陸海統籌背景下的流域海域生態環境監管實踐助力海洋生態文明建設

霍傳林，倪剛，尤建軍，邵曉靜，劉鵬霞

(生態環境部太湖流域東海海域生態環境監督管理局，上海 200125)

黨的十八大以來，習近平總書記站在堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，親自謀劃部署、親自指導推動生態文明建設和生態環境保護，發表一系列重要講話，作出一系列重要指示，形成了習近平生態文明思想[1]。海洋生態文明建設作為生態文明建設的重要領域，2013 年7 月，習近平總書記在主持十八屆中共中央政治局第八次集體學習“建設海洋強國研究”時首次指出“要把海洋生態文明建設納入海洋開發總布局之中”，“向海而興，背海而衰”與“生態興則文明興，生態衰則文明衰”的生態文明深邃歷史觀有著內在邏輯和實現路徑的統一性，推進海洋生態文明建設是實現美麗中國建設目標的必然要求，也是建設海洋強國的必由路徑。

1 堅持整體系統觀，把“海”納入山水林田湖草生命共同體，踐行海洋命運共同體理念，是推進海洋生態文明建設的根本要求

山水林田湖草生命共同體的整體系統觀是習近平生態文明思想的重要內容，要求堅持系統觀念、協同增效，更加注重綜合治理、系統治理、源頭治理[2]。長期以來，在山水林田湖草生命共同體的各類解讀中，海洋往往作為水的一部分來闡述，并沒有把“海”作為一個獨立的生態系統納入山水林田湖草生命共同體。但海洋作為地球第一生態系統，是山水林田湖草生命共同體各要素連結和外延的根本，充當著將全球連結成命運共同體的紐帶，是生命共同體的重要組成部分。習近平總書記指出:“海洋孕育了生命、聯通了世界、促進了發展”，海洋是全球物質循環的主要場所，也是陸上污染物最終去向，我們居住的這個藍色星球，不是被海洋分割成了各個孤島，而是被海洋連結成了命運共同體，各國人民安危與共，同一個地球，同一片海洋，時至今日海洋生態環境保護已經從管轄海域逐步拓展到全球共同面對和關注的問題，海洋命運共同體理念也已經逐漸深入人心。

把“海”納入山水林田湖草生命共同體，既是對系統治理理念的重要補充，也是不斷推進海洋生態文明建設的內在要求，在必要性上十分迫切，在可行性上也有實踐邏輯支撐。一是在海洋生態文明建設中更好地篤行貫徹習近平生態文明思想的“共謀全球生態文明建設之路”共贏全球觀，充分利用海域獨特的生態多樣性和系統連通性特征，踐行海洋命運共同體理念，深化國際合作，促進海洋生態環境治理的多雙邊和區域合作，增強中國經驗和中國智慧的全球分享，為深度參與全球環境治理、共謀全球生態文明建設之路的共贏全球觀提供保障；二是在海洋生態文明建設中更好地深入踐行習近平生態文明思想的整體系統觀，統籌推進一體化保護和系統治理，持續加強陸海統籌的海洋污染防治，促進各領域互聯互通和務實合作，念好“山海經”，實現海洋資源有序開發利用，推動藍色經濟發展，共同增進海洋福祉，最終實現人海和諧共生的發展。

2 堅持陸海統籌、河海共治是推進海洋生態文明建設的根本抓手

海洋是陸地生態系統維持平衡和穩定的生態屏障，陸地是海洋開發和保護的重要依托，而入海河流水系、海岸帶是陸海生態系統聯絡支撐的重要骨架。海洋在支撐沿海及海洋經濟快速發展的同時，近岸海域特別是眾多河口海灣已成為生態環境問題和環境歷史欠賬集中的區域。以長江口—杭州灣區域為例，該區域地處長江流域下游入海口，是長三角一體化戰略的核心區域，長江經濟帶、長江大保護等多項國家重大戰略在此交匯，承載著長三角地區高強度開發活動所帶來的環境壓力，同時作為流域末端承接了整個長江流域的人為活動壓力，而且還受到沿岸流、黑潮暖流等外來污染源的影響，海洋生態環境問題十分突出。根據《2020 年中國海洋生態環境狀況公報》以及相關監測數據，2020 年全國劣四類水質海域面積為30070km2，其中長江口—杭州灣劣四類水質海域面積占全國劣四類水質海域面積的60%以上。水體生態功能受損嚴重，生物多樣性下降。灘涂圍墾、圍填海等人類活動造成濱海濕地生境大面積喪失，外來物種大量入侵，加之過度捕撈、工程開發等影響，漁業資源急劇下降，河口海灣區域“三場一通道”(產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道)受到不同程度的破壞。海上溢油、危化品泄露等沿岸和海上突發環境事故風險隱患依然突出。

河口海灣區域和近海海域是陸海生態系統相互聯系、相互影響的重點區域，堅持陸海統籌、河海共治符合保護生態系統的規律特征，是推進海洋生態文明建設的根本抓手。生態環境問題體現在海里，但其根源卻在陸上，海洋生態環境的改善，需要依托陸域生態環境的改善，必須堅持陸海統籌、河海兼顧，準確把握陸域、流域、海域生態環境治理的整體性、系統性、聯動性和協同性特征，系統謀劃陸海污染防治和生態保護修復的制度機制與目標任務，加強陸域海域污染協同治理[3]。統籌兼顧流域污染防治和海洋生態環境保護的需求，按照一手抓環境治理、一手抓生態修復的思路，深入開展入海總氮總磷污染控制、河湖緩沖帶以及濱海濕地保護修復、陸海風險防范應急聯動等措施，在河口和海灣之間實現水生態環境目標指標的有效銜接，在海岸帶實現空間管控及生態修復的協同治理，推動實現河清海晏。

3 堅持聯防聯控的“大環保”治理體系是推進海洋生態文明建設的重要機制

長江口—杭州灣區域是實施陸海統籌、區域聯動的污染防治機制需求最為迫切的區域之一，但當前中央與地方、區域與區域、部門與部門之間的保護與修復權責劃分不夠清晰，“流域—海域”生態環境綜合協調機制尚未理順，沿海地方在推進海洋污染防治和生態保護修復的統籌規劃、統一監管等方面還存在機制不暢等問題，長江口陸海統籌的生態環境保護機制有待進一步創新加強。

隨著污染防治攻堅戰的持續推進，污染治理的邊際成本不斷提高，留下來的是越來越難啃的硬骨頭。為提高污染治理成效，亟需強化污染聯防聯控，推動建立健全“大環保”治理體系，充分貫徹落實中央統籌、省負總責、市縣抓落實和各部門分工協作的責任機制，組織建立涉海相關部門職責清晰、高效有序的工作機制，充分調動各有關部門參與海洋生態環境保護的積極性和主動性，形成部門協同、合力攻堅的“大環保”格局，共同推進海洋生態文明建設。譬如，考慮到流域面源污染已經上升為主要矛盾，且近岸海域水體中無機氮、活性磷酸鹽等始終是主要污染指標的現狀，首先要強化重點海域入海河流的氮磷源解析，科學識別海洋污染治理的關鍵區域和重點領域，其次要建立健全陸海統籌、河海共治的氮磷污染物聯防聯控機制，進一步明確入海河流上下游污染防治的主體責任，深化分區分類治理和監管，逐步將總氮總磷減排要求分解落實到跨地市斷面，實施從山頂到海洋、從源頭至末端的全鏈條治理，全面推動流域—沿海—海域協同一體綜合治理[4]，從根本上緩解陸源氮磷污染物排放和入海的壓力。

4 堅持河海共治的流域海域生態環境監管是推進海洋生態文明建設的堅強助力

2018 年國務院機構改革從國家層面初步建立了陸海統籌的生態環境治理體系，成立了流域海域派出機構，“打通陸地和海洋”“貫通陸海污染防治和生態保護”的體制優勢也基本形成。生態環境部太湖流域東海海域生態環境監督管理局在實踐過程中，開展了一系列陸海統籌的流域海域生態環境監管工作，形成陸海聯動、統籌規劃的治理格局，不斷發揮生態環境部派出機構的支撐保障作用。

一是深入打好長江口—杭州灣綜合治理攻堅戰，深化陸海協同治理，建立跨部門、跨地區的溝通協調機制，多方統籌、協調聯動，助力攻堅戰各項任務落實落地。二是抓住入海排污口和入海河流整治這個“牛鼻子”。把陸源污染治理作為海洋生態環境保護治理的重中之重，指導地方深入推進“一河一策”污染治理，深入開展入海排污口“查、測、溯、治”專項行動。三是抓好海洋垃圾核查整治。在福建寧德海洋垃圾核查整治問題上取得階段性成效，并舉一反三，繼續做好問題核查“回頭看”，指導督促沿海地方做好沿海農村生活垃圾、河岸河道垃圾源頭管控與入海防控，開展入海河流和近岸海域垃圾常態化防治。四是積極探索一體推進美麗河湖、美麗海灣保護與建設，以美麗河湖保障美麗海灣，以美麗海灣促進美麗河湖。指導沿海地市按照“一湖一策”“一灣一策”精準治理要求編制美麗河湖、美麗海灣保護與建設方案，助力生態環境部太湖流域東海海域生態環境監督管理局所轄范圍內成功評選出4 個美麗河湖優秀(含提名)案例，3 個美麗海灣優秀(含提名)案例，建立美麗河湖、美麗海灣案例庫，推進河湖、海灣協同治理。

當前，堅持河海共治的流域海域生態環境監管實踐已經取得了一定的經驗，為推進海洋生態文明建設提供了堅強助力。今后，要繼續構建聯防聯控工作機制，加強流域海域的生態環境體系建設，深入打好長江口—杭州灣綜合治理攻堅戰，推動美麗河湖、美麗海灣建設，有效承接長江大保護戰略，助力區域經濟綠色高質量發展，持續增強區域海洋生態環境改善藍色動力，共同推進海洋生態文明建設，為美麗中國建設保駕護航。

2019 年10 月15 日，習近平總書記在致2019 中國海洋經濟博覽會的賀信中指出:“要高度重視海洋生態文明建設，加強海洋環境污染防治，保護海洋生物多樣性，實現海洋資源有序開發利用，為子孫后代留下一片碧海藍天。”[5]對標2035 年生態環境根本好轉，美麗中國基本實現的目標要求，海洋生態環境保護需要以滿足人民群眾對優美海洋生態環境的期盼為目標，踐行海洋命運共同體理念，實施“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣保護與建設，推動海洋生態環境根本好轉，以生態環境高水平保護促進沿海區域經濟高質量發展[6]，推動美麗中國基本實現，增強中國經驗和智慧的全球分享，助力全球生態文明之路行穩致遠。