環境民事公益訴訟與私益訴訟并行的困境與出路

林 聰

(天津工業大學 法學院，天津 300387)

在改革開放之后，我國經濟迅猛發展，同時也引發了嚴重的環境污染和生態破壞問題。生態環境保護的實踐要求推動著立法層面的發展，國家也因此開始了環境侵權領域的立法。我國原《侵權責任法》主要注重保護私益主體因環境侵權所遭受的損害，而對大規模的環境污染和生態破壞行為造成的環境公益損害卻救濟不足。2012年《民事訴訟法》回應社會需要，首次規定了環境公益訴訟。基于保護對象的不同，我國建立起了環境侵權私益訴訟與公益訴訟并行的救濟模式。環境污染和生態破壞的行為由于在侵害對象上具有復合性，往往在導致生態環境破壞的同時，也會給受害人造成人身及財產的損害。因此，在環境民事公益訴訟與私益訴訟并行的模式下，如何協調兩種訴訟模式之間的交融性關系是當前理論和實務界亟待解決的問題。

1 環境民事公益訴訟與私益訴訟的法理解析

1.1 環境民事公益訴訟與私益訴訟并行的立法檢視

《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)“侵權責任編”在起草過程中，為回應社會環境保護的呼聲和規范綠色原則內涵的需要，將“生態破壞責任”納入其中。雖也有學者對將涉及社會公益目的的生態環境損害賠償納入《民法典》的調整持反對意見，[1]但隨著《民法典》“侵權責任編”第七章“環境污染和生態破壞責任”的亮相，對因環境污染和生態破壞行為區分為公益和私益兩條訴訟軌道進行保護，在我國學界已經達成共識。[2]《民法典》以私權保護為核心，對于環境私益主體的保護，“侵權責任編”延續了原《侵權責任法》的體例結構、歸責原則體系，對環境侵權責任進行了規定。[3]《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋(2020年修正)》(以下簡稱《環境侵權責任糾紛解釋》)對環境侵權私益訴訟有關環境侵權責任的構成要件、責任承擔方式、賠償費用等進行了細化規定，并延續了環境侵權責任適用無過錯歸責原則之規定。

長期以來，我國對于環境民事侵權行為僅進行私法規制，環境私權的保護規則較為完善。然而環境侵權行為在侵害對象上具有復合性，在給生態環境造成破壞的同時，往往還會侵害私益主體的人身或財產權益，尤其在因同一環境侵權行為引發的案件中，呈現出了公私利益交融的狀態。[4]2012年《民事訴訟法》修訂之前，對于環境公共利益的損害，是以環境侵權行為造成私益主體人身或財產的損失為前提，從而間接對環境公益予以保護的。隨著社會上大規模污染環境和生態破壞事件的頻發，間接性保護的做法顯然無法有效應對日益嚴重的環境污染和生態破壞問題。2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條①首次規定了環境公益訴訟，初步確立了我國環境侵權公益訴訟與私益訴訟并行的救濟模式。2014年出臺的《環境保護法》對提起環境公益訴訟起訴主體的社會組織的條件進行了明確，為環境民事公益訴訟的具體運作掃清了起訴主體要求不明的障礙。2017年修訂的《民事訴訟法》又新增了檢察機關提起環境公益訴訟的規定，給環境公益訴訟制度的運行提供了司法支持。后續出臺的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》)和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》對環境公益訴訟的管轄、構成要件、歸責原則和責任承擔方式等具體操作規則進行了細化規定。上述法律出臺后，環境公益訴訟的立法趨于完善，環境民事公益訴訟與私益訴訟并行的救濟模式構建完成。

1.2 環境民事公益訴訟與私益訴訟的關系梳理

環境民事公益訴訟與私益訴訟基于保護對象的不同，用并行的兩條訴訟軌道將環境公私益的保護納入法律的調整范圍。但與其他侵權行為不同，環境侵權行為在侵害對象上具有明顯的復合性。[5]“人與自然的和諧共生”作為我國提倡的綠色發展的生態觀，為環境司法提供了價值遵循，[6]故僅從公益訴訟與私益訴訟分野的角度進行區分保護難免忽略了生態保護立法目標蘊含的整體性思維。有必要對環境私益訴訟與環境公益訴訟的區別進行界分，并對其關聯性進行分析，從而厘清二者之間的關系，以探索環境民事公益訴訟與私益訴訟的協調路徑。

一方面，環境民事公益訴訟與私益訴訟存在明顯的差異。首先，保護對象不同。作為傳統私法的調整范圍，環境民事私益訴訟以私益主體的人身權和財產權為保護對象，注重對環境私權的保護；環境民事公益訴訟則從保護社會環境公益的目標出發，保護對象是為不特定的社會公眾享有的生態環境利益。其次，起訴主體不同。環境民事私益訴訟依照傳統的侵權責任構成要件，起訴主體為受到環境侵權行為損害的“被侵權人”；而環境民事公益訴訟與傳統的侵權訴訟不同，在公益訴訟框架中，通常并沒有直接的“被侵權人”，起訴主體是與案件沒有利害關系并且能夠代表不特定公眾的特定機關或組織。我國現行法律規定提起環境民事公益訴訟的主體為“國家機關或法律規定的社會組織”。再次，訴訟程序中的諸多規定不同。環境民事公益訴訟的目的是維護環境公共利益，故在被告能否反訴、法院對處分權的介入(包括對原告的不利自認不予確認、對原告訴訟請求范圍的釋明)及和解的限制性規定等方面與遵循普通民事訴訟規則的環境侵權私益訴訟存在著區別。司法權在環境民事公益訴訟中的主動介入也體現了國家對社會公共利益予以的特殊保護。最后，訴訟的效果歸屬不同。環境民事公益訴訟以保護環境公益為目的而非追求對具體當事人的保護，因此其訴訟效果不局限于提起訴訟的國家機關或法律規定的社會組織，訴訟的收益由全體社會成員共享。[7]而在環境民事私益訴訟中，作為“被侵權人”的私益主體以追求彌補自己損害的侵權賠償為目的，訴訟效果僅及于原告自身。

另一方面，環境民事公益訴訟與私益訴訟也存在密切聯系。首先，引起環境民事公益與私益訴訟中的環境侵權行為具有復合性。實踐中的環境侵權行為，如未經處理的污水排放、有毒有害氣體排放等行為在給生態環境造成破壞的同時，也會造成私益主體人身或財產的損害，如居住在被污染河流下游居民的用水和漁業養殖、居住在工廠污染氣體排放周邊的居民的權益損害。可以看出，因同一環境侵權行為而提起的環境民事公益訴訟與私益訴訟呈現出公私利益侵害的復合性。其次，環境民事公益與私益訴訟在訴訟請求、事實認定以及法律適用上具有一致性。如前所述，環境侵權行為具有侵害對象復合性的特點，雖然環境民事公益訴訟與私益訴訟在起訴主體和訴訟目的上存在差異，但是也往往會出現重合的訴訟請求，即請求侵權行為人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險等責任。[8]另外，在因同一環境侵權行為引起的環境民事公益訴訟與私益訴訟中，即使是不同的訴訟軌道，但在認定的事實上往往具有一致性，或者說具有重合部分。而且由于訴訟請求與認定事實具有一致性，案件在適用法律上同樣具有重合的部分。最后，環境民事公益訴訟與私益訴訟歸責原則一致。考慮到環境侵權行為的認定往往會涉及到污染排放和生態破壞等專業性和技術性的鑒定，并且污染排放和處理的數據由侵權人掌握，相較而言，環境私益訴訟的原告通常處于舉證上的弱勢地位。為了平衡受害人與侵權人的法律關系，故適用無過錯歸責原則。《環境侵權責任糾紛解釋》第一條②也對此作出了明確規定。而民事公益訴訟雖然屬于公法調整的范圍，但是現行法律規范并沒有在環境公益訴訟構成要件中明確侵權人的“過錯”要件，實踐中通常也對此作回避處理，在具體案件認定中與環境私益侵權責任一樣適用無過錯歸責原則。[9]

2 環境民事公益訴訟與私益訴訟并行的現實困境

我國現行法律規范針對環境侵權行為確立了公益訴訟與私益訴訟并行的救濟模式，并構建了獨立運行的規制體系。由于環境民事公益訴訟與私益訴訟分野的救濟模式，使得法院在案件的審理中多強調兩條訴訟軌道的異質性而忽略了二者的協調，實踐中不能有效解決因同一環境侵權行為而提起的公益訴訟與私益訴訟所帶來審理弊端，而且在事實認定、責任承擔等方面給法院工作造成了困擾，進而還會導致訴訟拖延，影響了訴訟效率，浪費了司法資源。

2.1 環境民事公益訴訟與私益訴訟的各自優勢難以互借

《民法典》侵權責任編注重對私益主體損害的賠償，是一種事后救濟。[10]出于對私益主體人身或財產的保護，《民法典》第一千二百三十二條③在環境侵權行為的責任承擔方式中新增了懲罰性賠償。就懲罰性賠償的功能而言，其不僅具有彌補受害人損失的作用，超出受害人所受損失的賠償部分還具有威懾和預防性作用，這對于以生態環境保護為目的的環境民事公益訴訟而言，無疑能夠產生良好的社會效果。然而理論界就懲罰性賠償是否納入環境公益訴訟還存在較大的爭議，立法和實踐中也保持著謹慎的態度，使得懲罰性賠償責任對于預防生態環境破壞行為產生的作用難以發揮。另外，國家機關和法律規定的組織等環境民事公益訴訟的起訴主體，在經濟實力、證據收集能力等方面較之私益主體更有優勢。私益主體則由于經濟能力、取證和鑒定困難等原因，往往在進行訴訟成本和收益的衡量后會放棄訴訟。而環境侵權行為具有持續性損害的特點，如果以環境民事公益訴訟的生效裁判認定的事實為依據再提起環境私益訴訟，私益主體在此過程中可能會遭受持續性的損害，其人身或財產權益處于不利局面，這與法律保護與督促公民行使權利的目的不符，也不利于對普通公民權益的保護。但我國現行法律規范并未規定環境民事公益訴訟與私益訴訟的審理順位，故當私益主體先行提起訴訟時，便難以借助環境民事公益訴訟所具有的優勢。

2.2 公私利益交融帶來實踐困擾

同一環境侵權行為往往伴隨著對私益主體人身或財產的侵害以及對生態環境公共利益的損害，為協調公私益救濟在事實認定上可能存在的沖突，《環境民事公益訴訟解釋》第三十條④將環境公益訴訟生效裁判中認定事實的效力向環境民事私益訴訟做出由“公”向“私”的單向度擴張。[11]但環境民事公益訴訟與私益訴訟在訴訟目的、審理規則和訴訟效果等方式都存在著差異，事實認定效力單向度擴張的規定使得法院在具體操作中存在著困難。而且，我國現行法律規范并未規定環境民事公益訴訟與私益訴訟的審理順位，由于環境公益訴訟與私益訴訟存在的差異，兩條訴訟軌道均各自運行，因此在僅規定認定事實效力由“公”向“私”單向度擴張的情況下，如果環境民事私益訴訟在先審理，生效裁判中認定的事實則無法律依據使其能夠擴張于環境公益訴訟當中。另外，就環境民事公益訴訟與私益訴訟的責任承擔方式而言，兩種訴訟都規定了停止侵害、排除妨礙、消除危險、修復生態環境、賠償損失、賠禮道歉的責任承擔方式。由于實踐中往往存在重合的訴訟請求，故在一條訴訟軌道上判定侵權人承擔相應的責任后，后續提起的訴訟能否再次認定承擔相同的責任后果，也給法院的具體認定工作造成了困擾。綜上而言，在因同一環境侵權行為先后提起的公益訴訟與私益訴訟中，可能會存在環境侵權事實的重復認定、責任后果判定的困擾等問題。上述問題不能有效解決不僅造成了實踐中訴訟效率的低下、司法資源的浪費，還會帶來重復處罰或對公私利益保護不足的問題。

2.3 實踐中容易導致公私利益相互遮蔽

對于環境公益的救濟，我國傳統做法是通過原《侵權責任法》對私益主體的侵權損害賠償給予間接保護，但是私益主體囿于訴訟成本、舉證能力的限制以及滿足于自身利益的目的，通常不會過多地追求對生態環境公共利益的救濟。故當法院對于案件性質認定不準確時，可能會帶來公私利益遮蔽的問題。就具體實例來看，在陳某某與彬縣環境保護局等土壤水污染責任糾紛一案中⑤，一審法院審理認為：彬縣環保局作為公益訴訟原告主體資格適格，為保護彬縣生態、生活環境，維護社會公共利益，故適用《民事訴訟法》有關公益訴訟的規定。二審法院則認為該案不屬于公益訴訟，而是由交通事故導致的環境污染損害賠償案件。可以看出，在該案中由于不同層級法院對環境民事公益訴訟與私益訴訟的法律性質認定存在差異，在環境民事公益訴訟與私益訴訟并行的模式下，無論是一審法院還是二審法院，都忽略了同一環境侵權行為對公私利益損害的復合性，具體審理過程中存在著一分為二的機械主義，忽略了公私利益保護的整體性，割裂了環境公私利益保護密切關系，使得公私利益相互遮蔽。

3 協調環境民事公益訴訟與私益訴訟的路徑

3.1 將懲罰性賠償引入環境公益訴訟

《民法典》第一千二百三十二條將懲罰性賠償責任納入生態環境侵權領域，但是對責任請求主體規定并不明確，學界也因此存在較大爭議。反對懲罰性賠償適用于環境公益訴訟的觀點認為：《民法典》第一千二百三十二條使用了“被侵權人”這一表述，而環境公益訴訟并沒有具體的被侵權人。[12]懲罰性賠償本質為私人執法，從法條文義上來看并未賦予環境公益訴訟人懲罰性賠償請求權。[13]筆者認為，從統籌生態環境保護的目的出發，無論是從法律解釋的結論還是立法和實踐的現狀來看，懲罰性賠償引入環境民事公益訴訟都符合立法與現實邏輯，有利于協調環境民事公益訴訟與私益訴訟的關系，進而從整體上對生態環境進行保護。

首先，從文義解釋來看，雖然《民法典》第一千二百三十二條使用了“被侵權人”的稱謂，但是并不能當然地認為僅指稱環境民事私益訴訟中的被侵權人。因為在環境公益訴訟中雖然沒有具體的被侵權人，但實際上社會公眾作為生態環境的所有者，是法律意義上不特定的被侵權人，而國家機關和法律規定的組織作為社會公眾的代表以自己的名義來提起訴訟，目的是維護作為社會公共利益的生態環境，因此，作為社會公眾代表的起訴主體同樣可以認定為“被侵權人”。其次，從體系解釋來看，懲罰性賠償責任規定在《民法典》“侵權責任編”“環境污染與生態破壞責任”一章當中，故從整個章節的規則體系來看，環境公益訴訟具有準用同一章中法律規則的必然性。[14]再次，從立法動態來看，2022年1月發布的《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》第十二條⑥明確賦予了環境公益訴訟中“國家規定的機關或者法律規定的組織”請求懲罰性賠償的權利，從而在立法層面上回應了理論界的爭論。最后，實踐中亦有案例支持了在環境公益訴訟中請求適用懲罰性賠償責任。在浮梁縣檢察院與浙江海藍化工集團有限公司環境污染責任糾紛一案中，⑦浮梁縣法院的生效判決支持了作為公益訴訟人的人民檢察院有關懲罰性賠償的請求，開啟了在司法實踐中環境公益訴訟允許提出懲罰性賠償的先例。可以看出，將懲罰性賠償責任適用于環境公益訴訟不僅具有法理基礎，還回應了實踐需要。另外，從化解環境民事公益訴訟與私益訴訟并行導致的訴訟優勢難以互借的困境來看，懲罰性賠償責任不僅具有損害填平和制裁侵權人等事后救濟的功能，還具有預防性功能，即通過對侵權人處以超出損害的經濟負擔對潛在的侵權人予以震懾，從而避免生態環境破壞行為的發生。

3.2 擴張環境民事私益訴訟生效裁判的效力

如前所述，《環境民事公益訴訟解釋》第三十條確立了環境公益訴訟生效裁判認定事實效力向環境民事私益訴訟的擴張，該規定對于協調環境民事公益訴訟與私益訴訟并行帶來的對立問題具有積極意義。但從另一方面來看，該規則還須解決裁判效力由“公”向“私”單向度擴張的弊端。首先，我國現行法律規范并未規定環境公益訴訟審理的優先順位，當環境私益訴訟先行提起并已經審理完畢，由于現行法律并未規定生效裁判認定事實效力的雙向度擴張，因此，后續提起的環境民事公益訴訟仍需對同一環境侵權行為的事實進行認定。這樣無疑會造成訴訟效率低下，浪費司法資源；而且不同的法院對同一行為事實進行認定還會存在不一致的風險，進而導致司法裁判的不一致。其次，因同一環境侵權行為提起的公益訴訟與私益訴訟在認定事實上具有一致性或者存在重合部分，故將先提起的訴訟中裁判認定的事實的效力向后提起的訴訟擴張具有現實基礎，而將生效裁判認定事實的效力由“公”向“私”的擴張即以環境民事公益訴訟與私益訴訟在事實認定上具有一致性為基礎。最后，關于法院生效裁判認定事實的效力問題，在《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定(2019年修正)》(以下簡稱《證據規定》)第十條⑧和有關法律規范中有所明確，即“已為人民法院發生法律效力的裁判所確認的基本事實，當事人無須舉證證明”。《環境民事公益訴訟解釋》第三十條將環境公益訴訟生效裁判認定事實的效力向私益訴訟的擴張即是對上述規定在環境侵權訴訟中的延伸。因此，從《證據規定》關于法院生效裁判認定事實效力擴張的規定來看，環境侵權訴訟領域顯然不應當對法院生效裁判認定事實的效力進行單方向的限制。綜上而言，為避免在環境公益訴訟與私益訴訟中對同一侵權事實進行重復審理，保障法院在因同一侵權行為提起的訴訟中認定事實和裁判的一致性，應當將環境民事公益訴訟與私益訴訟生效裁判認定事實的效力進行雙向度擴張，從而有效協調環境民事公益訴訟與私益訴訟之間的交融關系。

3.3 以綠色原則為基礎促進環境公益訴訟與私益訴訟的銜接

綠色原則寫入原《民法總則》后，由于沒有具體的適用條文，被認為是一種倡導性原則。[15]而在《民法典》“侵權責任編”中的“污染環境與生態破壞責任”一章亮相后，綠色原則中“節約資源，保護生態環境”的內涵有了具體的適用空間，也為環境民事公益訴訟與私益訴訟的銜接搭建了橋梁。《民法典》將侵害公共利益的生態破壞行為納入私法的調整范圍，表明我國法律開始注意協調環境民事公益訴訟與私益訴訟的關系。具體而言，由于環境侵權行為具有侵害對象的復合性，在實際案件的定性上不能簡單地進行“公”或“私”的區分。環境民事私益訴訟主體滿足于自身損害的填平，通常不會追求涉及修復生態環境的內容，而在綠色原則和生態環境破壞責任納入《民法典》之后，在將來的環境民事私益訴訟中，法院除了對環境私益進行救濟之外，還應當注重生態環境修復等維護社會公益的要求，從而有效破解環境民事公益訴訟與私益訴訟的銜接困境以及公私利益相互遮蔽的問題。

4 結語

環境侵權行為在損害對象上具有復合性的特點，環境民事公益訴訟與私益訴訟在侵權事實、法律適用等方面存在著一致性的同時，也存在保護對象、訴訟規則和效果歸屬方面的差異。從環境侵權行為的特點出發，在環境民事公益訴訟與私益訴訟軌道中尋求二者之間的連接點，可以有效協調公益訴訟與私益訴訟的異質性，從而為有效破解環境民事公益訴訟與私益訴訟并行的困境探索一條可行的路徑。

注釋：

①《中華人民共和國民事訴訟法》(2012年修正)第五十五條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟.

②《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋(2020年修正)》第一條規定，因污染環境、破壞生態造成他人損害，不論侵權人有無過錯，侵權人應當承擔侵權責任.

③《中華人民共和國民法典》第一千二百三十二條規定，侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償.

④《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020年修正)》第三十條規定，已為環境民事公益訴訟生效裁判認定的事實，因同一污染環境、破壞生態行為依據《民事訴訟法》第一百一十九條規定提起訴訟的原告、被告均無需舉證證明，但原告對該事實有異議并有相反證據足以推翻的除外.

⑤參見陜西省彬縣人民法院(2013)彬民初字第00305號民事判決書、陜西省咸陽市中級人民法院(2013)咸中民終字第01394號民事判決書.

⑥《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》第十二條規定，國家規定的機關或者法律規定的組織作為被侵權人代表，請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任的，人民法院可以參照前述規定予以處理.

⑦參見江西省浮梁縣人民法院(2020)贛0222民初796號民事判決書.

⑧《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定(2019年修正)》第十條規定，下列事實，當事人無須舉證證明：……(六)已為人民法院發生法律效力的裁判所確認的基本事實.