論“雙碳”目標下的環境行政獎勵

汪 子 涵

(中國人民公安大學 研究生院，北京 100038)

所謂“雙碳”，具體是指 “碳達峰”“碳中和”。碳達峰是指在某一個時間點二氧化碳的排放量達到峰值，且之后呈現下降的趨勢；碳中和是指企事業單位、社會團體與社會組織、個人通過衡量單位時間內二氧化碳的排放量，經過植樹造林、技術革新、節能減排等減碳手段，與所排放的二氧化碳相抵消，從而實現“零排放”的目的。“雙碳”目標的提出，契合習近平新時代生態文明建設思想，為我國新時代生態環境建設指引了前進方向。2020年9月，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話,指出“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”[1]。2021年3月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，提出“落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，制定2030年前碳排放達峰行動方案”“錨定努力爭取2060年前實現碳中和，采取更加有力的政策和措施”[2]。

“雙碳”目標的實現不是一蹴而就的事情，需要從國家政策層面加大扶持力度。而環境行政獎勵作為環境治理的一種有效方式，對于持續保護生態環境具有顯著的積極作用，對于實現“碳達峰”“碳中和”目標具有重要意義。然而，“雙碳”目標下的環境行政獎勵仍然面臨法律規定不足、獎勵形式單一、缺乏有效監督等實踐困境，需要完善環境行政獎勵相關法律制度，以數字技術助力獎勵形式多樣化，加大環境行政獎勵監督力度，以期早日實現“雙碳”目標，更好地服務于生態文明法治建設。

一、“雙碳”目標下環境行政獎勵的必要性

(一)實現“雙碳”目標面臨的挑戰

首先，“雙碳”目標達成時間緊、任務重。自我國向世界宣布實現“雙碳”目標后，“碳達峰”與“碳中和”正式進入國人視野。特別是習近平主席提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”目標任務后，意味著我國要在未來40年內實現碳排放的“自產自消”。如何迅速調整我國能源布局結構，使清潔能源技術應用于千家萬戶，并且在未來10年內達到“碳達峰”、40年內實現“碳中和”，這是我們面臨的新課題、新任務。

發達國家如美國、英國、德國等已于18世紀至19世紀工業革命時期排放大量溫室氣體，領先一步達到“碳達峰”。而我國當時正處于封建落后的清朝時期，只有傳統的手工業，不存在氣體排放問題。新中國成立后，我國成功開啟并迅速推進社會主義工業化進程，取得了顯著成效。但由于急于發展輕重工業，忽略了綠色低碳發展理念以及經濟的可持續發展。而當時對于發達國家而言，進一步實現“碳中和”目標指日可待，而且將《京都議定書》(1)2005年，具有法律約束力的國際公約——《京都議定書》正式生效，全球已有142個國家和地區簽署該議定書，我國也在其中。在《京都議定書》談判階段，發達國家要求我國及少數幾個發展中大國承諾減排問題始終是談判斗爭的焦點，為此我國作出艱苦的努力，贏得一段時間較寬松的溫室氣體排放空間。我國是溫室氣體排放大國，溫室氣體排放總量遠遠超過其他國家。如果不承諾，我國作為環境大國的國際形象會受到一定影響。但如果按照《京都議定書》的定量方式承諾義務，勢必會對我國經濟發展造成較大影響。因此，我國應對氣候變化的立場和戰略措施應與時俱進，作出適當調整。規定的碳排放權交給發展中國家，阻礙了發展中國家經濟社會的可持續發展。作為發展中國家，我國必須在綠色低碳發展中作出努力，要在一定時間內達到“碳達峰”“碳中和”，實現“雙碳”目標。

其次，低碳技術創新壓力大、成本高。低碳技術有廣義和狹義之分，廣義的低碳技術是指所有可以減少人類生產活動的碳排放量技術，該技術可以降低由于社會經濟發展對生態系統碳循環的影響；狹義的低碳技術分為三大領域，即無碳或減碳技術、捕存技術和利用二氧化碳的技術[3]。低碳技術創新及技術革命在實現“雙碳”目標上具有不可或缺的作用。低碳技術發展應當首先從源頭開始，即開發使用無碳排放為根本特征的清潔能源技術，使用減碳技術控制碳排放過程，利用碳捕捉和碳封存實現末端去碳技術。

實踐中，研發創新技術的科研儀器成本投入過高，一臺儀器動輒上百萬元，而且儀器只進行單方面的檢測和測試，加之實驗試劑、耗材、實驗場地等，需要大量的資金投入。另外，從科研人員本身而言，探索未知領域過程比較漫長，雖然他們甘于奉獻，耐住寂寞，刻苦鉆研，但有時付出不一定就有回報，甚至可能窮盡一生也未必有所突破。低碳技術創新離不開國家的大力支持和科研人員的共同努力，低碳技術對于實現“雙碳”目標具有舉足輕重的作用。因此，應當構建更加合理的科研資金投入和獎勵政策，以推動低碳技術不斷發展。

最后，碳交易市場體系亟待完善。碳交易市場是指碳排放配額交易，主要以二氧化碳的排放權作為商品進行交易的市場機制[4]。國家發展改革委員會于2012年計劃在北京、上海、廣東、天津、重慶等七個省市建立碳交易市場試點，經過近十年的努力，2021年7月全國碳市場上線交易正式啟動。該項舉措是我國緊跟綠色發展理念步伐、充分利用市場機制倡導綠色低碳發展的重大制度創新[5]。

從法律角度看，我國已經初步邁入碳作為商品進行市場交易階段，但缺乏實體法律規制碳交易市場。目前，我國僅制定2020年12月生態環境部發布的部門規章——《碳排放權交易管理辦法(試行)》[6]。從市場角度看，由于我國碳交易市場處于發展初期，缺乏系統完整的碳交易金融市場，且存在交易規則不同、交易場所較少、信息透明度不高和定價不確定等問題。從資金角度看，仍然存在資金鏈缺口、融資渠道狹窄、資金來源不明等問題。因此，實現“雙碳”目標，需要構建專門的碳交易市場法律制度，完善碳交易市場體制機制，加大碳交易市場資金投入和獎勵力度，以形成更加完善的碳交易市場體系。

(二)環境行政獎勵的重要價值

環境行政獎勵是指環境行政主體對保護和改善環境有顯著成績的單位、個人給予物質獎勵和精神獎勵的單方非強制性的具體行政行為[7]。環境行政獎勵行為也可以稱為“勸賞”行為，其利用環境行政相對人“好爵祿”的心理狀態，進一步激勵環境行政相對人參與環境治理建設中。環境行政獎勵行為的優勢在于可以起到“一箭雙雕”的現實效果：一方面，行政主體作出該具體行政行為既符合法律規定的標準，又為申請獎勵的行政相對人提供一定的生活物質獎勵或精神獎勵，降低其經營成本，提高其參與環境治理活動的積極性；另一方面，環境行政獎勵行為本身具備柔性的特征，進一步體現人民政府對于公民參與社會環境治理柔性的一面，也充分說明這種獎勵行為既不影響環境行政相對人的生產效力，也不會對經濟發展造成阻礙。

現行《中華人民共和國環境保護法》第11條規定：“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”推進環境行政法治化建設，保護環境與環境行政相對人行為規范化，可以采取兩個路徑：一是強制性路徑，即環境行政主體以國家強制力為堅強后盾，作出行政處罰、行政強制等制裁性行政行為；二是獎勵路徑，即環境行政主體通過允諾或者實際性地給予環境行政相對人一定的利益，促使環境行政相對人自覺遵守相關規定、服從行政管理、配合環境行政執法。有學者提出激勵法學理念，其核心內容是建構一個通過獎勵方式體現法治精神的法律學科，在法律體系中設置激勵性規范板塊，該主張是對社會法律規制方法的創新，充分契合當代法治社會精神[8]。我國環境法制中強制性規定內容較多，而環境行政獎勵規制尚未形成體系，相較于前者仍有不足之處。在實現“雙碳”目標背景下，許多行政相對人和社會公眾自覺踐行低碳環保理念，該類行為應當通過環境行政獎勵予以褒揚。從實現“雙碳”目標角度看，環境行政獎勵的價值突出體現在以下三個方面。

首先，弘揚新時代生態文明建設思想。人類社會最基本的關系是人與自然的關系。隨著新時代生態文明建設思想的提出，中國在保護生態環境過程中穩中求進，采取各種方式平衡人與自然之間的關系。環境行政獎勵充分順應當今生態文明建設思想的潮流，對于進一步推進生態文明建設、改革我國環保管理體制、穩固強化“綠水青山就是金山銀山”的環境意識和弘揚新時代生態文明建設思想具有重要意義[9]。

其次，體現人性化環境治理。在推進我國環境治理法治化道路上，治理方式的柔性化可以使公權力機關在行使權力的同時展露出人性化一面。我國環境治理應當“剛柔并濟”，在對破壞環境行為給予嚴肅處理的同時，也應當依法對環境治理方面有貢獻的行政相對人給予獎勵。伴隨政府職能的轉變，我國行政機關行使行政權時的冷漠問題也在發生改變。事實上，公法既有冷冰冰的一面，同時也有溫馨的、彰顯人文關愛的一面。在實現“雙碳”目標背景下，融入環境行政獎勵可以在不同程度上體現行政主體實施行政行為的人文精神，進一步促進環境治理人性化。

最后，彌補環境保護方式的不足。黨的十八大報告強調，我們要堅持節約資源和保護環境基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，以推進生態文明建設[10]。退耕還林、低碳發展、綠色消費等方式是我國應然踐行的環境保護方式，但規制和獎勵并存的環境保護方式更有利于對環境的保護。誠然，通過行政處罰約束手段治理環境固然可以起到一定作用，但行政處罰只是一種強制手段，缺少適當柔性的一面，甚至缺乏人文關懷。環境管理部門在依賴傳統環境行政行為進行環境保護的同時,也在努力探索新型的環境行政行為和行政措施，環境行政獎勵以其優良的品質和獨特的個性倍受環境管理者的青睞[11]。在實現“雙碳”目標背景下，通過環境行政獎勵可以使被獎勵人更加積極自覺地堅持保護環境，通過低碳發展使多余碳排放指標變得“可交易”。環境行政獎勵作為環境保護的新方式，可以彌補現有環境保護方式的不足，對于環境保護起到至關重要的作用。

二、“雙碳”目標下環境行政獎勵的實踐困境

(一)法律規定不足

我國對于環境行政獎勵并沒有單獨立法，對其規定分布于各種法律法規、規章等不同位階的規范中。目前，各地方對于環境行政獎勵主要遵循《中華人民共和國環境保護法》第11條規定，以及國務院頒布的相關環境行政規章等制度。而現行法律規定比較籠統，只是規定“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵”，沒有具體的獎勵細則，存在環境行政獎勵的實施主體模糊不清、獎勵條件和獎勵程序規定不明確等問題，從而影響了環境保護。另外，通過節能減排等綠色發展方式將相對人所獲取的多余碳排放指標轉變為“獎勵”，其具體法律規定也存在缺位的現象。

(二)獎勵形式單一

我國目前關于環境行政獎勵形式主要有物質獎勵和精神獎勵兩種：物質獎勵表現為發放一定數額的獎品和獎金，或者提供基本生活需求的物資等；精神獎勵表現為頒發榮譽證書、授予榮譽稱號、頒發獎牌、通報表揚等。隨著數字化時代的到來、5G與人工智能的廣泛應用、區塊鏈的加入，傳統的獎勵形式已逐漸呈現出單調性和滯后性。因此，在實現“雙碳”目標背景下，在新興數字化技術廣泛應用中，環境行政獎勵形式應當與時俱進，對獎勵形式進行創新，形成豐富多樣的獎勵形式。同時，擴大獎勵范圍，使更多的行政相對人能夠獲得獎勵。

(三)缺乏有效監督

對環境行政獎勵主體實施行政監督分為內部監督和外部監督兩種：內部監督即行政主體內部構成監督體系進行自我監督；外部監督指除內部監督以外的監督方式，如社會監督、司法監督等[12]。實踐中，由于環境行政獎勵存在法律規定不足、實施主體模糊及該制度在地方難以得到落實等問題，使環境行政獎勵內部監督流于形式，較難達到預期效果；同時，外部監督效果也不明顯，社會監督存在公眾參與行政監督意識薄弱不愿監督和公眾畏于公權力懼怕監督等問題，使外部監督難以有效發揮作用。因此，拓寬監督渠道、強化監督方式是保障環境行政獎勵順利實施的必要條件[13]。

三、環境行政獎勵賦能“雙碳”目標的具體路徑

(一)完善環境行政獎勵相關法律制度

構建并完善環境行政獎勵法律制度成為當前我國立法工作的主要任務。可以通過建立高位階的環境行政獎勵法律制度，對環境行政獎勵行為進行統一規范。同時，構建更加完善的環境行政獎勵法律體系，以更有效地保護環境。進一步完善《中華人民共和國環境保護法》等相關法律制度，豐富環境行政獎勵條款具體內容，如將節能減碳相關獎勵規定融入其中。此外，明確環境行政獎勵主體范圍，確定其具體職責與權限。我國現行法律及其他規章制度規定環境行政獎勵主體為“人民政府”，但沒有指明哪級政府、哪些部門。主體范圍較大、不夠具體，在實踐中難免會導致主體權限與職責不統一、獎勵實施行為不規范等問題。因此，完善環境行政獎勵法律制度，也要具體明確環境行政獎勵實施主體范圍和主體責任，從而形成更加完善的環境行政獎勵法律體系。

(二)以數字技術助力獎勵形式多樣化

數字碳中和理念的提出為實現“雙碳”目標指引了新思路，也為環境行政獎勵的發展指明了新方向。將數字碳中和理念引入環境行政獎勵，可以將獎勵形式虛擬化、多樣化。如支付寶中的螞蟻森林，將用戶每日低碳出行的消費記錄轉化為用來種樹澆水的虛擬綠色能量，當該虛擬能量積累至目標值時，螞蟻森林后臺將由專門負責人在我國指定森林荒漠中為用戶種植一顆“真樹”。再如南方航空的“綠色飛行”計劃，通過采取按需用餐、無紙化登機、電子發票等綠色形式，獎勵參與乘客100～500里程，該里程可在南航線上商城兌換相應產品。以上獎勵形式，均為企業通過數字技術實踐的綠色低碳行為，這一數字技術獎勵形式為企業的發展注入了活力。一些地方政府也將數字技術應用于城市低碳活動，如昆明市碳積分小程序已于2022年2月正式上線，居民踐行低碳行為與“實惠”掛鉤，所積累碳積分可兌換各大影視會員卡、外賣優惠券等。因此，在實現“雙碳”目標背景下，應當加大環境行政獎勵頂層設計力度，創新“雙碳”價值轉化機制，以數字技術推動環境行政獎勵形式多樣化。

(三)加大環境行政獎勵監督力度

有權利便應有救濟，環境行政獎勵行為實質上是行政權運用的體現[14]，所以應當設置新型的環境行政獎勵監督體制和機制，加大環境行政獎勵監督力度，不斷規范監督救濟方式，嚴格執行監督程序規定。構建更加完善的環境行政獎勵制度，嚴格落實環境行政獎勵各項規章，環境行政主體應當依法辦事、依法獎勵，對違法者依法追究行政責任。鑒于環境行政獎勵主體雙方法律關系不同的特點，應當采取靈活多樣的救濟方式，在傳統救濟手段如行政復議、行政訴訟、行政調解、信訪方式、行政賠償等基礎上，創新發展新的救濟方式，如加強社會公眾參與度、提高公民基本素養。同時，重視互聯網的重要作用，充分發揮自媒體的監督救濟功能，讓人民群眾和媒體在行政權力壓力下敢于說真話、勇于揭發實情，以期更有效地解決環境行政獎勵糾紛，并將“雙碳”背景下的環境行政獎勵制度透明化、公開化[15]。

結 語

在推進實現“雙碳”目標過程中，環境行政獎勵應當得到應有的重視，并向規范化方向發展。隨著環境行政獎勵的廣泛應用，其獎勵形式應當更加靈活多樣，這既是行政權力行為從強制性向柔性的轉變，也是柔性行政行為執法地位提高的重要表現。相關環境行政獎勵法律制度不足及監督救濟存在的漏洞，使得環境行政獎勵在適用過程中面臨一定的困境。如何將實現“雙碳”目標與環境行政獎勵更加完美地契合我國當下生態文明建設，是值得繼續深入探究的問題。