長春市機構養老服務現狀調查研究

梁鈺杭，李 鴻

（1.長春開放大學，吉林長春，130051；2.長春人文學院社會福祉學院，吉林長春，130117）

一、研究背景

黨的十八大以來，國務院陸續出臺《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》等6個重要文件；吉林省政府從2014年至今出臺《吉林省人民政府關于加快養老服務業發展的實施意見》等5個文件；長春市政府也于2014年出臺《長春市人民政府關于加快養老服務業發展的實施意見》，2018年出臺《長春市人民政府辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》，以國家和省《意見》要求為指針，制定了適應長春養老服務發展的政策措施，是目前長春市養老服務工作的基礎性文件。國家養老服務業政策措施密集出臺，養老問題日益受到社會各界廣泛關注，中華人民共和國民政部和各省市政府也對人口老齡化、加快社會養老服務體系建設和養老服務產業發展等提出了明確的要求。應全面以家庭為基礎，依靠社區，以機構為支撐，結合醫療和養育，建立功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，有效滿足老年人的多樣化、多階段養老服務的需要。

2021年3月29日，中國民政部官網先后公布了《養老機構服務標準體系建設指南（MZ/T 170—2021）》《養老機構老年人健康檔案管理規范（MZ/T 168—2021）》《養老機構社會工作服務規范（MZ/T 169—2021）》《養老機構生活照料服務規范（MZ/T 171—2021）》。可以看出，我國對于養老機構的建設越來越趨于正規化。不僅注重老年人的日常生活照料，如飲食、起居、清潔衛生、排泄及體位轉移照料等，同時更加關注老年人精神上的照料。

近年來，長春市始終秉承“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系建設理念，把握全市老齡化發展趨勢，因地制宜開展居家和社區養老服務，努力增強老年人獲得感和幸福感。2020年9月7日，吉林省養老服務聯席會議第二次全體會議召開。會議的主要任務是：深入貫徹習近平總書記對養老服務工作系列指示精神，特別是視察吉林時的重要講話精神，認真落實省委、省政府決策部署，總結工作，分析形勢，明確思路，強化措施，加快推進全省養老服務工作高質量發展。

截至2020年12月31日，長春市地區總人口數853.21萬人。長春市60周歲以上老年人口194.78萬人，占全市總人口的22.83%；65周歲以上老年人口135.29萬人，占全市人口總數的15.86%；80周歲以上老年人口24.85萬人，占全市人口總數的2.91%。長春市人口老齡化呈加快趨勢。目前長春市人口老齡化規模大、勢頭大、比率高，作為東北老工業基地城市，長春人口老齡化主要有三個特點：一是由于建國初期來自全國各地的大批建設者目前已到耄耋之年，同時因創業就業導致年輕人口流出比例較大，此消彼長造成了長春市老齡人口增速過快；二是由于當年的國企轉制、改革等原因，以產業工人為主的老年人群體未富先老特征明顯，養老服務方面消費意愿和支付能力不高；三是因農村收入低、為老服務需求低、基礎設施薄弱、服務機構無能力延伸至農村等原因，長春市農村養老服務體系尚未建立健全。

二、長春市機構養老服務現狀

長春市在全省率先成立了長春市養老管理服務中心，指導各城區成立了區級養老服務指導中心，與市級服務中心對接聯動，為全市居家、社區和機構養老服務提供標準化、信息化、規范化建設指導，強化了養老服務綜合保障效能。2020年11月5日，吉林省衛生健康委、省中醫藥管理局聯合印發《吉林省發展老年護理服務工作方案》，進一步增加老年護理服務供給，提升服務能力。《方案》明確提出，到2022年，基層醫療衛生機構護理床位占比達到30%，二級及以上綜合性醫院設立老年醫學科的比例達50%。《方案》要求，建立覆蓋老年人群疾病急性期、慢性期、康復期、長期照護期、生命終末期的護理服務體系，增加醫療機構和床位數量。鼓勵社會力量舉辦連鎖化、集團化經營的護理站、護理中心、康復醫療中心、安寧療護中心等，增加轄區內提供老年護理服務的醫療機構數量。通過家庭醫生簽約服務等方式，為老年患者提供疾病預防、醫療護理、慢性病管理、康復護理、安寧療護等一體化服務。將提供老年護理服務的相關醫療機構納入醫聯體建設，借助省級五大醫聯體、縣域醫共體、專科聯盟以及遠程醫療等形式，幫助和指導基層醫療衛生機構開展老年護理服務。長春市機構養老服務發展現狀表現在以下方面：

一是養老機構床位總量供給充足，一定時期內可滿足入住需求。截至2020年12月31日，全市各類養老機構466家，床位數40 000余張。其中城區（含雙陽區、九臺區）共有各類養老機構292家、床位數30 000余張，縣市有各類養老機構174家，床位15 000余張。

二是扶持優惠政策逐步完善，養老領域市場準入進一步放寬。據調查，長春市在全國率先建立綜合運營補貼制度，從“補磚頭、補床頭”向“補人頭”轉變，實現了精準補貼，營利性和非營利性養老機構享受同等補貼政策；養老機構水、電、氣、熱按照民用價格收取，有效降低了養老機構運行成本；省市兩級民政部門投入專項資金，支持養老機構投保綜合責任險，為養老機構規避運營風險提供有力保障。同時，政府將養老機構的管理理念從“嚴進”改為“寬進、嚴管”，取消養老機構的設立許可，改為“備案登記”，進而開放養老服務市場。

三是社會資本投資建設速度加快，服務質量明顯提升。在養老服務補貼和失能照護險試點等政策推動下，社會資本投資建設民辦養老機構速度加快。據悉，長春市在全省率先開展養老機構等級評定和“雙美評選”活動；同時免費為2 100多名養老機構從業人員提供職業技能培訓。2016年至今，持續開展養老機構安全隱患專項治理，關停取締350多家有安全隱患的“小、散、亂、差”機構，對于養老機構的安全運營環境和服務質量有了更高的要求。其中一些養老機構的基礎條件和服務水平已達到國內領先水平。

四是養老服務供給水平大幅提升。首先，加快公辦養老機構建設。長春市第二社會福利院建設穩步推進，投入使用后能進一步滿足普惠性公益養老保障需求。全市20所農村社會福利服務中心落實升級改造，有效滿足農村老年人集中供養需求。其次，支持民辦養老機構建設。社會資本注入打造的親親園、怡康園、仁大醫養等為代表的養老機構正向專業化、規模化邁進，新建成養老機構陸續開展運營。

五是開展養老機構等級評定。發揮養老服務行業協會作用，依據《養老機構等級劃分與評定國家標準實施指南》，在全市開展新一輪養老機構等級評定，促進機構養老服務質量提升。

三、長春市機構養老服務存在的主要問題與原因分析

（一）養老服務市場供需錯配矛盾依然突出

機構養老出現床位相對性過剩，供需錯配問題突出。目前長春市養老機構床位閑置率約中等，一定時期內總空床量可以滿足機構養老入住需求，但這是一種床位相對性過剩。一些養老機構床位緊缺、供不應求，而另一些養老機構實際入住率卻較低。這種供需錯配問題主要表現在：一是空間上的錯位分布。因為土地、房屋等方面的成本，養老產業在城鎮公共服務圈內難以實現符合常態化、市場化機制的配置需要，從而逼迫老齡服務開始沿著郊區化路線發展。郊區的養老機構越建越多，但是入住率卻一直跟不上。老人家屬在選擇養老機構時方便探望是基本條件，傾向選擇地理位置較近的機構，而在公共服務圈內發展的養老機構，因為成本問題存在場地不能擴大的運行瓶頸，導致主城區的老齡化嚴重，養老機構床位卻較少，一床難求。而郊區的機構床位較多，但就醫、探望不方便，因此空置率高。二是服務供給與養老需求的錯位，在人口老齡化過程中，存在嚴重的老齡人口結構失衡，具體表現在高齡化嚴重、未富先老、空巢老人比例高、失智與失能人員比例高等方面。但是，當前養老機構在籌建時以綜合型甚至養樂型為主，而真正對養老機構有剛需的失能半失能老人對護理和醫療有著巨大的需求，這類養老機構數量較少，有實力將醫療和專業護理嵌入的養老機構就更少。因此這類功能配套齊全的養老機構床位緊缺，供不應求。

（二）養老服務人才缺乏，專業化水平低

機構養老層面，護理人員流動性大，人員招收困難且素質不高，以進城務工人員為主，相對文化程度低、缺少專業技能。專業性護理人員的嚴重短缺勢必影響養老機構服務質量。從人才培養角度來說，養老護理作為一個新興專業，開設相關專業的高校、職業院校不多，能獲得系統性、專業性培養的養老護理人員較少；從從業人員本身來說，現有從事養老護理工作的人員多是原來從事家政工作或只是暫時性地打零工，年紀普遍偏大，學歷和學習能力都有不足，流動性大；從養老護理職業本身來說，工作環境壓抑、工作強度大、薪酬待遇相對較低，而且社會認同感低、缺乏職業榮譽感，少有年輕人愿意從事養老護理工作。

（三）民辦養老機構在發展中遇到困難

養老領域投入大，僅靠國家、政府投入遠遠不夠，這就要求我們盡力引導民間資本進入。當前我國的養老服務業還處在興起完善階段，養老機構也多是政府公辦，并依靠政府財政撥款，整體上數量少、服務水平不高，很難滿足當今老齡化嚴重的社會需求。所以，促進并引導民間資本投資養老機構是我國當前具體國情的需要。因為投入大、回報慢、投資回報機制不明等原因，民間資本進入該領域的熱情并不高，民辦養老機構在發展中也遇到各種實際問題。一是民間資本進入養老領域信心不足。盡管養老服務市場前景樂觀，但民間資本進入后的現實情況并不樂觀。據公開資料顯示，目前市場上超過60%左右的民營養老機構虧損，30%左右的持平，10%左右的微利，可以說現在養老市場很大一部分民辦機構處于虧損狀態。市場的反應如此慘淡，導致很多民間資本在進入養老市場時信心不足，躊躇不前。二是民辦養老機構的用地很難獲得審批通過。與工業用地有所不同，民辦養老機構既有營利性的特點，同時又兼具公益性，不像工業用地那樣直接與政府部門的績效掛鉤，因此在申請土地審批時，政府的積極性不會很高，難以獲得用地資格。三是民辦養老機構缺少專業的護理和服務人員。民辦養老機構中大多數工作人員為缺少專業知識的下崗職工或農民工，由于缺乏基本的醫療、護理等專業知識，很難勝任本職工作。這就造成民辦養老機構的服務質量和管理水平一般，容易引發服務對象的不滿，甚至造成糾紛。四是民辦養老機構的管理水平不高，服務內容單一，服務設施簡陋，服務意識差。有的還停留在“床位＋曬太陽”的傳統模式，無法滿足老年群體在心理、精神、娛樂等方面的需要。

養老服務屬于新生事物，遇到各種各樣的問題都屬于前進中的困難，都是可以克服和解決的，需要我們認真分析原因并加以解決。分析以上問題產生原因大致如下：一是需求底數不夠細化。養老服務的底數不能只關注于養老總人數、床位總數等粗放的數字，而應該進一步細化，具體到不同人群、不同家庭、不同地域等的需求數字。只有充分了解養老領域各種需求的實際數字，才能有針對性開展好工作。二是對于“軟件”配套重視不夠。養老服務的硬件設施水平相對比較容易提升，但“軟件”配套水平的提升非一朝一夕就能解決，如養老服務頂層設計、職業培訓、人才培養、師資投入等等，政府和社會的重視程度都有不足，影響和限制了養老服務的發展水平。三是政府對民間資本引導不夠。目前政府的引導多數只是停留在補貼資金、出臺優惠政策上，對市場細化、人才支持、回報機制等方面還有很大提升空間。

四、推進長春市機構養老服務業發展的對策建議

（一）提高養老機構醫養能力，緩解床位相對性過剩供需矛盾

對養老機構有剛需的失能半失能老人對護理和醫療有著巨大的需求，導致功能配套齊全、嵌入醫療和專業護理的養老機構床位緊缺，供不應求，而另一些養老機構實際入住率卻較低。因此要探索與我國老齡人口群體實際需求適銷對路的醫養結合養老模式，才能解決一部分存量養老床位空置的問題。

民政部門應該加強與衛健部門的緊密合作，進一步完善醫養結合引導政策，爭取養老機構醫療衛生服務全覆蓋，所有養老機構能夠以不同形式為入住老年人提供醫療衛生服務。一是應加大政策規劃支持和技術指導力度，引導有實力的養老機構根據自身的發展規劃需要按規范設置醫療服務點，同時對既有的養老床位資源進行改造升級，完善相關配套設施，打造護理型養老床位。二是推動醫療機構與養老機構合作，幫助養老機構與現有的醫療資源尋求更緊密的對接，衛健部門從政策上引導醫療機構支援養老機構，將養老機構就近納入醫療機構“護理區”，逐步解決養老機構醫養結合難問題。

（二）加強養老服務專業人才培訓，健全養老護理人員培養體系

隨著我們國家老齡化問題日益凸顯，養老服務人才培養和就業創業方面面臨的形勢也更加嚴峻，尤其是養老護理人才的短缺問題。對此，國務院辦公廳下發的《關于推進養老服務發展的意見》就專門提出要進一步加大相關人才培養力度。

1.進一步大規模組織和實施職業技能訓練。職能部門牢牢掌握養老服務、護理人才培養工作，以人才培養為重點研修內容，進一步擴大培養規模，滿足社會養老護理人才的需要。

2.進一步增加學校教育水平的職業技能訓練。為進一步緩解護理人才不足的現狀壓力，我國于2018年在全國技術專業學校增設老年服務和管理、健康服務和管理專業，指導和支持技術專業學校的開設。職能部門根據國家政策制定養老護理人才培養方案，協助學校推進教育改革，推進人才培養計劃的實施。

3.進一步優化和執行相關政策。職能部門將養老護理相關專業人才培養納入必要的人才培養清單，嚴格實施職業訓練、職業技能鑒定及就業創業服務等輔助政策，為相關人才培養提供強有力的政策支持。

4.進一步改革人才評價制度。根據國務院提出的“放管服”改革要求，逐步探索建立養老護理專業人才職業技能等級認定相關工作，完善相關人才培養評價規范，積極推進用人單位和培訓評價組織開展職業技能等級評價工作。

5.進一步加大政策實施程度。支持進一步加強各類勞動者的就業創業服務，實施培訓津貼及創業指導、創業支援等優惠政策，逐步提高相關護理專業人才的經濟待遇和社會地位，使各類人員加入養老領域的創業就業誘導。

6.進一步加強政策宣傳相關工作。加強宣傳和教育推進力，積極利用現代多媒體宣傳模式，進行廣泛輿論宣傳誘導，提高相關護理專業的認知度，說明相關優惠政策，以營造全社會勞動光榮、創造技能寶貴的時代氛圍。

（三）加強政府引導，促進民辦養老快速健康發展

一是下更大力氣解決民間資本進入養老服務門檻過高的問題，下更大力氣減少直至取消阻礙民間投資進入養老領域的附加條件，想方設法來解決土地、資金、人才等方面的困難，研究加強事中、事后的監管，全力打造公平競爭的市場環境；二是進一步推動減稅降費措施的落實，尤其是將營改增等減稅措施落實到位，使民間資本實打實地感受到政策紅利；三是政府主管部門也要加強引導，鼓勵民辦養老機構開發中高低多種層次的養老產品，摸索養老服務產業發展新路；四是政府要抓緊制定出臺相關專業畢業生到養老機構就業的激勵政策，盡全力引入專業社會工作者，研究出一條專業化、職業化和志愿者相結合的道路，抓緊解決民辦養老機構專業人才嚴重緊缺的問題。整體來看，能否使民辦養老機構成為養老服務的重要供給力量，滿足多元化的社會養老服務需求，僅靠國家出臺一兩項優惠政策恐難如愿，還需要充分發揮政府的引導作用，在細節上多下功夫，切實為民辦養老機構發展掃清障礙。