地方政府債務監管路徑的反思與超越

王茂慶 鞏岱賢

（山東科技大學文法學院，山東 青島 266590）

一、問題的提出

黨的二十大報告提出：“深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。”近年來，由于地方政府債務規模持續擴張，穩妥處理地方政府債務風險成為防范化解系統性金融風險的關鍵。截至2022年5月末，全國地方政府債務余額332509億元。其中，一般債務143668億元，專項債務188841億元①。雖然地方政府債務余額控制在全國人大批準的限額范圍內，但債務規模增長迅猛，六年翻了一番，還本付息壓力加大。此外，地方政府隱性債務體量巨大，據國際貨幣基金組織（IMF）測算，2018年隱性債務規模達30.88萬億元（周世愚，2021）[1]。盡管財政部積極推動“全域無隱性債務試點”工作，而且廣東、上海等財政實力強的地區已率先宣布2021年如期實現“清零”目標，但滋生隱性債務的土壤依然存在，風險警報仍未解除。

地方政府債務雖然風險總體可控，但一旦發生危機會觸發財政金融風險，并可能釀成系統性危機。完善地方政府債務監管制度，強化地方政府債務監管，是防范化解地方政府債務風險的關鍵。近年來，地方人大與財政、金融、發改委、審計等政府部門不斷強化監管，壓實地方政府主體責任，多方分工協作的大監管格局已經形成，人大監督、財政監管、金融監管構成了地方政府債務監管的三個主要路徑。

需要注意的是，要避免陷入“九龍治水”的制度陷阱，需要明確每種監管路徑的角色定位、監管重點，增強針對性和協同配合，才能不斷提升監管效果，防范化解債務風險。地方政府債務包括一般債務、專項債務和隱性債務三種類型。為此，本文將對三種監管路徑分別進行梳理和分析，在明確其制度依據、監管屬性、運行機制并反思其局限性的基礎上，結合不同的債務類型，合理界定每種路徑的監管重點，并提出相應的制度建議。

二、地方政府債務人大監督路徑及其反思

《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）確立了省級政府的適度舉債權。舉債權作為一種專屬的財政權，其行使既涉及相關國民的財產權，又涉及納稅人權利。為了切實保護國民或納稅人的權益，有效解決舉債行為所涉及的實體問題和程序問題，防止舉債權的不當行使，舉債權必須法定（張守文，2016）[2]。舉債權法定原則具體表現為，政府舉債必須經過人大的同意。根據《預算法》第35條，全國人大或者全國人大常委會擁有全國范圍內舉債總額的批準權，省級人大常委會擁有分地區舉債限額內本級政府舉債的批準權。

一方面，地方人大監督地方政府債務是其舉債批準權的自然延伸。舉債批準權如果失去監督權的有效支撐，便會失去其決定意義。另一方面，地方人大的債務監督源于其在同級國家機關中的地位。我國的根本政治制度是人民代表大會制。人民代表大會屬于國家權力機關，在同級國家機關中居于最高地位。其他國家機關由人大產生，對人大負責，受人大監督。根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第104條，縣級以上地方各級人大常委會監督本級政府等國家機關的工作。地方人大監督地方政府的工作，當然包括對其債務的監督。另外，根據《憲法》第99條第2款，縣級以上地方各級人大審查和批準本行政區域內的預算及其執行情況的報告。因此，地方人大的債務監督，也是地方人大預算審查監督延伸的結果。

地方人大監督地方政府債務從性質上屬于權力監督，具有法理的正當基礎和法律的制度依據。那么，如何實現地方人大監督？為加強地方人大對政府債務的審查監督，經黨中央批準，中共中央辦公廳于2021年7月印發了《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》（以下簡稱《關于人大監督的意見》），就完善政府預算決算草案和報告中有關政府債務的內容、規范人大審查監督政府債務的內容和程序、加強人大對政府債務風險管控的監督、強化違法違規舉債責任追究、加強組織保障等，作出了明確規定。《關于人大監督的意見》確立了全口徑監督、全過程監管的原則。所謂全口徑監督，是指地方人大監督的對象包括一般債務、專項債務和隱性債務。就專項債務來說，《關于人大監督的意見》要求加強專項債務項目科學性審查，審查項目的方向和用途、收益測算、還款資金來源、最終償債責任等內容。所謂全過程監管，是指地方人大圍繞政府預算草案、預算調整方案、決算草案的審查批準和預算執行監督等對地方政府債務進行全過程監管。

加強地方人大對政府債務審查監督，對于防范化解地方政府債務風險具有重要意義。然而，地方人大監督面臨著諸多現實困境，影響了監督的實效性。首先，在地方債配額稀缺、地方舉債沖動不減、積極爭取中央債務限額支持的背景下②，省級人大的舉債批準權可能流于形式，監督的內容會縮減為對債務資金使用效率的監督。沒有舉債批準權有效行使的支撐，資金使用監督的效果將大打折扣。其次，地方人大監督地方政府債務的方式主要為審議工作報告、審查和批準預算、詢問和質詢等，而且人大代表對債務項目、資金使用的專業知識往往比較缺乏，因此，導致人大的監管能力有限。特別是，要對專項債務進行項目科學性審查，甚至對隱性債務需要進行穿透式監管，這都要付出高昂的監管成本，人大監督往往是勉為其難。再次，作為財政民主的具體形式，人大監督會受到地方民主的短視和局限性的制約。“地方債的發行與償還往往有較長的時間間隔，因此，只要批準資本性支出計劃的投票者不能察覺它們的未來成本，或他們相信資本項目的大多數成本都是由未來的納稅人來支付，他們也會對超過他們真正意愿支付數量的資本計劃投贊成票。特別是，在那些暫住居民投票者占較大比例的地區，他們更會有強烈的動機批準那些大型的公債融資計劃。這樣一來，地方債融資的規模往往會超過最優的投資規模”（石紹賓，2007）[3]。另外，當地方對中央的不救助承諾不能形成確信時，地方人大監督往往會失靈，大量舉借債務成為地方政府的理性選擇，從而陷入“公地悲劇”，導致債務規模擴張。

基于人大監督的法理基礎及現實困境，我們認為，地方人大監督要實現硬化預算約束，壓實地方政府主體責任，關鍵是要“硬化”地方人大監督。“硬化”地方人大監督，應該突出重點，做到“有所為有所不為”。首先，地方人大監督應將一般債務作為其主要監督對象，從預算管理的角度履行全面監管職責，并承擔監管的主體責任。一般債務是地方政府為沒有收益的公益性項目發行的、納入一般公共預算管理、約定一定期限內主要以一般公共預算收入還本付息的地方債。從本質上看，一般債類似于“透支”未來的稅收，與納稅人財產權保障密切相關，因此，由地方人大監督其舉借、使用、償還與人大的地位、職能、能力相符。而且，一般債務體量不大，基本沒有風險（李升，2021）[4]，這也降低了財政監管、金融監管的必要性，而且風險預警、穿透式監管等等在一定程度上失去了用武之地。其次，地方人大監督應將專項債務列入監管的范圍，積極配合財政監管、金融監管。專項債務是地方政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券，實際上是一種收益債，類似國外市政收益債。2017年，財政部發文鼓勵地方政府積極發展“項目收益專項債”。項目收益對應項目發行，還款資金由對應項目支付，實行“封閉”運行管理（譚天驕和李亙，2020）[5]。2018年8月，財政部發布了《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》，要求加快地方政府專項債券的發行進度，更好地發揮專項債對穩投資、擴內需、補短板等領域的促進作用。因此，專項債務具有項目性、融資性、市場性，而且具有很強的政策性。由此看來，專項債務監管的專業性強，對監管能力的要求高，同時需要人、財、物的充分保障，這對地方人大來說具有很大的挑戰性。再次，人大監督應將隱性債務列入監督的范圍，通過檢查、詢問和質詢、罷免和撤職等方式對地方政府進行問責監管。相對于一般債務、專項債務，隱性債務的風險大、隱蔽性強、非常復雜、監管難，往往需要進行穿透式監管，而且化解難、成本高。因此，地方人大不宜直接監管地方政府隱性債務，應該通過監督地方政府化解隱性債務的工作情況來行使監督權。

三、地方政府債務財政監管路徑及其反思

財政監管是國務院財政部門的法定職責，是中央與地方之間財政關系制度的重要內容。分稅制改革以來，符合市場經濟要求的財稅體制逐漸確立，財政監管也日趨規范、合理。特別是黨的十八屆三中全會提出建立現代財政制度以來，財政監督根據《預算法》的要求將工作重心由監督檢查轉到預算監管，將財政部原駐各地專員辦定位為“財政部在地方的延伸”。2019年，國務院批準財政部駐各地專員辦更名設立財政監管局，標志著財政監管體制機制的進一步完善。財政監管本質上屬于行政監管，是國務院財政部門履行其財政管理、監督等職權的行政行為。

履行地方政府債務監督管理職責，是財政監管的重要職能和工作重點。發揮財政監管在地方政府債務風險監測、識別、控制等方面的作用，對于財政安全保障、區域經濟穩定、公共治理完善等均具有重要意義（鄭智新，2022）[6]。根據《預算法》第35條第4款，國務院財政部門對地方政府債務實施監督。那么，如何對地方政府債務進行財政監管呢？根據《預算法》第35條第5款，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”。就“建立地方政府性債務風險預警機制”問題，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）（以下簡稱國發[2014]43號文）要求“財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警”；就“建立債務風險應急處置機制”問題，國發[2014]43號文明確規定“中央政府實行不救助原則”，為此，國務院辦公廳于2016年11月發布了《地方政府性債務風險應急處置預案》，對地方政府性債務風險應急處置作出總體部署和系統安排，同時，經國務院批準，財政部印發了《地方政府性債務風險分類處置指南》；就“責任追究制度”問題，國發[2014]43號文明確規定：“建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度”。從財政監管體制上看，財政部駐各地方監管局根據財政部授權對地方政府債務實施監控，嚴控法定限額內債務風險，防控隱性債務風險，發現風險隱患及時提出改進和處理意見并向財政部、地方人民政府反映報告③。

如果說人大監督路徑的根基在于人民代表大會制的政權組織形式，那么，財政監管路徑則主要源于單一制的國家結構形式。根據《憲法》第89條，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。財政部網站顯示，根據財政部授權，財政部駐各地監管局的監管職責主要包括：屬地中央各項財政收支、屬地中央預算單位預決算編制和執行情況、中央重大財稅政策和專項轉移支付在屬地的執行情況、地方政府債務情況、審核審批中央行政事業單位國有資產配置和處置事項、屬地中央金融企業執行財務制度情況等。總體來看，上述監管事項中，除了地方政府債務問題，其他并不屬于地方財政問題。在我們看來，財政監管地方政府債務的主要根據是防范化解財政金融風險，落實中央政府不救助原則。地方政府債務治理對防范化解重大風險至關重要，對于實現經濟持續健康發展和社會大局穩定，意義重大，因此，屬于全局性而不只是地方性的問題。倘若有的地方政府陷于債務危機，中央政府必然面臨救助還是不救助的兩難選擇。所以，對地方政府債務進行財政監管，壓實地方政府主體責任，便成了理所當然的結果。

如何確定財政監管的重點？一方面，債務類型不同，問題的嚴重程度不同，風險防控難度也不同，因此，財政監管的重點應該有所不同。另一方面，從落實中央不救助原則的立場出發，應該根據中央救助的可能性大小來確定財政監管的重點對象。簡單來說，中央救助的可能性越大，就應該越加強財政監管。從地方政府主體責任的角度看，如果能夠壓實地方政府債務治理的主體責任，就可以排除中央救助；反之，就難以排除中央救助。有學者認為，從現實來看，當前中央政府對地方政府債務實施不救助原則并沒有實現的必要條件，在地方政府債務遇到危機時，中央政府的有效選擇途徑是實施有限必要的救助（張婉蘇，2016）[7]。基于以上分析，我們認為，財政監管應把專項債務作為監管的主要對象和監管重點。近年來，專項債務的規模越來越大，問題越來越多，逐漸取代了隱性債務成為問題的焦點。實踐中，一些專項債項目的前期準備工作不扎實，“臨時拼湊”，高估甚至捏造項目收益；一些地方政府重專項債額度爭取，輕支出監管，而且輕績效管理，使得項目收益不能覆蓋本息，存在償付風險。因此，加強專項債務監管，應該積極加強債務預算管理監管、債務水平動態監測監管、項目穿透式監管，以及專項債資金績效監管，實現專項債的“借、用、管、還”全流程監管。此外，財政監管也應把一般債務、隱性債務作為監管對象，但不宜將其作為監管重點。一般債務的體量小于專項債務，且風險不大，產生債務危機的可能性較小，也不易引發財政金融風險，因此，對于一般債務的監管應主要訴諸地方人大監督的路徑。對于一般債務，財政監管的目標在于，監督地方政府是否將新增一般債務納入預算管理，控制一般債務規模。地方政府隱性債務非常復雜，隱蔽性強，財政監管往往缺乏足夠的專業水平和監管能力，監管難度大，因此，對于隱性債務監管主要應訴諸金融監管路徑。財政監管地方政府隱性債務的目標定位應該是，積極落實黨中央、國務院關于對地方政府隱性債務問題終身問責、倒查責任的要求，堅決查處違法違規舉債、新增隱性債務和化債不實等違法違規行為，做到“發現一起，查處一起，問責一起”，保持監管高壓態勢，堅決遏制隱性債務增量，逐步實現“清零”目標④。

四、地方政府債務金融監管路徑及其超越

不論是人大監督，還是財政監管，抑或審計監督等，債務治理都是限定在財政領域，主要目的在于防范財政風險。雖然地方政府債務問題不只是財政問題，而是與金融問題密切相關⑤，而且，財政風險有可能引發金融風險，但是，金融領域缺乏有針對性的制度變革（李安安，2018）[8]。因此，對于地方債務風險，不僅要從財政治理視角加強規制，而且要將其納入金融治理的范圍（陽建勛，2016）[9]。國發[2014]43號文要求，“金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資”。因此，就地方政府債務的金融治理，形成了金融監管積極配合、財政“長臂”監管金融的治理格局。金融監管只是配合財政監管等，金融監管機構未把地方政府債務作為金融監管的對象。

2018年1月8日，原保監會與財政部聯合發布了《關于加強保險資金運用管理、支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》（保監發[2018]6號），目的在于強化保險機構責任意識，支持保險機構更加安全高效服務實體經濟，防范化解地方債務風險；2018年4月27日，中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會、國家外匯管理局聯合發布了《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（銀發[2018]106號），對規范金融機構資產管理業務，統一同類資產管理產品監管標準，有效防控金融風險具有重要意義；2022年5月6日，中國銀保監會發布了《關于銀行業保險業支持城市建設和治理的指導意見》（銀保監發[2022]10號），要求“堅決遏制新增地方政府隱性債務，嚴禁銀行保險機構配合地方政府通過新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。”與此同時，為了防范化解地方政府債務風險，財政“長臂”監管金融機構對地方政府的業務活動。2017年12月23日，《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》提到，“一些金融機構推波助瀾”是地方政府違法違規舉債問題的成因之一，并且將深化金融改革作為長效管理機制。2018年3月28日，財政部發布了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號），對國有金融企業嚴格落實《預算法》和國發[2014]43號文提出了嚴格要求：“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。”而且規定，財政部原駐各地財政監察專員辦事處根據通知規定對國有金融企業及其分支機構進行監督檢查，對相關違規行為及時予以制止和糾正，并依法進行處理。

需要探討的是，金融監管能否超越配合財政監管的地位，直接監管地方政府債務？或者說，能否將地方政府債務作為金融監管的對象？由于一般債務主要依賴于地方人大監督，并輔之以財政監管的路徑，又由于隱性債務被“堵暗道”并逐步“清零”，因此，這里需要集中討論的是專項債務的金融監管問題。一般來說，金融監管的監管對象是從事銀行業、證券業、保險業以及其他金融行業的金融機構的金融活動。就證券業的監管對象來說，主要包括對債券發行、債券交易、信息披露、券商、交易所以及上市公司等。根據《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）第2條第2款，政府債券的上市交易適用《證券法》，這表明，政府債券的發行、非上市交易不適用《證券法》。目前，我國地方政府債券的發行由《地方政府債券發行管理辦法》（以下簡稱《發行辦法》）進行調整，而且《發行辦法》的立法依據是《預算法》和國發[2014]43號文，而不是《證券法》。雖然政府債券的上市交易受《證券法》調整，但是《證券法》只做出了一款規定，即第46條第2款，該款規定：“證券交易所根據國務院授權的部門的決定安排政府債券上市交易”。因此，政府債券與金融債券、公司債券的立法邏輯不同。總體來說，政府債券基本上被排除在《證券法》規制范圍之外，從而不屬于金融監管的對象。從立法模式上看，不論是《證券法》還是《發行辦法》，都沒有區分一般債券和專項債券，一概將其排除在金融監管范圍之外，這是否合理？基于其項目融資性，專項債券比一般債券的市場化程度更高、債權人約束性更強、金融風險性更大。因此，從本質上看，專項債券更接近于金融債券、公司債券。近年來，專項債券的市場規模不斷擴張，積累的問題越來越多，對金融市場的影響越來越大，對貨幣政策的實施已產生深度影響，而且專項債券投資者權益保護問題開始被關注，這些都對專項債券的監管提出了更高的要求。因此，如果說金融監管排除一般債券尚有一定合理性的話，金融監管排除專項債券則未必是妥當的。

“在成熟市場，市政債監管可分為財政監管和金融監管。……金融監管包括信息披露規范、中介機構管理、投資人保護和市場透明化等，由證券監管部門和自律組織實施。以美國為例，美國市政債市場監管格局是，地方政府和議會進行財政監管，美國證監會（SEC）、美國金融監管局（FINRA）和市政債規則制定委員會（MSRB）通過監管市政債金融中介，間接管理市政債市場。”（萬泰雷和李松梁，2018）[10]美國的政府債務管理機構獨立于財政部，由全國和地方的金融監管部門組成，它們被賦予監管地方證券市場、監督地方政府借款行為的重要職責（馬金華和李國峰，2010）[11]。與財政監管部門相比，金融監管機構具有更強的監管能力、更高的專業水平和獨立性，擁有相應的執法權，保證其能夠有效監管專項債券的發行、交易、信息披露等。我國近年來不斷改革金融監管體制，形成了“一委一行兩會”的新格局。雖然保留了以行業為基礎的分業監管體制，但是加強了監管協調，引入了功能監管并強化了審慎監管（黃輝，2019）[12]。近年來，世界各國圍繞功能監管實踐的互動更加密切，以金融功能論和功能監管理論為指引，一個帶有共性的探索框架日漸成型（鄭楊，2016）[13]。美國于1999年出臺了《金融服務現代化法案》，標志著美國金融監管正式引入功能監管理念。功能監管的特點是“對事不對人”，本質上仍然屬于分業監管。在現有金融監管模式下，專項債券在一定程度上成為金融監管的空白，應該本著將各類金融活動全部納入金融監管范圍的原則，借鑒國外先進立法經驗，修改《證券法》，將專項債券列為證券業監管的重要內容。

五、結語

地方人大的監督重點是一般債務，財政監管的主要對象應定位于專項債務，金融監管應該超越其對財政監管的配合、響應角色，主動將專項債務納入其監管范圍中來。當然，這需要加強立法保障。人大監督一般債務，因為涉及人大與政府的關系，應該在調整《關于人大監督的意見》相關內容的基礎上，用法律的形式固定下來；財政監督專項債務，涉及中央與地方的財政關系，也應該用法律的形式規定財政監管的權限、對象、程序、法律責任等。應該積極修訂《證券法》等法律法規，賦予金融監管機構監管專項債務的權限，并針對專項債務的特點，規定其發行、交易、信息披露等。當然，防范化解地方政府債務風險，離不開金融治理的現代化。“金融治理涵蓋金融機構、金融市場、金融監管以及金融制度建設等多方面內容，是一個相互銜接、相互支撐的系統”（陳四清，2020）[14]。金融自身的改革與發展、金融市場的改革開放、金融監管體制的完善等等，都是防范化解地方政府債務風險的根本舉措，對完善地方政府債務的金融治理具有奠基意義。

注：

①數據來源：財政部網站《2022年5月地方政府債券發行和債務余額情況》。

②截至2022年3月末，浙江省已儲備4300余個債券項目，資金需求超過1萬億元，這一資金需求遠超2022年浙江專項債額度2325億元（楊志錦，2022）[15]。

③財政部網站顯示，財政部駐各地方監管局共有35個，在各地方監管局均把地方政府債務監管列為其主要職責的第四項，且表述相同。

④財政部網站：《財政部關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報》。

⑤有學者認為，稅收分成比例的提高導致地方政府融資能力上升、發債動機增強，在隱性金融分權創造的弱融資約束條件下，刺激地方公共債務增長。財政體制上的安排會改變不同政府間財權和事權的分配，金融體制會影響政府融資約束。一旦融資能力提升（稅收分成增加），融資約束又弱，會極大地刺激地方政府擴大舉債（毛捷等，2019）[16]。