際操作中也僅僅流于形式。在國際上，澳大利亞的礦山生態修復公眾參與一直是國際典范，其中央政府明確規定：礦山生態修復后土地利用方向必須充分征求土地利用涉及的各方意見，土地權益的相關方和礦業公司共同決策復墾后土地的利用方向、復墾土地質量的檢測指標和評價標準等。此外，為保障前期的公眾參與和決策，澳大利亞政府將礦業公司與土地所有者的談判環節也作為頒發采礦權證的一個必要條件。美國的礦山生態修復公眾參與主要優勢在于構建了一套完善的從聯邦到州的礦山生態修復法律制度體系，每年組織由企業代表、政府監督人員、科研學者、礦區原始居民代表、民主人士組成的公眾參與座談會，在方案編制、實施方面能夠做到全部信息公開，復墾信息的公布在州立法規中都有嚴格要求。

現階段，我國廢棄礦山生態修復公眾參與工作尚未有實質性開展，相應政策不夠明朗，土地復墾方案的編制是目前唯一的相關公眾參與形式。相比發達國家較為成熟的礦山生態修復公眾參與機制，我國現有的公眾參與形式普遍表現為“自上而下”的現象，群眾對公眾參與的積極性不高，流于形式，很難在實際工作中發揮作用[5]。另外，從目前的文獻研究來看，廢棄礦山生態修復公眾參與的相關研究也非常少，鮮有學者對廢棄礦山生態修復公眾參與進行系統化研究。

3 構建廢棄礦山生態修復公眾參與機制研究

3.1 廢棄礦山生態修復公眾參與的主體

公眾參與的主體主要是根據臨近關系、經濟關系、權屬關系、價值關系等相關度來確定。具體到廢棄礦山生態修復項目，根據研究發現，很多礦山雖然已經廢棄，但與周邊居民造成的環境糾紛長期以來仍未得到解決，甚至不少礦山還存在環境損害訴訟案件辦理期，尤其是高污染的重金屬礦山企業；有些礦山企業土地使用權是由所屬村委會租賃所得，在生態修復工程施工過程中往往會剝離部分林地、草地的表土，而土地權屬關系是影響工程能否順利實施的重要因素；除此之外，因生態修復工程施工物料運輸產生的噪音、灰塵、擁堵，將對沿路群眾的生產生活造成影響；原礦山存在的權益、勞務、采購等糾紛普遍存在，如礦山企業已完成注銷，但未經過合法的董事會表決程序等。

綜上所述，本文認為我國廢棄礦山生態修復公眾參與的主體主要包括礦區周邊群眾、礦區土地所屬村委會、礦山企業利益人3種類型。

3.2 廢棄礦山生態修復公眾參與的范圍

在維持項目良性發展的基礎上，盡可能開展公眾參與，最大程度上保護相關方的利益不受損害，是公眾參與的最佳狀態。因此，廢棄礦山生態修復公眾參與要結合我國基本國情和我國礦山行業特征進行設計，要更加注重可行性，公眾無限制參與可能導致項目秩序被打亂，難以為繼，最終導致項目失敗。因此，廢棄礦山生態修復公眾參與的范圍應主要包含以下3項。

1) 參與廢棄礦山生態修復工程的立項和設計。廢棄礦山生態修復工程的立項報告和初步設計主要包括工程的修復方向、規模、環境影響、造價、道路、權屬轉移等內容，與礦山利益相關方，尤其是土地所屬村民、村委會密切關聯。

2) 參與廢棄礦山生態修復工程的施工組織決策。廢棄礦山生態修復工程的施工普遍存在客土剝離運輸造的成揚塵、噪音等干擾，施工過程中采用削坡、爆破等工程措施也會對周邊村民造成安全和噪聲隱患。此外，礦山施工需要大量的勞動力和物料供應，對周邊居民經濟收入水平的提升產生一定影響。

3) 參與工程實施后的生態產品養護和土地權屬轉移。廢棄礦山生態修復的生態產品以林地、草地、耕地為多數，需要3～5年的養護期，尤其是耕地養護周期更長，需要當地村民的配合參與。此外，廢棄礦山生態修復工程驗收后，生態產品及土地的使用權一般會移交到原土地所屬村民或村委會進行再分配，其權益通常會收到較大程度的關注。

3.3 廢棄礦山生態修復公眾參與的途徑

開展公眾參與的途徑主要有咨詢委員會、非正式小團體會議、公開說明會、社區組織說明會、公民審查委員會、聽證會、發行手冊簡訊、小組研究、民意調查、記者會、問卷調查等。這些途徑在雙方溝通、公共接觸、利益平衡等方面起到重要作用，在探尋爭議、解決問題、評分評價、建立共識等方面起到正面影響。因此，我國廢棄礦山生態修復公眾參與途徑應因地制宜組合應用多種途徑，建議采用以下3種組合途徑。

1) 非正式小團體會議。廢棄礦山生態修復的責任主體為縣級及以上人民政府，公眾參與理應由其組織落實。由業主或地方政府組織，設計單位、施工單位、村委會、村民代表參加的非正式小團體會議可以高效促成業主方、主要利益相關方及工程實施方的高效溝通，可以明確各方重大利益關切并得到有效解決方案。

2) 組織問卷調查活動。在廢棄礦山生態修復工程的前期設計階段，主要由工程設計單位設計并組織問卷調查活動，了解和收集利益相關方(個人)的訴求和建議，并在設計的后期階段將招標前的設計方案進行公示。

3)成立工程咨詢委員會。在廢棄礦山生態修復的啟動到竣工驗收階段，由業主方牽頭成立由業主、設計單位、施工單位、行業專家、主管部門組成的工程咨詢委員會，全過程的參與公眾對項目的疑問。

4 落實廢棄礦山生態修復公眾參與的建議

我國礦山企業大多遠離城市、地處偏僻，相比其他行業整體管理水平處于較低位置。礦山開采相關方以礦山周邊居民為主，環保意識相對較差，加之我國礦業領域的公眾參與制度研究起步較晚，涉及面較窄，目前只有土地復墾中有所涉及，且廢棄礦山生態修復還未出臺相關規定。長久以來，我國在整個礦業開發過程中存在粗放管理的現象，公眾參與的相關工作缺乏監督監察，流于形式，相關政策落實不到位。本文結合工作實際，針對構建我國廢棄礦山生態修復機制提出以下建議。

4.1 不斷強化礦區民眾的生態環境權利意識

礦山企業公眾參與對象整體呈現文化水平低、環境權利意識薄、參與程度弱的特點，礦區群眾對受損權益重視程度較低，導致礦山生態環境修復問題被長時間擱置，礦區群眾的環境權利長期得不到保障。為了保障礦區民眾的合法權益，維護我國環境權利的公平正義，應不斷強化礦區民眾的生態環境權利意識。

4.2 加大廢棄礦山生態修復公眾參與研究力度

礦山生態修復領域公眾參與的基礎理論研究仍相對較少，尤其是在眾多細分領域缺乏研究，如中央企業、地方國有企業、私營礦山不同權屬礦山生態修復公眾參與的模式、途徑研究；如采石場、煤礦、油田、重金屬礦等不同礦種礦山生態修復工作參與的途徑、關注點研究；如廢棄礦山、持證礦山生態修復公眾參與的主體、路徑、模式研究等。當前，我國礦山生態修復領域公眾參與存在著參與模式單一、范圍局限等問題，公眾權益難以體現，缺乏解決方案。因此，應加大礦山生態修復領域公眾參與理論研究。

4.3 加強廢棄礦山生態修復公眾參與落實的監督監察

盡管我國在廢棄礦山生態修復方面還沒有相關公眾參與的規定和要求，但在實踐過程中自然資源和生態環境的主管部門可以根據《土地復墾條例》對廢棄礦山生態修復公眾參與提出相應的要求，在項目設計、施工、驗收各階段督促公眾參與活動并嚴格監督監察相關要求的落實情況，可有效改善現在公眾參與嚴重缺位或流于形式的現狀。