中國農村社會保障制度變遷：基于馬克思制度變遷模型

陳瑞旭，裴文霞

（1.福建醫科大學馬克思主義學院，福建福州，350122；2.福建師范大學馬克思主義學院，福建福州，350117）

一、引言

農村社會保障制度作為社會保障制度的重要內容，是新時代實施鄉村振興戰略所必須關注的重點部分［1］。雖然目前我國已經建立了以新型農村社會養老保險、新型農村合作醫療等制度為核心的農村社會保障制度，但是中國目前的農村社會保障制度仍在逐步完善之中，公平、穩定、可持續的農村社會保障制度仍然尚未建成。制度經濟學家諾斯提出，改革路徑的選擇是歷史在起作用，經濟的發展也是如此，如果我們不知道自己是如何過來的，就不知道今后前進的方向［2］。因此，有必要對新中國成立以來農村社會保障制度變遷的歷史進行梳理，從中汲取經驗教訓以促進未來農村社會保障制度的完善。

學術界對農村社會保障制度變遷的研究十分豐富，從研究的內容看，主要涉及農村社會保障制度變遷階段的劃分、農村社會保障制度變遷的動因、農村社會保障制度變遷的未來展望等諸多方面。

就農村社會保障制度變遷階段的劃分而言，王立劍、代秀亮［3］認為農村社會保障制度經歷了國民經濟恢復發展背景下的制度萌芽階段（1949—1978）、我國農村經濟體制變革引起的制度恢復與探索階段（1978—2002）、我國社會建設目標推動的農村社會保障制度改革與發展階段（2002—2012）、全面建成小康社會以及全面深化改革促進的農村社會保障制度完善與提高階段（2012年至今）等四個階段；王曙光、王丹莉［4］提出農村社會保障制度經歷了以集體經濟積累為主的低成本農村社會保障制度形成時期（1949—20世紀80年代中期）、集體經濟體制調整后的農村社會保障體系探索期（20世紀80年代中期至90年代末期）以及城鄉統籌發展和國家—集體功能融合的新型農村社會保障制度構建期（21世紀以來）等三個階段；蕭子揚［1］則認為農村社會保障制度經歷了集體化（1949—1977）、社會化（1978—2011）、社區化（2012年至今）三個階段；陳少暉等［5］認為農村社會保障制度經歷了以集體經濟為依托的階段（1949—1977）、內化于生產系統的階段（1978—20世紀80年代中期）、逐步剝離生產系統的社會化階段（20世紀80年代中期至今）三個階段。對于農村社會保障制度變遷的動力而言，黃清峰和劉藝戈［6］運用路徑依賴、突破到路徑創造的方法指出農村社會保障制度變遷是經濟系統的內生力量和外生力量共同作用的結果，具體而言，一方面是農業發展的困境以及工業化城市化進程所引起的農民社會風險的增大，而土地的保障功能卻迅速弱化；另一方面是國家財力的增強，中國已經初步具備了加快發展社會事業、改善民生的物質條件和基礎。呂旺實和朱善利［7］通過對經濟史的梳理，認為農村勞動力和土地資源要素的流動和市場配置，推動著現代農村社會保障制度的建立。王能［8］以制度變遷理論為基礎，提出中國農村社會保障制度變遷的動力在于制度供給與制度需求之間出現了非均衡狀態，因此農村社會保障制度的改革勢在必行。關于農村社會保障制度的未來展望，楊園爭［9］185-203提出未來農村社會保障制度應該應對好人口大規模流動、城鄉差別以及人口老齡化進程的影響。曹永紅和丁建定［10］則從“社會保障制度三體系”的分析框架出發，提出中國農村社會保障制度應該朝著內容體系、結構體系和層次體系三者協調發展的方向前進。

總的來說，學術界對于中國農村社會保障制度的研究成果十分豐富，為未來進一步研究打下了堅實的基礎。然而，已有的研究大多是從制度經濟學的角度來研究我國農村社會保障制度的變遷，但鮮有學者以馬克思的制度變遷理論為基礎來分析我國農村社會保障制度的變遷。事實上，馬克思比西方經濟學家更早地形成了自己的制度變遷模型——國家內生的制度變遷模型，并運用其分析了土地產權制度的變遷［11］，證明了其制度變遷模型的科學性。基于此，本文嘗試運用馬克思制度變遷模型來分析中國農村社會保障制度的變遷。

二、國家內生的制度變遷模型

馬克思在構建其制度變遷模型時，認真研究了國家在制度變遷中的作用，他提出國家會對制度和制度變遷產生影響，并且根據制度供求情況，推動制度從非均衡向均衡過渡，進而推動制度變遷。具體來說，馬克思國家內生的制度變遷模型是由以下幾個部分組成［11］：

（一）國家收益的最大化

馬克思認為，國家推動制度變遷最主要的原因是要實現國家收益的最大化。馬克思認為階級性是國家的基本性質，所謂階級性即國家是統治階級統治被統治階級的工具。因此，所謂國家收益最大化即實現統治階級的收益最大化。馬克思指出當資產階級上升為統治階級之后，為了實現自己利益最大化，便運用國家工具來制定能夠實現自己利益的制度。例如，馬克思在《資本論》第八章以工廠法為例，說明了資產階級如何運用國家工具來制定適合自己利益最大化的工作日制度。資本主義萌芽時期，勞動還是從形式上隸屬于資本，還不能用經濟手段強制工人階級延長勞動時間，便應用國家工具進行立法延長勞動時間，以盡可能多地剝削剩余價值。資產階級無限制地延長工作日，必然引起工人階級的激烈反抗，資產階級為了維護自己的統治地位，不得不運用國家工具通過限制工作日的法律。這說明，在資本主義國家，無論是延長工作日還是限制工作日的工廠法，其本質上都是為了維護資產階級的利益，為了實現資產階級收益的最大化，也就是實現資產階級國家收益的最大化。

（二）國家對制度變遷結果的認可、肯定和完善

馬克思指出，在國家產生之前，在原始公社內部“公社所有者的關系不是由法律調節，而是由當地習俗調節的……在鄉民、牧民等等之間發生紛爭時，應根據當地習俗加以解決，而這些習俗的約束力也是最新的著述都承認的。公社法庭都采用這些習俗”［12］。當國家產生之后，其中某些習俗便逐漸演化為法律，為國家所承認，從不成文的習俗安排轉化為成文的制度安排。也就是說，馬克思認為國家在制度變遷的過程中，可以對適合于本國的習俗、習慣等不成文的制度安排加以吸收和完善，給予法律上的認可和肯定，從而使其從非正式的制度安排轉化為正式的制度安排。

（三）國家可以通過制度移植的方式來促進制度變遷

馬克思以西班牙對印度土地制度、英國對印度土地制度、法國對阿爾及利亞土地制度的影響，來說明國家如何通過制度移植的方式促進制度變遷。這里以英國在占領印度之后，將西方一些土地制度移植到印度，促進了印度土地制度的變遷，來說明國家如何通過制度移植的方式來促進制度變遷。第一，英國將法國的小塊土地所有制移植到印度的馬德拉斯地區。英國殖民政府不是同公社所有者簽訂契約，而是同土地的臨時占有者或者世襲使用者簽訂契約，如果他們不繳納一定的稅收，將失去土地的占有權和使用權。第二，英國政府將印度公社劃分為若干區域，在這些區域中將公社土地轉變為各家的私有財產。第三，英國政府通過征收高額稅收來促使土地的快速流轉和集中。英國政府通過制度移植的方式極大地加速了印度土地制度私有化的進程。

三、馬克思模型視角下的中國農村社會保障制度變遷

通過對馬克思國家內生的制度變遷模型的梳理，可知馬克思認為國家在制度變遷的過程中起著重要的作用，是制度供給的重要主體。下面嘗試運用馬克思國家內生的制度變遷模型，來分析國家如何推動中國農村社會保障制度變遷。

（一）農村社會保障制度的初步建立：強制性制度變遷階段（1949—1978）

中華人民共和國成立標志著中國歷史進入了一個嶄新的階段，建立一套全新的社會保障制度以保障人民基本生活水平，成為一個重要任務。但是，國家成立初期，國民經濟幾近崩潰、人民生活極度貧困，因此恢復和發展國民經濟、提高人民生活水平就成為新中國的第一項任務。伴隨著國民經濟的基本恢復，社會主義改造的基本完成，農村基本形成了以人民公社為標志的集體所有、集體經營的經營制度。

在這樣的歷史背景下，由國家主導的農村社會保障制度逐步建立起來，形成了以五保供養制度、合作醫療制度以及自然就業制度為主的農村社會保障制度。

其一，五保供養制度。五保供養制度始于1956年農業合作化時期，于1958年《農業發展綱要》正式表述為“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”這五類基本保障項目［13］。五保供養制度的保障對象主要是農村缺乏、喪失勞動能力的以及沒有子女的人口。其二，醫療合作制度。醫療合作制度是1959年全國農村衛生工作會議召開之后，在總結了陜甘寧邊區“衛生合作社”以及山西平縣醫療合作的經驗基礎上，向全國推廣并建立起來的一種醫療制度。直到改革開放前，全國赤腳醫生超過477.74萬人，衛生員也達到166.61萬人，農村醫療合作社覆蓋率達到90%［9］。醫療合作制度在新中國在保障農民健康、提高農民身體素質方面起到了極大的促進作用。其三，自然就業制度。自然就業制度是隨著人民公社制度建立而形成的一種就業制度。農村集體經濟組織成員到了一定年齡，具備一定的勞動能力之后，可以直接參加集體經濟組織的勞動，實現就業。

這一時期，農村社會保障制度的主要特點有：其一，農村社會保障主要依托于農村的集體經濟組織的經濟和物質支撐［4］。據統計，1984年我國農村共有五保戶255.09萬戶，合計296.13萬人，其中有農村集體經濟給予保障的占90.9%，由國家給予保障的僅占8.6%［14］。其二，農村社會保障與農村生產系統高度重合，社會保障的組織邊界與生產系統的組織邊界相一致［5］；其三，這一時期的農村社會保障制度的變遷主要是由于國家的推動，是由國家設計并實施了這一時期的社會保障保障制度。

國家之所以在這一時期設計并實施此種社會保障制度主要是為了實現國家長期利益。在實現了新民主主義社會向社會主義社會的過渡以后，即三大改造完成以后，國家的主要矛盾由社會主義道路與資本主義道路之間的矛盾轉化為落后的農業國與先進的工業國之間的矛盾。為了早日建成先進的工業國以滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，當時實施了重工業優先的發展戰略。為了適應重工業優先發展的戰略，國家設計了集體所有、集體經營的人民公社體制，從而實現農業對工業的支持。在當時國家并不富裕的條件下，為了實現重工業優先發展的戰略目標，農村的社會保障必須而且只能依托于人民公社，由農村集體經濟組織自我承擔組織內部的社會保障。

（二）農村社會保障制度的探索與恢復：摸著石頭過河階段（1978—2011）

1978年底農村家庭聯產承包責任制改革掀開了改革開放的大幕，隨著“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制的解體，依托于集體經濟組織的農村社會保障制度也逐步失去了作用。在舊的農村社會保障制度不能適應社會發展的要求之后，建立新的社會保障制度的任務便逐步提上了議程。但是，這一時期由于農村商品經濟的發展、人口結構的變化、人口流動加快等原因，國家對于建立什么樣的社會保障制度并沒有一個完整的規劃，只能摸著石頭過河，逐步探索。改革開放之后，對農村社會保障制度的探索，主要抓兩個重點，一個是養老保險，另一個是醫療保障。而且這一階段對農村社會保障制度的探索的重要成就就是新型農村養老保險制度和新型農村合作醫療制度相繼確立和逐步完善。

就農村養老保險制度而言，隨著人民公社體制的解體，農村五保制度沒有了集體經濟組織的經濟支持而失去了作用，探索新的養老保險制度勢在必行。80年代中期，為了適應家庭聯產承包責任制改革的普遍實施，民政部下發了經國務院審核通過的《關于探索農村基層社會保障制度的報告》，要求各地自主探索新的農村社會保障制度。在總結各地農村幾年的探索經驗的基礎上，民政部在經過醞釀之后，于1992年制定了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，提出了建立“個人繳納為主、集體補助為輔、國家政策支持”的農村社會養老保險制度。但是經過幾年的發展，這一方案并沒有能夠順利執行，且遭受了很大的阻礙，直到90年代末，農村社會養老保險制度的參保率都沒超過10%。基于此，國務院于1999年發出了《國務院批轉整頓保險業工作小組〈保險業整頓與改革方案〉的通知》，要求各地停止辦理“農村社會養老保險”的新業務，對農村社會養老保險進行清理整頓［15］。由此農村養老保險制度的探索進入了較長時間的停滯期。直到2009年，國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，開始探索“建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套”，拉開了新型農村社會養老保險試點工作的序幕。新農保由2009年覆蓋全國縣市的10%，逐步擴大到全國［4］。醫療保障制度的探索與農村社會養老保險制度的歷程基本相似，也經過了90年代末的停滯與整頓，于新世紀初提出建立由政府資助加個人繳費的新型農村醫療合作制度。

這一階段農村社會保障制度變遷最大的特點就是國家采取摸著石頭過河的改革方式，逐步引導農村建立新型社會保障制度。具體來說，就是國家不是直接設計農村社保保險制度，而是在提出指導意見的基礎上，讓各地進行自主探索。國家在總結各地經驗的基礎上，開始在90年代初構建農村社會保險制度。在90年代探索成效不高的情況下，中央政府提出清理和整頓，以總結過去工作成效不高的原因。在總結經驗教訓的基礎上，于新世紀再度開展了新型農村社會養老保險制度和新型農村合作醫療制度的試點工作，進行農村社會保障制度的改革試驗。

（三）農村社會保障制度的整合與完善：加強頂層設計階段（2012年以來）

農村社會保障制度改革在摸著石頭過河進行了30年之后取得了重大成效，尤其是隨著城鄉社保制度的全面覆蓋，我國已經進入了全民社保階段。雖然我國農村社會保障制度改革取得了重大成效，但改革仍未完成，不僅如此，改革已經步入了深水區，面臨如城鄉分割、人口老齡化、人口流動性增強、制度銜接等諸多挑戰和困難。對于如何克服農村社會保障制度改革所面臨的困難，黨中央提出了在改革過程中需要加強頂層設計。加強頂層設計關鍵是兩點，一是有的放矢，抓核心、抓重點；二是要進行理論上的創新，運用創新性思維指導進一步的改革［16］。與此同時，資料顯示，2011年國家財政收入為10 374億元，是1978年的91倍；2010年中央和地方財政共安排16 312億元投入到社會保障、就業與住房領域［6］。這為加強頂層設計、統籌推進農村社會保障體系改革奠定了堅實的物質基礎。

黨的十八大報告提出“統籌推進城鄉社會保障體系建設。社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”［17］的指導思想，為全面深化農村社會保障制度改革提供了理論指導。在統籌推進城鄉社會保障體系建設的指導下，農村社會保障制度改革更加系統化、協調化。其一，就養老保險制度而言，2014年國務院頒布了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將新農保與城居保合并實施，在全國范圍內建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，實現了制度名稱、政策標準、管理服務和信息系統的統一，邁出了破除城鄉二元結構的重要一步［18］。其二，就醫療保障制度而言，國務院于2016年頒布了《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，《意見》在總結城鎮居民醫保和新農合運行情況以及地方探索實踐經驗的基礎上，明確并軌要整合基本制度政策，統一覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫保目錄、定點管理和基金管理，同時要理順管理體制，整合經辦機構，創新經辦管理，提升服務效能［9］245-246。

四、啟示

新中國的農村社會保障制度變遷經歷了改革開放前的國家主導的強制性變遷階段、改革開放后的摸著石頭過河階段以及全面深化改革時期的加強頂層設計階段共三個階段。史可明鑒，通過對新中國成立以來農村社會保障制度變遷的梳理，可以發現國家在制度變遷中扮演著相當重要的角色，是制度的主要供給者。這充分說明了馬克思國家內生的制度變遷模型是符合我國農村社會保障制度變遷的實際情況的。因此，在未來推動農村社會保障制度改革時，應該更加充分重視和發揮國家在制度供給方面的作用。