中緬邊境地區生態環境保護交流合作探索路徑研究
——以云南省德宏州為例

陳 林

（德宏傣族景頗族自治州生態環境局,云南 德宏州 678400）

推進生態環保合作是踐行生態文明和綠色發展理念、提升“一帶一路”建設綠色化水平、推動實現可持續發展和共同繁榮的根本要求。自“一帶一路”倡議提出以來，在生態環保合作領域，中國積極與沿線國家深化多雙邊對話、交流與合作，強化生態環境信息支撐服務，推動環境標準、技術和產業合作，取得積極進展和良好成效。2017年，原環境保護部、外交部、國家發展改革委、商務部聯合印發《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）[1]，原環境保護部發布《“一帶一路”生態環境保護合作規劃》（以下簡稱《規劃》）[2]。《指導意見》和《規劃》強調發揮我國“一帶一路”沿線省（區、市）在“一帶一路”建設中的區位優勢，如內蒙古、云南等邊境地區加強環境治理能力建設，江蘇、福建等地區提升綠色發展水平。同時，積極編制地方生態環境保護合作規劃和實施方案，加快在條件充分的地區建設合作示范基地、“一帶一路”環境技術創新和轉移基地等，推動環保技術和產業合作項目落地。此外，加強沿線國家相關區域與國內相關省份對接，傳播建設環保工業園區、循環經濟工業園區的優秀做法與經驗。

德宏傣族景頗族自治州地處我國西南邊陲，在云南省西部中緬邊境，是全國30個、云南省8個少數民族自治州之一。德宏州三面與緬甸接壤，國境線長503.8 km，占中緬國境線的22.8%。邊境線以江河為界、溝壑為界、田埂為界，呈現一寨兩國、一城兩國等鮮明特點。德宏州是我國與印度洋周邊國家交往的前沿窗口，在“一帶一路”通道中處在橋頭堡位置，同時也是中緬國際大通道中緬輸油輸氣管道的出入口，建有中國（云南）自由貿易試驗區德宏片區、中國（德宏）跨境電子商務綜合試驗區、德宏（瑞麗）陸上邊境口岸型國家物流樞紐、瑞麗國家重點開發開放試驗區、國家級邊境經濟合作區、沿邊金融綜合改革試驗區，在國家戰略全局中地位日益凸顯。

1 德宏州在中緬生態文明共同體建設中的先行先試經驗

2012年以來，德宏州堅定不移走綠色低碳循環發展道路，以綠色高質量發展為目標，全面開展生態文明建設，將云南省乃至中國在邊境地區生態文明建設的典型模式逐步向外輸出，特別是對中緬生態文明共同體建設起到先行示范引領的突出作用。

1.1 生態文明體制改革

生態文明體制改革有序推進。2020年，德宏州成立由州委書記和州長任雙主任的德宏州生態環境保護委員會，全州生態環境系統完成垂直管理改革，各縣（市）黨委、政府發文，理順明確鄉鎮（街道）生態環境保護職責。“十三五”期間，生態環境部門完成年度生態文明體制改革項目任務26項以上。德宏州積極推動生態環境損害賠償制度改革工作，不斷深化環境司法保護舉措，2012—2022年，德宏州中級人民法院共受理2 027件環境資源保護類案件，審結環境資源民事案件437件、環境資源行政案件315件、環境資源刑事案件908件，執行環境資源刑事案件罰金刑367件。探索建立審判機關與政府、檢察機關、公安機關、環境資源行政機關、司法行政機關之間的聯動工作機制，建立生態修復機制，依法嚴懲污染環境、亂砍濫伐、亂采濫挖礦產資源、非法占用農用地等污染環境和破壞資源的違法犯罪行為，對重大環境污染突發事件施行掛牌督辦制度。構建“1+5+N”環境資源審判模式，建立轄區內環境資源案件跨行政區域集中管轄制度，全面推廣環境資源刑事、民事、行政案件“三合一”歸口審判模式。2022年9月23日，“中國犀鳥谷生態保護法律服務點”在盈江縣揭牌。

1.2 生態文明示范創建

生態文明創建工作取得新突破。近年來，德宏傣族景頗族自治州生態文明建設邁上新臺階，先后制定印發《德宏州生態文明建設示范州創建工作實施方案》《德宏州生態文明建設排頭兵規劃（2021—2025年）》《德宏州生態文明建設示范區規劃（2021—2035年）》，推進省級和國家級生態文明建設示范區的創建工作。“十三五”期間全州建成35個省級生態文明鄉鎮、334個州級生態文明村。盈江縣“村寨生態守護行動”案例入選“美麗中國，我是行動者”2019年十佳公眾參與案例名單。生物多樣性保護成果豐富，編制完成《德宏傣族景頗族自治州生物多樣性保護實施方案（2013—2030年）》，建成國家級優質珍貴樹種資源庫。實施套餐式綠色防控技術德宏跨境生態安全研究與推廣應用（中緬合作項目），建設德宏珍稀野生動物智慧在線觀測系統及“網上動物園”。

1.3 深化放管服改革

環評審批制度改革促進經濟社會綠色轉型。建立健全重點項目環評服務審批專項協調服務機制，出臺《德宏州深化環境影響評價行政審批制度改革助推中國（云南）自由貿易試驗區德宏片區高質量發展實施方案（試行）》。深化放管服改革，優化環評審批事項流程、壓縮審批事項時限、下放審批事項權限，探索環評豁免制、試行環評告知承諾制，對10大類、30小類行業項目環評試行豁免制，對17大類、44小類行業試行環評告知承諾制審批。印發《德宏州“三線一單”生態環境分區管控實施方案》，明確生態環境保護紅線、環境質量底線和資源利用上線，建立健全生態環境分區管控體系。

1.4 建立中緬環境保護交流合作機制

建立中緬環境交流合作機制，探索邊境地區環境污染治理交流合作實踐。2014年，原云南省環境保護廳組織瑞麗等相關地區生態環境部門赴緬甸開展大湄公河次區域環境保護中緬環境交流合作考察。2015年，以緬甸聯邦環保與林業部環保司副司長欽迪達丁為團長的代表團一行到瑞麗開展環境保護交流合作實地考察。2016年，云南省調研代表團赴緬甸東枝、曼德勒、內比都等地開展環境保護合作交流前期調研，就《中國瑞麗—緬甸木姐環境友好城市合作備忘錄》簽署事宜與緬方溝通協商。2019年，舉辦以“同處藍天下，共飲一江水”為主題的“中緬瑞麗·木姐六五環境日”系列活動。2022年4月8日，云南省德宏州生態環境部門與緬甸木姐市有關部門進行視頻會晤，通報邊境地區環境污染情況，提議雙方設立環保熱線，每半年舉行一次工作會晤，雙邊居民協商推進污染防治，發生跨境環境突發事件第一時間相互通報并協同處置，開展互訪參觀學習的環境保護“手拉手”行動，以備忘錄的形式推進交流合作事宜。2022年5月6日，緬甸木姐地區組織對南溪漢河緬方木姐段進行垃圾清理，并表示今后將長期堅持清理河道。德宏政府有關部門草擬《中國瑞麗—緬甸木姐環境友好城市合作備忘錄》，開展中緬環境交流合作中心建設，為中緬瑞麗—木姐開展常規環境交流合作會議會晤提供平臺。

1.5 有效治理中緬界河

開展環境保護專項整治行動，有效治理中緬兩國跨境河流。德宏州轄區內有中緬界河17條，總長313 km。界河沿岸中方一側有居民約7萬人，緬方一側居民約4.4萬人。瑞麗、隴川轄區內界河流經人口密集的城鎮、發展種養殖業的農村，污染源主要有工業企業生產排放的污染物、生活污水、生活垃圾、種養業污染物等；盈江、芒市轄區內界河流域多為邊遠山區農村，污染物主要有生活廢水、生活垃圾。2021—2022年，德宏州重點對中緬界河德宏段流域工業企業落實環評、環境保護“三同時”制度和對污染防治設施運行、污染物排放等情況進行排查整治，已排查企業102家，下達責令整改通知書11份，督促整改問題31個，立案查處環境違法案件3件，配套實施移送公安機關行政拘留1件。開展規模化畜禽養殖專項環境執法檢查，檢查畜禽養殖場78家，督促整改存在問題23個，立案查處環境違法行為案件4件，實施移送行政拘留1件。

1.6 開展農村生活污水治理

開展農村污水治理改善人居環境。建成全州農村生活污水治理基礎信息臺賬，完成全州5個縣（市）農村生活污水治理專項規劃。截至2022年10月，全州371個行政村有70個完成農村生活污水治理，農村生活污水治理率為18.87%。57個抵邊行政村完成9個行政村、58個自然村生活污水治理，目標任務完成率為31.03%。推進農村環境綜合整治工作，已完成農村環境綜合整治任務277個。全面實施芒市大河“鐵腕清源”專項行動，對水產養殖廢水污染、農業面源污染、河道兩岸及河道內的畜禽養殖污染、城區河道生活污水等進行整治，完成板過河、南秀河及南木黑河3個濕地建設及污水處理廠提標改造等工程。芒市大河水質得到改善，2021年芒市大河風平斷面水質達到了Ⅲ類考核目標要求。

1.7 輸出德宏特色生態文化理念

持續輸出德宏特色生態文化理念。全州已有138項列入國家、省、州非物質文化遺產名錄，256人列為非遺項目傳承人，2個縣（市）入選云南民間文化藝術之鄉，10個鄉（鎮）列為省級以上民族民間區域性文化保護區，19個村創建成為國家級傳統村落。“目瑙縱歌節”“潑水節”“阿羅窩羅節”等民族節慶已成為德宏各民族增進團結、不分彼此、同歡共樂的共同節日。2017年8月，瑞麗市環保局組織、瑞麗市億米文化傳播有限公司承辦、德宏民族出版社出版的一部大型科普文化類書籍——《瑞麗少數民族傳統文化與生物多樣性保護》正式出版發行。該書從當地民族文化與科學生態相融合的角度，精彩展現了瑞麗獨特的人文地理，是瑞麗生態文化建設的重要成果。近年來，德宏州先后與美、英、緬等國媒體單位合作拍攝《共飲一江水》《未至之境·秘密叢林》《天行情歌》等自然紀錄片，其中《未至之境·秘密叢林》被翻譯成43種語言在172個國家播放，在全球27個中國文化交流中心以及國內教育學術機構和博物館內展播，全球覆蓋人群超5億，《天行情歌》入圍聯合國“世界野生動植物日”國際攝影展決賽；組織創作《犀鳥》《德宏》等精品曲目，作為云南省2021年春節“中華文化走出去”重點推薦曲目在全網宣推；組織編撰中國首本鳥類AR叢書《德宏手繪飛鳥集》；實施全國唯一以地州為單位開展的生態科考項目“自然影像中國 美麗生態德宏”攝影年項目；用中、英、日、緬、老撾5種語言在40余家中外媒體平臺講述《云南菲氏葉猴種群添新丁11只猴寶寶迎新年》《“護鳥”就是護住“金飯碗”——云南石梯村的生態脫貧經》等故事，總閱讀量超4億；在境外社交媒體平臺開設“萬物生長萬物和諧”專欄，在緬文《吉樣》雜志、緬甸《金鳳凰》中文報、緬文《胞波》報等媒體刊發、中緬雙語文章（帖子）3萬余條，講述“生態文明：共建地球生命共同體”的故事。

2 緬甸環境保護工作概況

2.1 緬甸環境保護部門及法律概況

緬甸政府在1994年頒布了國家環境保護政策[3]。緬甸政府環境保護部門為資源與生態環境部，根據職能分工，涉及保護環境的相關部門還有農業、畜牧與灌溉部，野生動物保護委員會，農業服務局等。緬甸環境保護法律主要有《緬甸動物健康和發展法》《緬甸植物檢驗檢疫法》《緬甸肥料法》《緬甸森林法》《緬甸野生動植物和自然區域保護法》和《緬甸環境保護法》。《緬甸環境保護法》由聯邦議會通過并于2012年3月30日正式頒布，依據該法制定的《環境保護條例》于2014年頒布。2015年11月，緬甸國會正式通過了環境影響評價程序草案并于2016年1月頒布。緬甸還制定了《緬甸可持續發展規劃2018—2030》。

2.2 緬甸環境保護法律法規要點

《緬甸環境保護法》[4]規定了環境保護部門職責，并要求企業業主或持有人，為獲得提前許可，需依規向環境保護部門提出項目許可申請。需辦理提前許可的企業在未辦理許可情況下擅自動工的，情節嚴重者，將被處以3年以下有期徒刑，或處以10萬～100萬緬幣不等的罰款，也可視情況兩項并罰。《緬甸森林法》規定，根據環境保護和林業資源工作需要，建立儲備林制度，違反相關規定者將會受到一定金額的罰款和6～36個月的監禁。《緬甸野生動植物和自然區域保護法》規定，除了科學研究、環境調查和環境改造外，禁止在自然區域開展其他活動；未經林業部部長批準和相關部門核準，捕獵、殺死、飼養、保管、銷售、運輸、轉讓、出口野生動物，將處以一定金額的罰款和相應時間的監禁[5]。

3 中緬邊境地區環境保護工作存在的突出問題

中緬邊境地區環境污染問題突出。

第一，中緬界河工業污染、生活污水和垃圾污染、農業面源污染、危險廢棄物等輸入壓力疊加，導致界河水質持續惡化。據不完全統計，僅瑞麗中緬交界區周邊就有10余家造紙企業和多家五金鑄造、鋼鐵冶煉、有色金屬篩選等工業企業；隴川邊境地區南灑河、南洼河流域也分布多家造紙企業，企業工藝和水污染防治設施落后，存在工業廢水未經處理直接排入界河的情況。生活污水直排入河問題突出，污水處理設施及配套管網建設滯后，僅靠街邊明渠、暗溝收集雨水、污水，不經處理就近自然排放現象明顯。因經濟社會發展不充分，財力保障有限，農村生活污水設施是其短板；而傳統生產生活習慣轉變仍需時日，一些地區或有的群眾對生活污水進行規范處置的觀念還沒有樹立起來。垃圾收集轉運處置體系運行不暢，居民隨意丟棄垃圾入河阻塞河道、水環境遭受破壞，導致河水變成黑臭水體。農業面源污染問題突出，界河沿岸分布著大量農田和種養殖業戶，種養殖過程中產生的畜牧糞便、農藥化肥、廢舊薄膜等產生污染嚴重。危險廢物處置管理制度不嚴格，大部分廢棄物未經管控直接排入河溝，極易引發較大突發環境事件風險。

第二，中緬邊境地區秋冬春季節大氣污染防治工作壓力大。干冬季節對秸稈、垃圾焚燒管控壓力較大，煙塵、揚塵源頭治理任務艱巨，且德宏冬春季節高溫少雨，氣象條件不利于污染物擴散和沉降。此外，中緬邊境緬方一側密集出現秸稈焚燒等生物質燃燒情況，境外污染物隨盛行的西南風進入我境造成輸入性污染疊加影響。從數據分析看，對PM2.5貢獻較大的主要有城市周邊鄉鎮秸稈、生活垃圾隨意焚燒形成的煙塵和建筑施工工地、道路施工等揚塵等污染源因素。這兩方面既是管控的重點領域和區域，也是工作的難點所在，特別是農村地區隨意焚燒秸稈、落葉、生活垃圾等生產生活方式未得到根本轉變，冬春季節防控壓力較大。

第三，中緬邊境地區污染防治及環境保護工作乏力。邊境地區環境保護政策執行制度不完善、不科學，監督機制不健全。環境保護政策執行主體建設不理想，執行人員責任心不強和政策執行主體之間協調性不夠。環境保護政策執行資源不足。生態環境部門普遍存在缺編少人問題，履行生態環境保護職能職責的能力嚴重不足。各縣（市）環境監測站業務能力嚴重不足，5個環境監測站目前只有瑞麗分局監測站能正常開展業務工作，有3個縣（市）無環境監測業務用房。群眾共創共建生態文明缺乏主動性，環保意識較為薄弱。

4 中緬邊境地區生態環境保護交流合作探索路徑

在國家共建“一帶一路”倡議，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，德宏州立足生態優勢，全面推進生態文明建設，將為全域高質量綠色發展提供重大歷史機遇。中緬山水相連，世代毗鄰而居，胞波情誼綿延深遠，互信合作歷久彌新。2020年1月，國家主席習近平對緬甸進行國事訪問，中緬關系進入構建命運共同體新時代，德宏進入大開放促進大開發、推動大發展的最佳時期。德宏州在獲得國家眾多沿邊政策的同時，生態環境保護工作任務壓力也日益凸顯。境內瑞麗江—大盈江屬于國際河流，擔負了下游國家水資源、水環境保護與發展的雙重任務；因特殊區位，德宏還承擔了筑牢祖國西南生態安全屏障的重要使命；德宏下轄的芒市、瑞麗市、盈江縣、隴川縣均屬于邊境縣，特別是瑞麗市，作為國家級口岸城市，在打造城市生態宜居環境方面將成為國家面向南亞東南亞的示范窗口。根據2022年8月印發的《德宏州生態文明建設示范區規劃（2021—2035年）》，德宏將重點加強中緬雙方在生物多樣性、環境保護、產業發展、經濟貿易、能源建設等領域的工作，不斷深化“一帶一路”生態環保交流合作，共建“一帶一路”綠色發展格局。筆者認為，應從以下幾個方面積極思考中緬邊境地區生態環境保護交流合作探索路徑。

第一，建立健全交流合作長效機制。協商建立中緬環境污染防治跨境合作機制，與緬甸簽訂生態環境保護交流合作備忘錄，設立中緬雙方議事協調機構，建立定期會晤和緊急事態溝通機制。加快推進《中國云南省德宏州生態環境局瑞麗分局—緬甸撣邦木姐地區木姐鎮區“手拉手”生態環境保護交流合作備忘錄》的簽訂，推動落實備忘錄各項工作。

第二，持續推動落實中緬環境交流合作任務。常態化開展大氣污染協同治理、跨境環境突發事件協同處置、跨境生物多樣性保護、農村環境整治、工作會晤和互訪參觀學習等雙邊生態環境交流合作。優先推進中緬跨國境沿線農村環境共同治理示范，探索環境保護設施共同建設、共同使用，環境保護事項共同實施管理的實現路徑。

第三，開展民間生態環境保護交流座談會、參觀學習等活動，深化雙方生態環境監管經驗、生態環境質量信息共享等方面的交流合作。鼓勵雙邊居民協商開展環境污染治理工作，提升民間生態環境保護水平。

第四，加大邊境村寨污水收集治理力度。結合邊境村寨實際，探索工程措施與生態措施相結合、集中處理與分散治理相結合的治理模式，因地制宜、分類施策，統籌推進農村污水治理工程。通過資源整合、托管承包等方式，探索政府扶持、村民自治、社會參與的運作模式。

第五，加強生態環境保護宣傳。加大對邊境地區雙方邊民環境保護宣傳力度，不斷提高雙方邊民的環保意識和參與積極性，努力推動形成共建、共治、共享的生態環境命運共同體。

第六，加強界河水質常規性監測。定期對重點界河開展水質監測，及時掌握水質情況，對界河水質及其變化趨勢進行研判，作為雙方交流、決策的依據。

第七，加強雙方邊境地區生態環境污染治理資金支持。持續實施中緬邊境地區環境污染治理項目，加大對邊境城鎮基礎設施建設的投入，同時適當對緬甸與我國相鄰邊境地區的城鎮基礎設施建設援助，進一步改善邊民人居環境。

第八，提升邊境地區環境監測與監管能力。針對邊境地區生態環境應急監測能力不足、監管能力薄弱的問題，應進一步提升瑞麗、隴川、盈江等邊境地區環境監測站的能力，以及加大環境監管相關的車輛、設施設備等投入，全面提升邊境生態環境應急能力，確保邊境地區生態環境安全。

5 結語

堅持共謀全球生態文明建設之路，秉持人類命運共同體理念，構建人與自然生命共同體，積極應對氣候變化，保護生物多樣性，為實現全球可持續發展、建設清潔美麗世界貢獻中國智慧、中國方案、中國力量。這是我國生態文明建設的全球倡議。德宏州應立足戰略地位和區位優勢，持續加強中緬邊境地區生態環境保護交流合作，將代表我國具有典型性的生態文明建設經驗模式逐步向外輸出，打造中緬生態文明共同體建設先行示范，在構建“一帶一路”綠色發展格局中提供德宏樣板經驗，助力我國發揮出作為全球生態文明建設重要參與者、貢獻者、引領者的作用。