推進用水權改革助力先行區發展關鍵對策選擇

高洪香 賈 帥 張 越 焦雪菲

（1.寧夏水文水資源監測預警中心,寧夏 銀川 750004；2.寧夏職業技術學院〔寧夏開放大學〕,寧夏 銀川 750021；3.寧夏農業學校,寧夏 銀川 750021）

習近平總書記在黨的二十大報告中提出，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。強調必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰。統籌水資源、水環境、水生態治理，推動重要江河湖庫生態保護治理，基本消除城市黑臭水體，推行草原森林河流湖泊濕地休養生息，實施好長江十年禁漁，完善生態保護補償制度，統籌水電開發和生態保護。為認真貫徹落實黨的二十大和習近平總書記視察寧夏重要講話和重要指示批示精神，寧夏將一如既往地認真踐行習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期治水思路[1]，統籌做好水災害防治、水資源節約、水生態保護修復、水環境治理等各項工作，確保黃河流域生態保護和高質量發展先行區始終沿著習近平總書記視察寧夏指引的目標前進。

1 用水權改革的意義

2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出，“推進水資源節約集約利用，要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束”。中共中央、國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》明確提出“深化用水制度改革”。《中共寧夏回族自治區委員會關于建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區的實施意見》明確要求“要推進水權水價水市場改革”“優化用水結構，轉變用水方式，改革用水制度”。2020年12月30日，自治區黨委和政府召開建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區第三次推進會，時任自治區黨委書記、自治區人大常委會主任陳潤兒同志指出，“推動黃河流域生態保護和高質量發展，核心在水、關鍵在水、難點在水”。2021年1月4日，自治區黨委常委會要求“嚴格落實水資源保護利用制度，下好產權改革先手棋”。2021年7月，為加快推進用水權改革，明確用水權確權范圍、對象及期限等，指導各縣（市、區）開展用水權確權工作，自治區水利廳制定了《寧夏回族自治區用水權確權指導意見》。2021年8月，全區針對生產用水，在22個縣（市、區）及寧東能源化工基地推進用水權確權到戶，并將規模化畜禽養殖業作為確權對象之一單獨列出；同時，開發運行用水權確權交易監管平臺，印制用水權證。寧夏在用水權改革方面進行了積極探索與實踐，優化各水源、各行業水量分配方案，加快推進用水權改革，指導各縣（市、區）因地制宜開展水權交易實踐，取得了積極進展。但用水權改革仍存在用水權歸屬不夠清晰、市場發育不充分、交易不活躍等問題[2]。

2 黃河流域生態保護和高質量發展先行區推進用水權改革

寧夏回族自治區黨委和政府通過召開“六權”（用水權、土地權、用能權、排污權、山林權、碳排放權）改革推進會，以將改革進行到底的精神推進“六權”改革，激發美麗新寧夏建設“一池春水”，也是為了進一步深入學習貫徹習近平總書記視察寧夏重要講話和重要指示批示精神，落實自治區第十三次黨代會安排部署。

2.1 先行先試，提供方案

寧夏地處我國西北內陸，屬溫帶大陸性氣候，氣候干燥少雨。寧夏是沿黃九省區中唯一全境屬于黃河流域的省區，特殊的地理位置決定了對黃河水的高度依賴。一方面，在全國沒有成熟經驗可循的前提下，緊緊圍繞先行區建設，完整、準確、全面貫徹落實新時期總書記提出的“十六字”治水思路和“四水四定”原則，推進水資源節約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變，為先行區實現高質量發展提供安全可靠用水保障。另一方面，用水權改革全面深化、鞏固提升，各項制度性改革成果成熟穩定，水資源市場交易活躍，用水權“四水四定”管控方案嚴格落實，節水增效進一步顯現，全民水權意識和節水意識進一步增強，加快建立水資源最大剛性約束制度，為自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區提供水資源支撐。

2.2 政策引領，制度保障

在政策制定方面，以解決具體問題為目標，寧夏先后印發用水權確權指導意見等12項配套政策制度，用水權改革制度體系“四梁八柱”基本建立，這為基層縱深推進改革提供政策保障。一是推進用水權改革已出臺的制度落地見效。學習、宣傳、貫徹用水權改革政策制度，推進用水權市場交易規則、有償使用等制度與水市場培育深度融合，切實做好確權、賦能、定價、入市各環節的工作，促進水資源向高效益行業有序流動。超載市縣制定《水資源超載區治理方案》，建立水資源承載能力預警機制，實施水資源超載地區新增用水項目和取水許可“雙限批”制度，壓減高耗水作物種植面積，推進計量設施建設，加大非常規水利用，推進超載地區治理。全區所有工業園區在完成規劃水資源論證的基礎上，加快水資源論證“區域評”和取水許可告知承諾制改革。二是加快完善自治區用水權改革頂層制度體系。深入貫徹落實新發展階段、新發展理念、新發展格局和高質量發展的要求，總結分析用水權改革推進過程中的難點、堵點，堅持以問題為導向，按照開放治水的總要求，加快完善用水權改革制度體系，出臺用水權收儲交易管理辦法、水資源監控總體實施方案、水資源稅改革修訂方案、規劃和建設項目節水評價技術導則、水資源最大剛性約束考核制度、水資源承載能力監測預警管理辦法、節約用水條例修訂、節約用水獎補辦法、非常規水源利用管理辦法、落實用水權改革加強農業用水管理的行動方案和落實用水權改革規范基層水利服務組織建設管理的指導意見等12項制度，確保用水權改革重大政策制度應出盡出。三是探索地方區域差異化配套制度體系建設。各市、縣（區）及寧東管委會需要結合區域實際和特點，在自治區用水權改革頂層設計的框架下，制定出臺區域內種植作物調整計劃、水稻種植面積壓減方案和新增高效節水灌溉建設方案，節水獎補機制、用水權收儲交易及資金監管規定、用水權有償使用費征收使用規定、水價改革政策、監測計量實施方案、聯合執法銜接機制等相關配套制度或細則，確保用水權改革在制度體系內有序推進。沿黃市、縣（區）結合河灘地整治，確定河灘地有效灌溉面積，建立河灘地用水管理臺賬，實行計劃用水管理。

在改革任務落實方面，聚焦解決權益保障、稅費收支、入市交易、監測計量能力提升等問題。嚴格落實水利部《關于強化取水口取用水監測計量的意見》，加大干渠直開口和末級渠系計量設施改造力度，明確工作目標、任務和主要措施。結合取用水管理專項整治行動，推進取水口取水監測計量體系建設，加快規模以上取水戶取水在線監測計量設施建設，提升水資源監管能力。末級渠系科學合理劃定最適宜計量單元，因地制宜安裝計量監測設施，推進現代化生態灌區建設。預計到2022年底，引揚黃灌區干渠直開口監測計量率達到95%，末級渠系監測計量率達到90%。推廣“以電折水”計量方式，在地下水井不具備安裝監測計量設施條件的區域，參考推廣寧夏固原市原州區農業取用地下水井“以電折水”經驗做法，2022年6月底前完成井灌區農業用水以電折水系數測算成果，并安裝電表。帶領各市、縣（區）全面發力，推動用水權改革按期保質保量完成。

2.3 通過確權，穩固源頭

根據《自治區水利廳關于印發寧夏回族自治區用水權確權指導意見的通知》（寧水權改發〔2021〕1號）通知要求，確權范圍為全區22個縣（市、區）及寧東能源化工基地；本次確權僅對生產用水進行確權，生活和生態用水分配到縣級行政區域，不確權到戶。生產用水包括農業、工業、規模化畜禽養殖業，涉及的用水權有取用水戶的取水權、農業用水戶水權、公共供水管網用戶的用水權。

2.3.1 確權類型

（1）農業用水戶水權。對水利廳下屬的各個管理處涉及灌溉用水戶，當地人民政府或者水行政主管部門可根據需要通過發放用水權屬憑證，或由水利廳、灌溉管理處、各縣區水行政主管部門下達用水指標等方式，明晰用水權。寧夏農業用水戶水權根據實際工作條件確權到村組或最適宜計量單元；有條件灌域或者計量設置比較完善的確權到戶；對土地流轉的農業用水權確權給流轉前農戶或農戶所在村[3]。農業用水戶水權有效期為5年，起止期與國家5年規劃相一致。

（2）公共供水管網用戶的用水權。地方可根據實際需要，探索對公共供水管網內的主要用水戶，通過發放權屬憑證、下達用水指標等方式，明晰用水權，載明的可用水量不得超過公共供水企業取水許可證規定的取水量；已明晰用水權的主要用水戶，可依法依規進行交易[3]。①在公共供水管網覆蓋范圍內：直接從黃河干流（各支流）、地下、水庫取用水資源的，按照取水管理有關規定依法辦理取水許可證，在城鎮公共供水管網覆蓋范圍內的工業企業、規模化畜禽養殖業由水行政主管部門核定其確權水量并核發用水權證。工業企業、規模化畜禽養殖業確權水量根據用水合理性分析結論確定，用水合理性分析采用定額法，對于《自治區人民政府辦公廳關于印發寧夏回族自治區有關行業用水定額（修訂）的通知》（寧政辦規發〔2020〕20號）未涉及行業類型的，可參考國家及其他省（自治區、直轄市）定額標準，或結合企業現狀節水條件及用水情況。②不在公共供水管網覆蓋范圍：在核定許可水量的基礎上，發放取水許可證作為權屬憑證，確權用水工業企業、規模化畜禽養殖業的用水權。

一方面，現已取得取水許可的工業企業、規模化畜禽養殖業，按照水利部、寧夏水利廳關于進一步規范取水許可辦理的相關通知要求，可自行開展用水合理性分析，按照最新核定用水量依法申請取水許可變更。近三年富余的用水權由政府依法依規進行收儲，政府無償配置的“富余”用水權無償收回，用水戶有償購買“富余”用水權由政府有償收儲或進行市場化交易。另一方面，未取得取水許可的工業企業、規模化畜禽養殖業，依法依規開展水資源論證，或者通過開展用水合理性分析，核定其用水量作為確權水量。

2.3.2 確權成效

（1）推進農業用水權應確盡確。借鑒用水權改革重點縣（賀蘭縣、平羅縣、青銅峽市、沙坡頭區、原州區、寧東能源化工基地）確權經驗，全面開展農業用水權確權工作，嚴格按照確權流程，精準核定確權面積，合理確定確權單元，科學確定灌溉定額和灌溉水利用系數，開展水量平衡、水源分配和確權成果公示審核，明確農墾用水權，22個縣（市、區）均在2022年6月底前匯總印發用水權確權成果，頒發用水權證。

（2）推進工業用水權全面確權。通過全面清查無用水權工業企業，建立“一戶一檔”，公共供水管網覆蓋內的全面開展用水合理性分析，不在公共供水管網覆蓋內的依法依規開展水資源論證，科學確定實際用水需求，2022年6月底前完成用水權證和取水許可證頒發，結合告知承諾制改革，建立動態的工業企業臺賬。

（3）推進養殖業用水權有序確權。按照規模化畜禽養殖業標準和各地“十四五”養殖業發展規劃，建立規模化畜禽養殖業用水戶臺賬，公共供水管網覆蓋內的全面開展用水合理性分析，不在公共供水管網覆蓋內的依法依規開展水資源論證，科學確定實際用水需求，2022年6月底前完成用水權證和取水許可證頒發。

2.4 金融賦能，激發活力

一方面，在“賦能”方面找活力，探索用水權綠色金融。積極落實《寧夏回族自治區金融支持用水權改革的指導意見》，支持金融機構開發用水權質押、擔保、租賃等金融產品，探索金融支持用水權改革有效路徑。另一方面，在“交易”試行尋出路，建立健全水權交易系統。建立用水權投融資機制，推廣“合同節水+水權交易”模式，引進社會資本直接參與節水改造工程建設及運行養護，實現水資源向“水資產”的轉換。

2.5 精準定價，加速引擎

（1）全面實行用水權有償取得。22個縣（市、區）根據《寧夏用水權價值基準（試行）》全部完成末級渠系供水成本測算和水價批復，全部執行新批復水價。對無償配置用水權的工業企業按年度征收用水權有償使用費。嚴格落實水資源稅超計劃加倍征收制度和工業用水超計劃加價制度，大幅提升違法違規成本，倒逼工業企業合法合規取用水。開展節水型工業園區和節水型企業達標建設，啟動寧東能源化工基地和銀川國家級經濟技術開發區建設自治區節水型工業園區。

（2）進一步完善確權交易監管平臺。做好自治區用水權確權交易監管平臺和數據庫的功能迭代、系統開發和維護，2022年4月底前正式運行用水權確權交易監管平臺。2022年8月底已將各縣（市、區）用水權確權、交易等信息錄入確權交易監管平臺。

（3）逐步推進農業水價綜合改革。按照《落實用水權改革加強農業用水管理的行動方案》和《落實用水權改革規范基層水利服務組織建設管理的指導意見》，強化農業用水管理，加大農業節水力度，優化調整作物種植結構，規范組建基層水利服務組織，建立健全相關制度，完善節水獎勵精準補貼等水價改革“四項機制”。

用水權改革是推動黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設的關鍵一招，為破解“用水困局”提供了有效方案，以有限的水資源支撐了高質量發展具體表現為三個方面。一是用水權改革不僅解決了水怎么分的問題，還摸清了底數，是一舉多得的重大舉措；二是“四水四定”理念、水權意識漸入人心，從根本上扭轉了水資源無序利用的局面；三是金融支持用水權抵（質）押融資邁出堅實步伐，實現了水資源向“水資產”的轉換。

3 用水權改革助推先行區建設的具體舉措

用水權事關區域長遠發展和用水主體切身利益，在分配和交易過程中，需建立監測監管體系、加強水資源用途管理、落實“兩手發力”。

（1）建立監測監管體系。監測計量是取用水管理不可或缺的手段，是用水權初始分配和交易的重要基礎支撐。一要根據水利部辦公廳印發的《關于做好取用水管理專項整治行動整改提升工作的通知》（辦資管〔2021〕189號），加快推進取用水監測監管計量體系建設，在江河湖泊、流域重要斷面的取水工程，需要安裝監測計量設施。對核查登記發現的取水監測計量不規范問題，應按照《水利部關于強化取水口取用水監測計量的意見》要求進行整改。二要開展農業用水戶水權交易，需將相應的灌溉計量條件作為基礎，進而滿足用水權交易的監測計量需求。

（2）加強水資源用途管理。一是嚴格落實“以水四定”管控體系，提出科學配置水資源，出臺“以水四定”管控方案，劃定用水量及效率控制紅線，優化產業結構，強化剛性約束，著力提高水資源節約集約利用水平，解決水資源空間不均衡與剛性約束不強等問題。二是建立水資源市場化交易機制，圍繞水資源確權、收儲、交易、定價、融資等5個方面，提出激活水市場、規范水交易、盤活水存量的目標和措施，解決水權確權不徹底、水市場不活躍、節水改造投融資機制不完善、水權收儲體系不完備、監管及風險防控不到位等問題。取用水戶應嚴格按照取水許可證或其他確認用水權文件上載明的用途取用水資源，未經批準不得擅自改變用途。

（3）落實“兩手發力”。一是充分發揮市場在水資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合，優化黃河水初始水權分配方案，維護區域和用戶初始水權的合法性，充分發揮水市場機制作用，激發水市場主體活力和創造力。劃清政府與市場職責邊界，切實提高水市場監管能力，維護水市場良好秩序。二是積極推進用水權交易配套改革，從水價分類改革、水資源稅改革、完善激勵機制、非常規水利用4個方面，提出具體思路和措施，協同推進水權改革，解決節水積極性不高、非常規水利用率低等問題。

4 結語

積極推進水權改革，培育水權交易市場，增強水商品意識，開展水權收儲和交易，用市場手段破解寧夏水資源短缺、用水結構不合理、水資源效率偏低等問題。黃河流域生態保護和高質量發展先行區通過用水權改革，優化水資源配置，兼顧生產、生活、生態用水，盤活水資源存量。建立許可水量動態調整機制，進一步優化用水結構和水資源配置格局，保障用戶的基本利益和區域經濟社會發展，實現水權動態管理[4]，為建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區提供參考。