邊鎮治邊：中國式現代化視域下邊疆治理能力現代化的實踐路徑

丁 羽，周 圓

（1.華中師范大學 政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079；2.桂林市委辦公室，廣西 桂林 541199）

一、問題的提出

“治國必治邊”是習近平總書記針對邊疆治理的重要闡述。國界作為主權的分割線是現代民族國家的重要地理標識，而邊疆的有效治理對于維護國家主權、保障國家安全有著舉足輕重的影響。20世紀以來，隨著全球化與區域一體化的不斷發展，世界各國跨界交往成為常態，邊境地區的政治、經濟、文化往來合作日益頻繁。2020年，全球新冠肺炎疫情對世界各國的陸地邊疆治理體系提出了新的考驗，進一步凸顯了陸地邊疆治理的重要性與復雜性。可以看出，如何實現對邊疆的有效治理不僅是一個地域性問題，同時也是世界各國共同面對的全球性難題。

從“有邊陲而無國界”的傳統型國家到國界明確的現代民族國家，邊疆地區作為中國領土主權中不可分割的組成部分，位于國家發展戰略全局的重要位置。黨的十九屆四中全會強調“要加強邊疆治理，推進興邊富民”，邊疆治理已然成為新時代國家發展的重要內容。事實上，我國邊疆治理的范圍廣闊，且邊疆地區狀況復雜。數據顯示，中國轄有140個邊境縣，58個邊境團、70余個陸路口岸[1]，邊境鄉鎮眾多，其中僅云南省就轄110個沿邊鄉鎮、21個抵邊鄉鎮、374個抵邊村[2]。除國家官方進出口口岸以外，中國的邊疆地區還存在許多非正式出入境便道。就邊疆地區具體的現狀而言，邊疆地區天然的特殊性增加了陸地邊疆治理的復雜性和治理難度。在經濟發展上，邊疆處于國家邊緣地帶，經濟發展相對緩慢，基礎設施相對薄弱，經濟發展原生動力不足；在文化建設上，邊疆地區生活著大量跨界民族，在語言、文化、生活習俗上具有高度的相似性，鑄牢邊疆地區中華民族共同體意識的任務繁重；在社會交往層面，邊境鄉鎮以及邊民間交往交流頻繁，甚至存在著不少“灰色”交易渠道以及人員跨境流動的非法通道，種種特點進一步凸顯了邊疆治理能力提升的必要性與緊迫性。

復雜多樣的邊疆地區不斷對我國邊疆的治理能力提出了新的挑戰，也對邊疆地區黨組織和地方政府，特別是口岸鄉鎮的治理能力、組織能力和執行能力提出了新要求。學界不乏高質量的研究致力于為化解邊疆治理困境開出“藥方”，或是提出以地市州政府為行政單位化解陸疆治理的資源困境[3]，或是提出以縣作為邊境治理的形成單元，破解邊境治理難題[4]。可以看出，邊疆的治理是一個系統的過程，邊疆治理體系的現代化不僅需要關注作為“整體”的邊疆所呈現出的最終治理效果，也應當注重作為組成部分的各地區的基層政府，特別是鄉鎮在邊疆治理過程中所發揮的不可替代的作用。質言之，破解陸地邊疆治理面臨的難題，建立長效的邊疆治理機制，從而推進陸地邊疆治理體系與治理能力的現代化，既是新時代實踐層面需要應對的現實問題，也是理論上需要回應和總結的重大議題。文章通過系統性地回顧邊疆治理現代化的相關研究，試圖回答的問題是：中國式現代化視域下推進陸地邊疆治理能力現代化的路徑究竟有哪些？結合當前中國基層邊疆治理的實踐經驗，如何在既有路徑的基礎上，進一步推進我國邊疆治理能力的現代化？

二、邊疆治理能力現代化的三重路徑

邊疆治理一直是政治學、民族學和社會學等多學科關注的重點議題。黨的十八大以來，隨著國家治理體系與治理能力現代化的不斷推進，中國邊疆治理體系與能力現代化已然成為中國式現代化的有機組成內容，也成為了學術界研究的熱點之一。既有研究從不同視角切入，形成豐碩的研究成果，具有重要的參考和借鑒意義，本文將其歸納為如下三重路徑。

第一，制度供給路徑認為政策和制度供給是推動邊疆治理能力現代化的基礎。一方面，大量研究強調“剛性”的政治制度和法律制度建設在推動邊疆治理能力現代化中具有關鍵作用。研究者認為頂層的政治制度設計直接關乎到陸地邊疆治理的有效性。經驗表明，邊疆地區跨界人口流動量大，利益與矛盾復雜多樣，而地方政府內部“條”“塊”關系分割，在處理部分治理事項時存在權責不清晰、邊疆地區干部隊伍應急處置能力不足等客觀問題[5]，邊疆的治理實踐依舊存在治理目標難以有效落地的情況[6]。因此，推動邊疆治理能力現代化需要通過統籌性的制度供給來整合碎片化的邊疆治理力量，不斷優化邊疆民族地區選人、用人制度。此外，也有不少研究強調法律制度建設是邊疆治理能力提升的底線保障。邊疆地區的法制化建設需要注意協調國家制定法與邊疆少數民族地區民間法的張力，在動態平衡中健全邊疆地區的法治建設。值得注意的是，在一些較為偏遠的邊疆地區，居民的法律意識淡薄，依舊保留著習慣法的傳統。針對這一狀況，也有研究者提出可以視情況發揮民族習慣法對民眾的約束作用。[7]不同于上述研究，另一方面，不少研究注意到了“柔性”的文化制度在提升邊疆治理能力中的重要作用。研究者們提出“文化戍邊”是當前邊疆治理不可或缺的關鍵途徑，價值認同、精神文化建設等是提高陸地邊疆治理能力的重要方式。邊疆地區多民族文化彼此交融，大量跨界民族與國外民族（族群）在信仰、文化等方面高度一致。因此，需要不斷鑄牢中華民族共同體意識，發揮文化軟實力在意識形態領域的引導作用。如方盛舉指出，邊疆文化對邊疆民眾的思想意識和日常行為具有重要的引導和規制作用，提出應當通過樹立戍邊英雄的榜樣作用、刻畫戍邊故事以及創新文化傳播形式等途徑實現邊疆的現代化治理。[8]有的學者則強調鑄牢中華民族共同體意識在邊疆治理現代化進程中的重要意義，提出通過加強邊疆與內地的聯動以及增強邊疆各族人民的民族認同感和歸屬感，從而有效地鞏固邊疆人民的中華民族共同體意識。[9]進而言之，現代國家文化體系建設應當由“剛性”政策向“彈性”政策體系轉變，充分發揮文化引導在邊疆治理中的積極作用。

第二，組織建設路徑強調多元治理主體在推進邊疆治理能力現代化中的關鍵作用。研究者們普遍強調黨組織是邊疆治理中的核心力量，推進邊疆治理能力現代化應將加強邊疆黨組織建設放在首位。邊疆黨組織在邊疆治理中發揮著組織引領的作用，邊疆治理能力的提升需從明確黨委職責、提高基層黨員覆蓋率以及培養高素質黨員干部等方面著手。[10]也有研究通過分析邊疆民族地區現代化治理所面臨的困境，提出通過加強黨內機制建設、協調黨內外關系以及提高黨組織的調適能力等來實現邊疆基層的現代化治理。[11]與之相對應，一些研究關注到了邊疆基層政府建設的重要性。邊疆地方政府治理能力現代化是實現邊疆民族地區全面發展、化解邊疆治理矛盾的前提條件，邊疆民族地區治理能力的現代化需要不斷協調邊疆縱橫府際關系、重構邊疆民族地區的行政制度框架和完善政府治理機制。[12]此外，邊疆駐地軍警組織構成了推進邊疆治理現代化的重要力量。既有研究認為應當將兵團組織的發展納入邊疆的統一發展規劃中，并給予其一定的自主發展空間，發揮兵團在邊疆治理中的組織優勢。[13]進而言之，邊疆兵團是邊疆政治經濟文化發展的重要載體，應當通過制度的改革創新推動邊疆兵團的發展。顯然，邊疆的兵團和軍警組織已經成為實現邊疆有效治理必不可少的力量，有必要將不同的組織充分地融入邊疆治理現代化的力量之中，從而優化邊疆治理體系。

第三，社會動員路徑則聚焦于邊民參與對提升邊疆治理效能的特殊作用。邊民是邊疆治理的重要主體，在維護邊境穩定和邊疆治理實踐中具有地形熟、人員熟、情況熟、語言通等優勢。圍繞如何發揮邊民在邊疆治理中的“本土”優勢這一問題，研究者們展開了不少有益的討論。部分研究者從“邊民護邊”的視角出發，強調邊疆的“善治”離不開邊民的有效參與，推動邊疆治理現代化應當將邊民納入邊疆治理隊伍之中。[14]有研究者聚焦于邊民幫扶政策的實施過程，認為動員邊民參與基層治理對邊境基層治理現代化具有重要作用，進一步提出邊疆幫扶政策的實施有利于動員邊民參與護邊工作、強化邊民的政治認同。[15]另一些研究更加關注包括基層民眾在內的多元主體的協作治邊。聚焦于多元主體間的“整合”與“協同”，研究者試圖梳理邊疆多元共治模式的運行機制。呂朝輝立足于中國邊疆治理實踐，提出了“合力治邊”的理念，并倡導整合邊疆黨委、政府、群團組織、駐地軍警、基層村社組織、企業組織、社會公眾等“碎片化”的治理力量，形成“八位一體”的治邊合力，以擴大邊疆現代化治理的組織隊伍。[16]謝貴平、朱家福基于廣義邊疆觀和非傳統安全觀的視角，提出社會的治理主體應當由單一的政府主體轉向由社會多元主體參與的雙向“治理”，推進多元行為體合力共治。[17]上述研究表明，擴大邊疆治理的組織隊伍需將邊疆社會的多元主體納入其中，而邊疆治理現代化的實現也離不開邊疆多元主體的參與。

既有研究從不同的角度揭示了推動邊疆治理能力現代化的三重路徑，對本文具有一定的啟發意義，但仍有進一步討論的空間。其一，制度供給路徑過于強調公共力量在制度供給中的作用，而相對忽略了基層民間力量的作用。事實上，在邊疆的治理實踐中，村莊長老、村莊能人、民間社團等均扮演了重要作用，制度化的路徑并不足以揭示陸地邊疆治理的全貌。其二，組織建設路徑缺少對基層組織的關注和討論。邊疆地理空間廣闊、涉及的事務繁雜，相關治理事務的承載離不開基層組織，換而言之，基層組織是維護邊疆穩定和有序的重要堡壘。其三，社會動員路徑相對忽視了陸地邊疆治理中外在結構性與制度性力量的約束。邊疆群眾固然是推進陸地邊疆治理現代化的重要參與主體，但邊疆的治理所呈現出的復雜性、敏感性與特殊性，相關治理任務的實現依舊離不開行政與強制力量的支撐。

三、“邊鎮治邊”作為中國式現代化建設的可能

既有治理路徑所暴露出的短板與不足表明，推進陸地邊疆治理體系與治理能力的現代化依舊面臨諸多困難與挑戰，那么究竟應該從何處著手推進中國陸地邊疆治理體系和治理能力現代化？“基礎不牢，地動山搖”，對于陸地邊疆治理而言，鄉鎮顯然是重要的細胞單元，邊疆地區的基層鄉鎮是落實黨和國家政策方針的重要抓手，具有不可忽視的重要地位。從這個角度來講，需要以基層治理的現代化作為提升陸地邊疆治理效能的基石，不斷健全和完善陸地邊疆治理體系，從而推進陸地邊疆治理的現代化。值得特別指出的是，“邊鎮治邊”的提出并非著眼于宏觀上邊疆治理資源的調度與整合，而是將整體的邊疆治理視為由若干小的治理“單元”連接而成，在“微觀”的邊疆治理單元空間內，鄉鎮政府不僅具有承擔邊疆治理的能力，甚至在應對地方治理難題時更具本土優勢。更確切地講，文章關注作為邊疆治理的各個組成“部分”，即基層鄉鎮如何在基層的治理實踐中推動邊疆治理體系與治理能力的現代化。

（一）“微單元”：邊鎮在中國式現代化道路實踐中的特性

作為國家治理的行政末梢，鄉鎮政府承擔著諸如經濟發展、文化教育、治安管理、鄉村治理等一般性的公共事務，但因地理位置、區域環境及民族構成特殊，需要選擇合適的行政單元作為依托以推動陸地邊疆治理能力的現代化。邊疆地區的鄉鎮政府呈現出了不同于內地鄉鎮的特性與特點，從邊鎮的特性出發，有助于更好理解邊鎮這一“微單元”在邊疆治理體系中的特殊地位。

其一，邊疆的基層鄉鎮在轄區空間上具有廣闊性的特點。盡管鄉鎮是最基本的行政區劃單元，但內地鄉鎮與邊疆鄉鎮在相同的行政區劃下，實際管轄范圍卻大不相同。邊疆地區地廣人稀，鄉鎮通常下轄數十個行政村且分布較散，尤其是在我國的西北和西南地區，邊疆的鄉鎮下轄區域更為廣闊。以被稱為西北第一哨的新疆白哈巴村所在的鐵熱克提鄉為例，其區域面積就達到了1303平方千米。正因如此，在選取邊疆治理所依托的行政單元時，需要綜合考慮邊疆鄉鎮在轄區空間上所表現出的特性。

其二，邊疆基層鄉鎮的治理事務具有典型的跨界性的特點。邊境治理的跨界屬性指邊境基層黨委、政府承擔著對跨界貿易、跨界民族、跨界犯罪、跨界生態環境治理、邊界維護、人員的出入境管理等工作，具有促進跨境經濟合作、助力跨境文化交流等功能。面對特殊的治理場域，邊鎮跨界事務的治理與邊鎮的發展密切相關，且鄉鎮對轄區內的跨界事務和相關信息更為熟悉，一定程度上能夠避免由于信息不對稱導致決策失誤。進而言之，邊疆地區治理事務的跨界性進一步突顯了邊鎮作為邊疆治理行政單元的不可替代性。

其三，邊疆鄉鎮治理對象的民族屬性。邊境治理對象的民族屬性指邊境治理事務中有關少數民族的治理事務，既包括民族文化的傳承與保護、民族習慣的革新、民族宗教文化的治理等方面的內容，也包含民族團結、國家認同、鑄牢民族共同體意識等要義。這些民族事務的治理及有關政策的落實涉及對多個民族傳統文化、民族習慣之間以及少數民族文化習慣與國家政策之間的價值認同、沖突協調及分歧化解。民族事務處理得不好則可能引發民族間矛盾、干群沖突、社會失序等問題。從這個角度來講，鄉鎮政府對轄區內的民族構成、民族文化、民族事務更為了解，是第一時間有效處理各類事項的重要力量。

可以看出，雖然鄉鎮在行政單元層級上同屬于最末端，但邊疆鄉鎮不同于一般的內地鄉鎮，表現出了諸多天然的特殊性和獨特優勢。在邊疆的治理實踐中，邊鎮作為治理的“微單元”不僅是確保邊疆地區基層穩定的關鍵節點，也恰好構成了中國式現代化道路實踐的最小單元。

（二）為何是“鎮（鄉）”：“邊鎮治邊”的邏輯基礎

中國的邊疆治理實踐表明，邊疆地區地域廣闊、治理情況復雜。對于陸地邊疆治理而言，依托恰當的行政單元是高效完成治理目標的關鍵。推進陸地邊疆治理體系與治理能力現代化，需要綜合考慮治理主體能力的輻射范圍、地理空間廣度以及治理效果等。同時需要指明的是，本文所指的“邊鎮”主要是指邊境“沿邊鄉鎮”，我國的政策環境、邊境的現實狀況可能會鍛造出邊疆現代化治理的最佳空間格局。

首先，“權”“責”一致原則是“邊鎮治邊”的實踐基礎。鄉鎮政府是我國基層行政的“末梢”，作為國家基層治理最低一級的政權組織，鄉鎮政府無疑是國家連接社會的關鍵紐帶。一方面，從鄉鎮權力的變化歷程來看，20世紀90年代末以來，邊境地區的經濟社會結構發生了深刻的變化與調整。興邊富民行動計劃、西部大開發以及鄉村振興戰略等計劃加大了國家對邊境地區財政、資源的投入，并以中央或上級行政機關財政轉移支付的形式填補著邊境鄉鎮財政緊張的漏洞。鄉鎮權力和自主性不斷擴大，成為具有一定行動空間的基層管理者。[18]新時代以來，賦權地方政府、逐步擴大中心城鎮的管理權限，已經成為激活基層治理活力的主要趨勢，權力的下放拓展了基層鄉鎮的管理權限，為“邊鎮治邊”提供了可能；另一方面，從實踐上鄉鎮政府工作的權責關系來看，越接近基層，地方政府承擔的職能越與百姓生活密切相關。當前邊疆的鄉鎮政府承擔著基層治理的大量具體事務，負責諸如疫情防控、邊境流動人口管理等工作，在具體治理實踐中，鄉鎮是邊疆地區社會治理的重要責任主體，上級政府在出臺相關政策方案時往往會要求鄉級政府根據本轄區的具體情況設計出與之相對應的政策方案、相關預案。可見，邊鎮的相關工作人員最了解轄區的基本情況，“邊鎮治邊”有其內在必然性。

其次，治理的空間場域與主體能力輻射范圍相統一是“邊鎮治邊”的現實依據。中國的邊疆地區地域廣闊、治理情況復雜，對于究竟選擇哪一級政府承擔邊疆治理的責任，現有研究仍存在爭議。經驗表明，邊境鄉鎮才是邊疆治理的“一線”，選取邊鎮作為治理的基本單元能夠確保治理的空間場域與治理行動主體間的一致性，鄉鎮政府憑借對轄區的了解，能夠更有效地調動轄區內的社會力量。此外，邊疆地區的鄉鎮由于交通和經濟發展相對滯后，一定程度上保有鮮明的熟人社會的特點，鄉賢、能人均構成了鄉鎮政府邊疆治理中的重要資源，一定程度上有助于降低鄉鎮的治理成本，較之州市縣，邊鎮能夠對轄區內實現更為精細化的監控和綜合管理。

最后，治理的可持續性和效能的最大化是“邊鎮治邊”的目標方向。習近平總書記指出，“要不斷夯實基層社會治理這個根基。”近年來，國家越來越重視邊境基層政權的建設，不僅注重政權“下鄉”，還強調政權“到邊”，不少國家政策規劃、意見都明確邊境基層建設的發展目標和重要意義。《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中關于夯實基層政權建設部分提出“要加強邊境地區、民族地區農村基層政權建設相關工作”；《興邊富民行動“十三五”規劃》提出“邊境地區的發展要以沿邊境鄉鎮為重點梯次推進，形成邊境地區‘夯實前沿、以邊帶面、從線到片’的空間格局”，這為“邊鎮治邊”的提出提供了政策支持。對于邊疆的鄉鎮而言，陸地邊疆治理與鄉鎮治理一體兩面，且邊疆的管理原本就是鄉鎮的基本工作，二者具有高度的一致性。而邊疆縣級政府同時承擔著“縣治”和“邊治”的雙重重任，陸地邊疆治理只是縣級政府工作部分而非全部。從這個角度來看，充分發揮鄉鎮在邊疆治理中的基礎性作用，能夠進一步夯實邊疆地區的治理效果，對于推進國家陸地邊疆治理體系與治理能力現代化具有獨特意義。

（三）“微治理”：“邊鎮治邊”的實踐特征

“邊鎮治邊”是以鄉鎮作為推進陸地邊疆治理能力現代化的行動主體，以“微治理”實現邊境地區的有效治理。邊境地區的“微治理”聚焦于邊境重點事務，鄉鎮政府通過協調、調動轄區內的多元力量協作共治，形成高度配合的復合治理主體。不同于城市強調賦權社會和賦權居民的社區“微治理”，邊境地區由于地理空間的特殊性、涉及問題的復雜性，邊鎮治邊的“微治理”離不開黨委統一領導下多元主體的共同參與，其實踐特征包括：

其一，聚焦于邊鎮治理的組織架構。如圖1所示，“邊鎮治邊”的治理力量包括“黨政軍警民”多元主體，并在實踐中相互磨合，優勢互補，形成五位一體聯合共治的邊治組織架構。在這一組織架構中，鎮黨委居領導地位，以組織嵌入的方式內置于邊境社會的各領域，實現對邊境基層社會的政治領導，負責統領邊鎮的一切治理事務，實現了對治理力量的多方整合。鄉鎮府負責具體治理事務，包括民族事務治理、指導群眾自治以及外事交涉等方方面面，軍警和民眾作為一線人員具體維護邊疆的秩序，完成諸如邊境檢查、社會秩序維護等日常任務，形成了“軍管線，警管片，民協助”的軍警地協作共治的邊境治安管控模式。在黨的領導下，邊鎮能夠發揮其特有的本土優勢，促進邊境的穩定與發展。一方面，鄉鎮黨委整合下的多元主體可以實現相對明確的分工合作關系，高效應對陸地邊疆治理的各項具體任務；另一方面，以鄉鎮作為邊疆治理的單元主體，能夠根據轄區的實際情況，進行更為精準的風險預判，實施更為細致的治理舉措，從而提升整體的治理效果。

圖1 “邊鎮治邊”的治理結構圖

其二，從治理方式來看，全面法治是“邊鎮治邊”的基本方式。習近平總書記在中央新疆工作座談會上指出，“保持新疆社會大局的持續穩定長期穩定，要高舉社會主義法治旗幟，弘揚法治精神，將全面依法治國落實到新疆的各項工作、各個領域”[19]。法治是基層穩定有序的基石，在邊疆鄉鎮的治理實踐中，以法治建設不斷推動邊疆的法治化，為邊疆的治理提供法律依據，同時，將依法行政的理念貫穿于邊疆治理實踐之中，實現陸地邊疆治理行為的程序化、規范化，確保邊疆地區的社會治理“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。依托于鄉鎮這一“微陣地”，針對邊民開展普法宣傳和法律教育，不斷引導邊民群眾轉變思想，培育邊疆地區民眾的法治觀念。

其三，就治理手段而言，“剛”“柔”結合是邊鎮治邊的主要手段。邊疆的治理離不開一系列的剛性約束。邊疆治理包括了跨界事務管理、跨界社會經濟管理等，在諸多社會性事務上，特別是在打擊邊境犯罪、管理邊境偷渡等事項，邊鎮需要硬性的制度和力量來規范社會秩序。同時，邊疆地區普遍是多民族聚居的居住格局，邊鎮需要以文化引導、情感治理等柔性的方式不斷提升邊疆地區居民的認同感和歸屬感。柔性治理更強調邊疆治理需要把握意識形態領域的主導權，依托于邊疆鄉鎮這一宣傳陣地，以潛移默化的方式持續培育邊疆地區居民的共同體意識。

其四，就治理機制而言，“邊鎮治邊”以“協商共治＋自治”為基本運行機制。一方面，在邊境鄉鎮治理中黨政軍警按照“分領域分段負責”的方式合力治邊，圍繞邊境鄉鎮復雜的治理對象和管控事項，堅持在黨委的監督領導下，各主體主要負責人以協商討論、溝通協調的方式進行相關事宜的商定。另一方面，在黨委和政府的指導下，各村民委員會、村社小組依照村規民約實行自我管理、自我教育、自我服務的自治機制。在這一過程中，村兩委的領導班子作為村莊治理的“領隊人”和土生土長的“村莊人”，能夠充分發揮引導監督及協調的作用，協助黨、政、軍、警等力量動員、引導邊民參與治邊，在協調多元治理主體與邊民的關系上發揮潤滑劑的作用。

其五，“邊鎮治邊”以維護邊疆穩定安全和鑄牢中華民族共同體意識作為治理實踐的最終落腳點。“邊疆不穩，國防不固”，邊疆的穩定與安全一直是國家治理的重要組成部分，黨的十九大明確指出要“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全”。邊鎮是維護邊疆穩定有序的第一道“防線”，邊境社會治安的維護與管理是邊鎮日常治理實踐的重要內容。同時，陸地邊疆治理的現代化不只是政治、經濟的現代化，同時也包括了文化認同心理的建設，即鑄牢中華民族共同體意識；因此，邊疆少數民族認同感、幸福感的培育構成了“邊鎮治邊”又一落腳點。

（四）“邊鎮治邊”的內在優勢

鄉鎮政府作為我國的行政末梢，是密切聯系群眾和落實各項任務最直接、最有效的基層單位。在推進陸地邊疆治理能力現代化上，“邊鎮治邊”的內在優勢表現為：

首先，“邊鎮治邊”能夠保證多元主體各司其職。在鎮黨委引領和監督下，多元主體各負其責，一定程度上可以避免行政事務“甩包袱”現象的發生。從地方政府間的縱向關系來講，邊鎮領導干部的績效考核、晉升等均受到上級黨政機關的嚴格監督，邊疆地區和諧穩定與否對于基層官員的晉升而言“一票否決”，強有力的考核約束機制使得鄉鎮主要負責人會投入大量的“注意力”資源確保邊疆治理政策的貫徹與執行。此外，鎮黨委作為鄉鎮的一把手，也能影響到邊鎮基層工作人員的考核、晉升、評優等，基層工作人員的利益訴求高度依賴于基層黨政組織。基于此，基層黨委能夠統領邊鎮轄區內的縱橫力量。就橫向各部門間而言，基層黨組織憑借其在政治體系和基層社會中的領導權威能夠高效地組織、協調相關事務部門，確保治理目標在基層得到貫徹落實。從縱向管理來看，作為下轄各行政村的直接領導者，鄉鎮黨政領導的監督、管理以及問責導向是壓實陸地邊疆治理任務的關鍵。

其次，“邊鎮治邊”有助于提升陸地邊疆治理的效率。邊疆地廣、事雜，為了完成治理任務，需要將權力、資源、任務合理分配于相當精細的空間。在空間相對較小的情況下，行政資源更加集中，治理任務才會被更高效地完成，而邊鎮的選擇無疑是邊疆打造“微治理”的空間格局，獲取治理效能的路徑之一。在治理實踐中，鄉級政府較之于縣級政府而言轄區范圍較小，治理行為和治理目標具有較強的集中性和針對性。鄉級政府是邊境治安、基本動態等信息的第一接收者，在緊急性、突發性事件上能夠及時采取治理措施制止事件的惡化。鄉級主體熟悉鄉鎮實況，能夠將有限的資源用到他們認為最需要的地方，能夠從體制外籌集各類資源，以緩解基層資源匱乏的困境。換而言之，鄉級政府能夠實現屬地資源的效用最大化，激活轄區內的沉睡資源。[20]縣級政府的資源有限，面對轄區內的多個鄉鎮，需要綜合考慮和統籌資源的分配問題，從這個角度來講，激活鄉鎮在邊疆治理中的活力與主體作用，能夠從供給側更為有效地動員鄉鎮轄區內的人力、物力等資源，優化邊疆治理中的資源配置結構。

最后，“邊鎮治邊”能夠針對邊疆地區實現動態治理。一方面，從短期內組織基層治理力量上來看，邊鎮這一治理單元的機動性更強。正如奧爾森對集體行為進行研究時所指出“相對較小的集團具有更大的有效性”[21]，從某種意義上來講，如果我們聚焦于邊疆治理中鄉鎮這一相對微觀的場域，能夠發現邊境鄉級政府作為治理對象的直接接觸者是村、組組織的直接指導者，具有較強的群眾性。換而言之，鄉鎮能夠在相對較短的時間將轄區內的多元力量整合起來，以動態應對各類突發事件，譬如疫情防控、專項治理等。另一方面，從邊疆地區的長期發展而言，邊鎮又表現出相對的穩定性。在與邊民的互動中，鄉鎮政府同民眾的接觸最為頻繁，邊民在與基層鄉鎮政府的接觸中逐漸形成對政府的整體印象，以邊鎮為單元能夠更為直接地與邊民展開互動，進而正向地引導和培育邊民參與邊疆治理。

四、結論與展望

習近平總書記指出：“在新中國成立特別是改革開放以來的長期探索和實踐基礎上，經過黨的十八大以來在理論和實踐上的創新突破，我們成功推進和拓展了中國式現代化。”事實上，中國邊疆的治理實踐與探索，既有世界各國邊境治理的共同特征，更有基于中國邊疆實際情況的中國特色。進而言之，邊疆是各國普遍面臨的重要治理對象，陸地邊疆治理的難點既表現為邊疆地區在國家空間結構上的邊緣性，使得中央政府面對廣闊的邊疆地域存在“鞭長莫及”的困境，又表現為邊疆地區可調用的資源有限，給世界各國的邊疆治理提出了諸多難題和挑戰。在中國式現代化道路的邊疆治理實踐中，黨和政府探索性地給出了具有中國特色的邊疆治理新思路，即關注到了治理單元規模與治理有效性間的關系，以不斷提升基層治理能力來鞏固和提升邊疆整體的治理效能。

中國的實踐經驗表明，制度、組織與社會力量固然能夠從政策、資源等方面為陸地邊疆的治理提供基本保障，但歸根到底鄉鎮政府才是確保邊疆治理舉措有效落地的關鍵主體。只有持續不斷地提升邊疆地區基層的治理能力，才能夠有效地將矛盾化解在萌芽狀態。從這個意義上講，“邊鎮治邊”立足于邊疆特殊的治理環境和具體的邊疆治理事務，有效地激活了鄉鎮黨、政、軍、警、民等多元主體的作用。質言之，面對有限的資源投入，激活邊疆地區基層鄉鎮的多元主體力量實質上能夠為邊疆治理能力的提升提供有力的支持。在這里，“邊鎮治邊”更加注重鄉鎮在邊疆地區基層的治理實踐中所扮演的平臺紐帶作用，作為邊疆治理的最前線，鄉鎮能夠更為充分地調動轄區內的社會力量，從而在邊疆治理實踐中合理配置自上而下的行政力量和來自民間的社會力量，優化治理格局。特別是新時代以來，伴隨著基層黨組織力量的不斷下沉和延伸，多元主體的協作共治為邊疆地區基層治理的現代化提供了有力支撐，初步形成了中國式現代化的邊疆治理經驗。

值得注意的是，邊境鄉鎮雖然在邊疆治理中具有獨特的優勢，但由于鄉鎮位于行政層級的最末端，在治理的邊疆實踐中承擔著繁雜的工作任務。因此，著眼未來推進邊疆治理能力的現代化，需要從多個方面為鄉鎮“充能”。一方面，推動治理資源的不斷下沉，化解邊疆地區基層治理“懸浮”難題。不可否認的是，邊疆地區的地理區位空間特殊，屬于各類治理資源的“洼地”，卻承擔著保衛國家安全和領土完整、社會穩定等諸多責任。針對這一客觀現實，需要向邊疆鄉鎮進一步傾斜更多的治理資源，在不斷貫徹黨建引領的基礎上，根據邊疆民族地區在治理實踐中的治理需求，合理、精準地配置基層的人力資源、行政資源等，不斷鞏固推動邊疆基層地區的基礎設施建設，提升基本公共服務供給水平。另一方面，向邊疆地區基層賦權增能。邊鎮更為迫切地需要破解基層工作中“權小責大”的問題，要提升邊疆地區鄉鎮的服務能力和治理能力，應當提供與邊鎮承擔事項相匹配的權限，逐步搭建形成“人、事、財”相匹配、“權、責、利”相統一的邊疆基層治理格局。

總而言之，基層是黨的執政之基、力量之源，更是確保邊疆長久穩定有序的基石，基層鄉鎮是守邊、固邊、穩邊、治邊的前線。當前進入了疫情的常態化管理階段，進一步突顯了中國邊境鄉鎮在邊境管理中的關鍵作用，也呈現出大量的具有中國特色的邊境治理經驗與邊境治理智慧。但可惜的是，現有研究對邊疆地區基層鄉鎮的關注卻相對薄弱，未能充分揭示邊境鄉鎮在邊疆治理中的運行機制及其內在的治理邏輯。未來，有必要立足于中國邊疆地區基層鄉鎮的實踐經驗，歸納和提煉具有中國特色的邊疆基層治理模式，進而豐富中國式現代化的邊疆實踐。