林業碳匯交易法制化的困境與出路
——以廣東省為例

任 曬

(中共韶關市委黨校，廣東 韶關 512029)

國家主席習近平在全國生態環境保護大會上指出：“保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力。”[1]在新發展理念的指引下，踐行“綠水青山就是金山銀山”，將良好的生態資源轉化成經濟資源，是我國生態文明建設領域的重要議題。2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上明確表示，中國將為全球綠色低碳轉型提高貢獻力度，爭取二氧化碳排放力爭在2030年前達到峰值，在2060年前實現碳中和[2]。探索森林資源生態效益的價值化、市場化，將發展林業碳匯交易作為實現生態效益和經濟效益的重要載體，是踐行“兩山理論”的生動實踐，也是實現碳達峰碳中和的基本途徑。林業碳匯交易具有廣闊的市場前景。但是，從目前發展現狀來看，林業碳匯交易在我國主要是一種政策導向行為，具體運作過程中，交易行為缺乏公平、自由的市場支撐以及穩定、合理的法制保障，林業碳匯項目的開發、核證、監測、交易各環節都存在一些現實困境，其法制化進展較為緩慢。本文旨在對林業碳匯交易法制化面臨的問題進行分析，并以此為基礎尋求林業碳匯交易法制化的基本路徑。

1 林業碳匯交易的發展現狀

1.1 政策背景

工業化的加劇使二氧化碳等溫室氣體的排放明顯增加，氣候變暖成為國際社會最為關切的生態環境問題。人類歷史上首次以法規形式限制溫室氣體排放的《〈聯合國氣候變化框架公約〉京都議定書》旨在通過“減少溫室氣體的各種源的人為排放”以及“增強各種匯的人為清除”實現“減緩氣候變暖”的目的[3]。為實現全球通力合作，確保發達國家完成強制性減排任務，《京都議定書》設定了清潔發展機制(CDM)。依據CDM，發展中國家可以通過植樹造林、加強森林經營管理、保護和恢復森林植被等活動增加碳匯，增加的碳匯經特定方法學核算成碳當量，依據相應的規則體系可與發達國家強制性減排量進行抵消，國際林業碳匯交易就此形成。2005年以后，中國的地方政府、企業以及民間組織通過林業增匯項目獲得國際認證的自愿減排量(CER)，以賣方身份參與到國際林業碳匯交易市場之中。

借鑒國際經驗，在國內外積極應對氣候變化、尋找低碳發展新模式的大背景下，廣東作為國家低碳試點省和碳排放權交易試點省，于2012年印發了《廣東省碳排放權交易試點工作實施方案》。《方案》明確指出，省內項目經國家備案的“中國核證自愿減排量”(CCER)或廣東省備案的“廣東省核證自愿減排量”(PHCER)可按規定納入省內碳排放權交易體系，其中，PHCER的來源包括林業碳匯、光伏發電、自行車減排等項目。參照國家有關要求，廣東針對林業碳匯等項目制定了廣東省核證自愿減排量(PHCER)的備案規則和操作辦法，廣東的林業碳匯交易開始進入實施階段。

1.2 林業碳匯交易的運行情況

依據林業碳匯交易的基本原理，林地經營者在經營山林過程中實施的減碳增匯(植樹造林、森林撫育等)行為可以轉化成周期性的固碳能力。村集體、國有林場、私營林場等主體開發林業碳匯項目經有資質的第三方機構依據林業碳匯方法學核算，再經政府職能部門核準之后，即可獲得核證自愿減排量。以廣東省為例，項目業主在廣州碳排放權交易所登記注冊之后，控排企業可以通過購買PHCER實現自愿核證減排量與碳配額的抵消，完成其減排任務。廣東省依托中國質量認證中心廣州分中心開發了《廣東省森林保護碳普惠方法學》和《廣東省森林經營碳普惠方法學》兩個省級林業碳匯方法學，用以規范林業碳匯的計量、核算、監測工作。同時，作為林業碳匯交易綜合服務平臺的廣州碳排放權交易所制定了《廣東省碳普惠制核證減排量交易規則》《廣州碳排放權交易中心會員管理暫行辦法》等制度，初步構建起了廣東林業碳匯交易的制度體系。

與其他地區的實踐一樣，廣東省林業碳匯交易是一種政府引導的計劃行為，法制化機制還沒能完全建立起來。除了控排企業與林業碳匯項目業主之間的交易，第三方投資機構參與的市場還比較小。另外，林業碳匯交易的專業人才比較匱乏，公眾知曉度、參與度還比較低，交易規則以及對買方(控排企業)的檢測、監管等制度機制還很不完善。從國際碳市場和國家碳交易實踐來看，林業碳匯交易是節能減排的重要補充措施，具有廣闊的市場前景。以廣東省林業碳匯交易實踐情況為例，分析林業碳匯交易的主客體及其在交易過程中的法律關系，探索林業碳匯交易的法制構造，是林業碳匯交易規范化、制度化的必然選擇。

2 林業碳匯交易法制化面臨的困境

作為一種實踐探索，林業碳匯交易亟需制度體系的保障與支撐。法制化要求主客體明確、法律關系清晰，但當前林業碳匯交易存在諸多風險與問題。

2.1 交易標的的法律屬性不明確

交易標的法律性質的確定可以為市場主體提供法律上的可預見性，對建立林業碳匯交易的市場信心起基礎性作用[4]。學術界偏多的觀點將林業碳匯權視為財產權，認為林業碳匯是森林等物質載體生長和存續過程中產生的法律孳息[5]。國家《碳排放權交易暫行辦法》以及《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》《廣東省碳普惠制核證減排量交易規則》等規章制度回避了對林業碳匯法律性質的定性，對其載體采用類似“商品”的表述，并未明確林業碳匯權的財產權屬性。林業碳匯權的法律屬性不明確，交易雙方的權利救濟缺乏明確的法律指引，市場主體的積極性受到限制。

2.2 交易主體范圍受政策影響大

林業碳匯交易主體中，無論是作為林業碳匯項目業主的賣方還是以控排企業為主體的買方,其范圍受省、市級政策影響較大。以廣東省為例，廣東省申報開發林業碳匯項目的主體限定在國有林場、商業林場和產權明晰的村集體，受林業碳匯交易與精準扶貧相結合的地方政策影響，林業碳匯項目業主多為貧困村村委會，賣方主體的范圍較小。控排企業是廣東林業碳匯交易的主要需求方，廣東省對納入碳排放管理和交易的企業實施年度調整，以《廣東省2020年度碳排放配額分配實施方案》為依據，廣東省行政區域內(深圳除外)的電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙、民航六大行業中年排放2萬噸二氧化碳(或年綜合能源消費量1萬噸標準煤)以上的245家企業以及達到上述門檻的新建項目的23家企業獲得碳交易的主體資格。這意味著，買方的主體地位以年度為單位實行動態調整。盡管各地的碳排放權交易所積極吸納和引導公眾參與碳交易，但作為新生的交易方式，林業碳匯交易的公眾知曉度、熟悉度、參與度較低，可兼顧買賣雙重身份的投資機構、組織和個人數量仍然很少。整體而言，林業碳匯交易主體數量有限，穩定性不足。

2.3 政府在林業碳匯開發、交易中職權過大

當前，林業碳匯交易還處于初步發展階段，許多林業碳匯項目業主直接委托政府部門在碳排放權交易所掛牌登記和交易，政府職權過大，項目業主的市場主體地位還沒有形成。在市場發展的過程中，政府的功能定位要隨著林業碳匯交易的階段性發展作出調整和變化。在起步階段，政府的引導是必要的，但如果政府全流程、全發展階段地維持其主導地位，控排企業、林業碳匯項目業主以及具有投資能力的組織和個人就不可能成為“理性經濟人”。從長遠的發展來看，政府應當明確其監管的法律邊界，在合理的交易規則下，降低買賣雙方的制度性交易成本，做好交易的監管者、市場的服務者，保護交易參與者的合法權利，促進市場的良性發展。

2.4 規范交易的制度位階較低

在林業碳匯交易中，交易標的是由法律擬制的。“自愿核證減排量”是經政府授權的可用以交易的新產品，是新創設的行政許可種類。按照我國《行政許可法》規定，只有法律、行政法規、地方性法規才有權設定行政許可的新類型。以廣東省為例，在廣東林業碳匯交易的制度體系中，《廣東省碳排放權管理實施辦法》和《廣東省發展改革委關于碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》共同創設了PHCER的許可，但兩者分別屬于政府規章和省級單位的規范性文件。現行國家法律制度體系中，政府規章可以設定臨時性行政許可，但臨時性行政許可受一年的時效約束，屆滿就應當提請省級人大及其常務委員會制定地方性法規。截至目前，廣東省相關的地方性法規并未出臺，PHCER的創設存在立法位階較低的問題。除了交易標的的創設，廣東林業碳匯交易制度中，林業碳匯項目的開發、核算以及交易監管等環節的措施主要是通過政府的“方案”或“指導意見”來規范的，制度位階明顯偏低。

3 林業碳匯交易法制化的完善路徑

3.1 類型化碳匯權載體，確保林地產權無爭議

林業碳匯是一種稀缺資源，它的生產耗費了林業碳匯業主的時間、精力，凝結著人類勞動，具有實用性、經濟性、可轉移性[6]，國內學者傾向于將林業碳匯權當作用益物權加以處理。但是，《民法典》“物權編”規定了“物權法定”原則，經濟發展過程中新生權利類型的法律性質必須由國家法律予以確定，地方立法不具備此種立法權限。林業碳匯附著在森林資源之上，借由技術方法以及核算體系，被劃分為獨立的單位，以“核證自愿減排量”作為其制度化載體。因此，將核證減排量“類型化”為權利客體，圈定所有權歸屬主體范圍，并厘清占有、使用、受益、處分等權能的歸屬[7]，是對交易客體進行規范的解決路徑。

森林資源屬于國家或集體所有，林農擁有房前屋后的林地產權。同時，“林業經營者依法取得使用權，經批準可以轉讓、出租、作價、出資等”。因此，進行林權產權制度安排時，總體上應堅持“明晰所有權、放活經營權、確保收益權、落實處置權”的原則[8]，在林地發生流轉的情況下，流轉合同應當明確同一項目核證減排量單一主體獨有或者多個參與主體共有，遵循自愿公平原則合理分配轉讓收益，并要求合同雙方做好林地權屬爭議解決的法律準備。針對林地“碎片化”情況，地方政府應當引導村集體將小而散的林地根據林木類別進行分類，對類別相似的林地進行整合打包、統一開發。為此，還必須深化林權登記工作，盡可能減少基層林地邊界不清、權屬模糊等問題。

3.2 吸收公眾型交易主體，活躍碳匯交易市場

林業碳匯交易市場的活躍度取決于市場主體的積極性，越多的人參與到林業碳匯交易之中，市場也就越發活躍。除了傳統的控排企業以及林業碳匯的開發業主，很多地區已經引入了具有碳投資性質的機構和個人。以廣東省為例，借鑒美國芝加哥氣候交易所的會員制模式，廣州碳排放權交易所制定了《廣州碳排放權交易中心會員管理暫行辦法》，吸收投資型法人、其他組織或個人作為會員參與到碳匯交易中。目前，廣州碳排放權交易所投資機構會員占比較大，個人會員占比較少。廣東可以通過政策宣傳推介、免交年費等手段吸引個人會員加入，擴大林業碳匯交易的主體范圍，活躍林業碳匯交易市場。

3.3 政府完善MRV監管流程，打通協同制度體系

在林業碳匯市場逐步建立起來之后，政府的主要職責應該是加強市場監管，提供市場服務。對控排企業的監管要著重完善碳信息的監測、報告與核查(Monitoring Report and Verification，簡寫為MRV)制度。以廣東省為例，目前廣東省通過《廣東省企業碳排放信息報告與核查實施細則(試行)》《廣東省企業(單位)二氧化碳信息報告指南》《廣東省企業碳排放核查規范》等文件構建起MRV的制度體系，但各制度聚焦在碳信息處理的單環節，制度之間的銜接性還有待提高。林業碳匯交易應建立一套完善的MRV制度，確保各類上報數據的一致性、完整性、透明性和準確性[9]。憑借MRV體系，政府可以公開各類碳信息，助力各類主體對碳資產進行有效的評估和管理。除了監管體系的完善，政府還應當打通林業碳匯交易的協同制度體系，針對林業碳匯項目的開發配套相應的扶持政策，引導銀行提供低息貸款，對林農從事林業碳匯項目開發給予稅收優惠。另外，政府要積極建立和引導碳交易所的正常運行，引導平臺提供配套的交易設施及交易服務，授權交易機構制定交易規則，公布和保存掛牌信息，保障交易支付結算安全[10]，為交易平臺的自主運行提供制度保障。

3.4 提高立法層級，制定省級地方性法規

從涉及林業碳匯交易的制度層級來看，政府指導性文件較多，地方性法規和政府規章較少，作為標的物的核證自愿減排量的合法性存在法理上的障礙。因此，林業碳匯交易的法律構造中，應著重提高立法層級，完善立法內容，保障制度體系的系統性、協同性、有效性。以廣東省為例，為實現林業碳匯交易的法制化，廣東省應當盡早出臺《廣東省林業碳匯交易實施條例》，條例應包含“總則”“林業碳匯交易基本原則”“林業碳匯項目的開發”“林業碳匯交易合同”“林業碳匯交易平臺”“政府監管職責”以及“附則”等章節，理順林業碳匯交易流程，為林業碳匯交易進行專門立法提供經驗。

4 結語

在經濟發展與環境保護兩難選擇的大背景下，林業碳匯交易的推行受國際承諾和經濟狀況的影響仍舊比較突出。有學者指出，林業碳匯交易的規范化、制度化進程，要在2051年之后才能正式走向成熟[11]。受地區發展階段、資源稟賦、產業結構和能源安全等因素的影響和制約，無論是國家法律還是地方規范文件，制度完善受制于許多現實因素。因此，實現林業碳匯交易的項目開發、交易、監管、報告、核查等全環節法制化，還有較長的路要走。