南海漁業資源養護區域合作機制的構建

王賽賽

(西南政法大學 國際法學院，重慶 401120)

南海作為一個典型的半閉海，其獨特的自然環境優勢使得南海漁業資源十分富饒，又因為其重要的戰略地位和豐富的油氣資源讓本平靜的南海風云不斷，引起領土主權和海域劃界的紛爭，還引來域外國家的強勢干預[1]。在動蕩的南海局勢之下，南海漁業資源被各國瘋狂掠奪，再加上缺乏有效的養護而快速衰減，這給南海各國的漁業經濟和民生造成威脅[2]。維持南海區域漁業資源的可持續發展迫在眉睫，而現行以單邊和部分國家間合作的主要治理方式由于受到客觀和現實因素的制約而難以奏效[3]13。因此尋求南海周邊各國共同合作的諸多方式在學界被相繼提出，然大多對合作機制的構建思路論述不清或不夠全面，無法做到統籌全局。南海的區域性和漁業資源的流動性決定了在南海構建漁業資源養護區域合作機制是南海漁業養護的必由之路。南海漁業資源養護區域合作機制的構建可以實現南海漁業資源的可持續發展戰略，保證各國的水產品長期不斷供應，此乃利國利民之舉。除此之外，合作機制的構建有利于增進南海周邊國家的政治互信，其“外溢效應”有助于管控南海沖突，促進南海各國通過和平友好的方式解決南海爭議問題，達到維護南海和平穩定的目的，并成為解決南海各種潛在爭端的一種方式[4]。與此同時，合作機制的構建不僅可以為實現“海洋命運共同體”理念助力，還可以為中國在解決南海問題上把握主動權提供契機，以便更好地貫徹中國在南海問題上的外交政策，捍衛中國在南海的合法權益。

一、 南海漁業資源養護面臨的主要障礙

(一)領土主權和海域劃界的紛爭

南海重要的戰略地位及其蘊藏的豐富國家戰略性資源使得南海周邊某些國家無視國際法規則，企圖擾亂國際視線，以地理位置的優勢大肆侵占中國在南海的島嶼，達到對侵占的南海島嶼“主權化”以便獲取更多海洋權益的目的。在此基礎上，這些國家進而利用《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)對其所非法侵占的島嶼主張管轄海域以掠奪更多的海洋利益。各國主張的南海海域大面積重疊，造成南海海域劃界出現不同程度的糾紛。領土主權的爭議、海洋劃界的紛爭使得南海一直處于一種不可控的狀態，南海的各項治理在這種狀態之下面臨著艱難的處境。

南海陷入“權屬未分，劃界未定”的狀態已久，域內多數國家將南海漁業資源視為自己的所有物進行大肆捕獲。長期以來，部分國家不僅將漁民在爭議水域的捕魚行為視為行政管理的表現，甚至上升為象征維護國家主權的行為。更有甚者，故意將領土主權和漁業管轄權混為一談，制定相關漁業補貼政策以刺激本國漁民在爭議海域的漁業經濟行為[5]，借機努力擴大管轄范圍，以期在南海獲取資源和戰略利益的最大化。在此背景下，漁民作為在南海爭議水域活動的重要角色便成為各國重點扶持的對象，部分國家開始將本國普通漁民武裝成漁民民兵，同時將漁船進行一定程度的軍事化改造[6]。錯綜復雜的因素共同導致南海海域漁業暴力事件頻發，漁業資源爭奪和沖突不斷，為南海漁業資源的養護人為地設置了一層障礙。

(二)《公約》在漁業資源養護方面存在制度缺陷

《公約》將全球海域以國家陸地領土為基準向海洋延伸劃分出不同性質的水域范圍來確立各國不同的權利和義務。海域帶狀分割的制度對海洋生態和資源的保護，特別是對漁業資源的養護存在顯著的缺陷。海洋生態環境在全球范圍內具有整體性，不可分割，而魚類洄游性的特征決定了海洋漁業資源必將突破人為的海域分割的限制。《公約》的帶狀分割制度在海洋漁業養護方面忽視了法律與自然的區別，無法反映出海洋生物資源與周圍海洋環境之間的內在聯系[7]11。對海洋生物資源而言，帶狀分割管轄式養護從根本上忽視了海洋生物種類彼此間的緊密聯系，也否定了海洋中不同的物理環境產生的生態條件對周圍漁業資源的影響。此種海洋制度的建立致使各國漁業管轄范圍無法與海洋生物養護所需要的區域相契合，從而為漁業資源養護帶來一定的困難[8]。除此之外，《公約》為了達到海洋漁業資源養護的目的，雖對特定種群的保護進行了不同的規定，在一定程度上可以保護部分海洋漁業資源，但是從根本上忽視了種群間的聯系和生態系統的整體性。整個海洋生物鏈是一體的，任何一環的斷裂都會導致整個生態系統無法正常運轉，只加強對某一種群的保護是無濟于事的。《公約》中這兩項制度的確立都體現了忽略自然規律的缺陷，對海洋生物資源的養護帶來了一定的阻礙。

不僅如此，全球漁業資源的分配格局因《公約》新建的專屬經濟區制度而發生巨大改變，沿海國對漁業資源利用的專屬管轄權范圍被極大拓寬[9]。首先，《公約》賦予了沿海國較大的權利，專屬經濟區中漁業的總可捕獲量和最高持續產量都由沿海國決定，因此其具備了較高的自由裁量權，然而當沿海國濫用自由裁量權，不履行合理的漁業資源管理與養護義務，反而為了一己之私不惜加劇漁業資源的衰退時，《公約》卻未能給予實際約束和制裁[7]13。其次，《公約》制定了對沿海國極具誘惑力的專屬經濟區制度，但是卻沒有對專屬經濟區內的傳統捕魚權問題予以明確，這就造成了一國專屬經濟區管轄權和其他國家傳統捕魚權的沖突，為漁業資源的養護設置了一層阻力。再加上南海存在主權糾紛，海域劃界未定的根源性障礙致使《公約》所建立的海洋資源養護制度對南海漁業資源的養護存在更為明顯的制度性缺陷。

(三)南海缺乏有效的區域漁業組織

國際實踐表明，區域漁業組織對該區域的漁業資源養護起到了不可替代的作用，可以有效保護該地區的生物資源。最值得一提的就是同樣作為半閉海的地中海，該海域成立的地中海漁業一般委員會在法律的制定與實施以及漁業管理等方面，從簡單到復雜，逐步實現漁業治理制度化和系統化，對地中海漁業資源的養護起到了決定性的作用[10]。南海周邊國家也建立或參與了不少漁業組織，如亞太漁業委員會、東南亞漁業發展中心、中西太平洋漁業委員會等政府間多邊組織[11]，除此之外，還存在一些非政府間的多邊組織和雙邊的政府間組織[12]。然這些區域組織在南海漁業養護方面發揮的作用并不盡如人意，要么是成員涵蓋過多域外國家或覆蓋水域太廣，對南海沒有針對性；要么是成員涵蓋過少或覆蓋水域太窄使南海漁業呈現碎片化的管理和養護。這些現行的漁業組織在漁業養護任務安排上五花八門，交織重疊，溝通不暢，且大多是咨詢和建議功能，缺乏決策和執行能力[3]14。行之有效的區域漁業組織在南海的缺失，導致南海區域整體的監測、控制和監視措施無法實施，國際流行的總捕撈配額制度無法施行，漁業糾紛的爭端解決機制缺失，各國也無法就整體休漁期、休漁區的安排達成共識[13]，對漁業生產也缺少系統化的投入和養護。南海有效的區域漁業組織的缺失帶來的管理缺位也是南海區域非法、不報告、不受管制的漁業行為(illegal，unreported and unregulated fishing，簡稱IUU行為)及其相關矛盾沖突愈演愈烈的重要原因，由于不能對IUU捕撈行為進行及時有效的規制與管理，南海漁業資源和各國漁業經濟市場遭到嚴重的破壞[14]。所以有效的區域漁業組織在南海的缺失自然就成為南海漁業資源養護的一大障礙。

二、 南海漁業資源養護區域合作機制構建的必要性

(一)南海漁業資源面臨枯竭

南海擁有豐富的海洋生物資源，自身形成了一個大型完整的海洋生態系統[15]。南海也一直被視為世界上最重要的漁區之一，年漁獲量約為1 000萬噸，占世界總漁獲量的12%[3]8。南海本是一個天然的物產豐富的大漁場，但自從20世紀中后期以來，南海的漁業資源逐漸呈現快速衰減的趨勢。南海周邊國家普遍存在較長的海岸線而且均為發展中國家，對漁業資源十分依賴，為了追求最大的短期海洋經濟利益不惜過度開發南海漁業資源。隨著科技的發展，新型高效的捕魚技術更是加劇了南海生物資源過度捕撈的現象。南海周邊很多國家對內推行各種不當漁業政策鼓勵本國漁民進行過度捕撈，對漁民進行軍事化武裝；對外采取相應的政府措施非法打擊其他國家的漁民，以此來宣示在南海的領土主權和所主張的海域劃界，達到“以漁權爭海權”的目的。此起彼伏的領土爭端和海洋劃界爭議，使南海周邊國家無法建立高度政治信任。到目前為止，南海仍然不存在行之有效的區域性養護南海漁業資源的合作，IUU捕撈行為及漁業沖突不斷上演。多種因素的結合致使南海漁業資源遭受大肆的破壞卻未得到有效的保護，而南海作為典型的半閉海，其漁業資源依賴本身的海域環境，再生能力有限，外來補充資源匱乏，在捕撈產量和捕撈產能不斷攀升的現實之下，南海漁業資源衰竭的危機已在南海顯現。聯合國糧食及農業組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡稱FAO)出版的《2018年世界漁業和水產養殖狀況：實現可持續發展目標》中指出：中西部太平洋漁區，特別是在南中國海西部的多數種群被完全捕撈或過度捕撈，根據FAO的種群評估結果，西北太平洋漁區和中西部太平洋漁區分別有26%和17%的魚類種群處于過度捕撈狀態[16]。周邊國家在南海捕撈的單位漁獲量下降明顯、漁獲物品質下降、魚類種群評估結果惡化[17]。2018年，我國南海捕撈產量同比下降8.5%，下降幅度為四大海域之最[18]。就南海的目前狀況而言，如果南海沿岸國不采取適當行動，海洋生物多樣性將會喪失，漁業資源可能在不久的將來耗盡[19]。這將給南海周邊各國的漁業經濟和民生帶來致命性打擊，同時也會對南海甚至世界海洋環境造成嚴重破壞。

(二)現行主要治理方式難以奏效

為實現南海漁業資源的可持續發展，南海周邊各國普遍在本國的法律層面進行了有關規則的制定，并實施了積極的管理措施或者與其他國家建立漁業合作。但是現狀表明，現行主要治理方式不能很好地解決南海漁業資源面臨的困境。

第一，南海環境的整體性和魚類的洄游性使得單邊治理效果不可避免地存在局限性。海洋生物的游動性或洄游性是區別于其他資源最大的特征，南海是一個相互融通的整體，其生物資源不會因為人為劃定的海洋區域而固定在某一特定區域。同時，漁業資源的生存和發展與南海的環境狀況息息相關，南海某一地域環境的破壞將直接影響整個南海海域的漁業資源養護。所以南海海域生物資源的整體性、公共性和流動性決定了南海海域漁業資源的管理和養護不可能只依靠某一個國家的努力來實現[20]。南海周邊各國的漁業資源養護政策根植于本國情況和相關需求，各國之間難以達成良好的共識，相反由于某些政治因素的存在會呈現分歧。南海周邊各國單邊漁業養護政策的簡單疊加無法形成合力，對南海漁業資源養護的促進效果微乎其微。

第二，現行雙邊和多邊治理存在明顯缺陷。雖然南海區域目前已有一些關于漁業資源養護的雙邊和多邊合作，并簽署了相應的雙邊和多邊協定，可是其明顯的缺陷讓治理效果并不明顯。雙邊合作治理方式的缺陷體現于三個方面。第一，雙邊治理的覆蓋區域范圍太窄。兩個國家之間只能在兩個國家管轄的區域進行合作，而對其他區域無能為力。中國和越南在北部灣構建了中越北部灣漁業合作機制，在漁業資源養護和管理方面取得了良好的成效，北部灣成為南海區域漁業資源雙邊治理的典范，但這個機制覆蓋的水域極其有限。第二，由于雙邊條約無法約束第三國，當締約國之外的國家在爭議海域從事IUU捕撈等非法作業時，雙邊條約就無法進行規范。現行的眾多雙邊條約不能在漁業資源養護方面取得積極進展的原因之一就是無法規制合作海域內第三國漁船從事的非法作業。第三，雙邊治理很難在南海形成制度化的管理。雙邊條約的簽訂僅對締約雙方有拘束力，兩國只需要承擔條約所規定的合作義務，而不需要耗費精力對管理和養護進行嚴密的制度設計，即便在合作過程中形成了一些治理制度，但由于每片海域與每個國家的情況不同，很難在整個南海地區進行推廣，對南海綜合性漁業資源養護的貢獻有限。而對于南海區域多邊漁業合作治理，其缺陷在于南海區域的多邊治理缺乏體系化，且具有覆蓋范圍小、模糊性和非強制性等缺點，局限了多邊治理發揮的空間，難以達成理想的效果。

(三)低敏感領域合作對領土爭端解決有外溢效應

“低敏感領域”是指除國家主權和領土完整等高敏感領域之外的海洋環保、海洋科研、海洋漁業、海上搜救、防災減災、海上通道安全等領域，這些領域不涉及原則性很強的國家主權問題，爭議各方比較容易找到利益契合點以達成合作共識[21]。可見，海洋漁業資源養護屬于低敏感領域。在南海建立有效的漁業資源養護區域合作不僅可以保護南海區域的海洋生物資源以及海洋生態環境，滿足南海周邊各國漁民的長期經濟利益，還可以為南海海洋漁業經濟可持續發展保駕護航。同時，通過漁業資源養護的合作，各國可以相互了解其對外政策以及在南海的正當需求，為各國之間的溝通交流提供一個優質的平臺，可增進南海區域各國之間的政治互信。以此領域合作推動其他領域的合作，多領域合作將會促進南海沿岸各國找到共同利益點，推動更深層次的合作。以合作推動國家互信，將合作的積極效果外溢到南海地區的政治層面，推動南海地區海上沖突管理規則的制定，對南海地區領土爭端和海域劃界糾紛的管控和解決產生積極影響。

三、 南海漁業資源養護區域合作機制構建的可行性

(一)各國均有南海漁業資源養護的意愿

南海對于其周邊各國而言是賴以生存的家園，南海環境和資源的破壞所帶來的后果是各國都不愿意承受的，所以各國在南海生態環境和資源保護方面也一直在努力。面對漁業資源的日漸枯竭，各國紛紛采取一系列保護措施，并加強國家之間的合作。在各國單方漁業治理方面，各國均頒布了一系列法律法規并由專門的機構進行管理。比如中國漁業捕撈要遵循基本的法律框架——《中華人民共和國漁業法》，還有相應配套的政策法規，在管理結構上按職能劃分，涉及多個部門。印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、越南、文萊等與中國也具有相似的立法和管理體系用于漁業治理[22]。在國家合作層面，中國分別同越南、印度尼西亞、菲律賓、馬來西亞、文萊等東盟國家及組織簽署了相關合作文件[23]。南海其他各國之間也存在著雙邊或多邊涉及漁業治理的合作，各國聯合創建和加入一些具有輔助漁業治理功能的技術性或建議性的漁業組織。南海周邊各國的立法、執法、政治行動表明這些國家擁有強烈養護南海漁業資源的意愿。但出于對客觀因素和各種政治利益的考量，導致所采取措施的成效并不明顯或者未達成有效的合作。從長遠利益來看，南海漁業資源養護區域合作機制亟須建立。

(二)南海漁業資源養護面臨的障礙可以克服

上文論述了南海漁業資源養護面臨的三大主要障礙，這些障礙涉及地緣政治層面、法律層面和區域漁業組織層面。其實，這三個主要的障礙可以通過一定的途徑予以緩解，進而得以在南海建立起漁業資源養護的區域合作機制。

第一，地緣政治層面。南海一直處于風口浪尖之上，領土主權的爭奪、域外大國的干涉，再加上《公約》劃分了專屬經濟區、大陸架等新型海洋區域，致使原本可以和睦相處的南海諸國因新確立的“權力依據”而紛紛開始主張專屬經濟區和大陸架以拓寬管轄水域范圍，南海周邊各國開始了更激烈的利益爭奪。南海中島嶼主權和海洋劃界等敏感性問題現在仍舊無法調和，但是漁業資源合作有其特殊性。在上文論述到，漁業在南海地區屬于低敏感領域之一，低敏感領域比較容易避開敏感性問題的爭端從而達成合作。眾多學者普遍認為低敏感領域的合作是管控乃至化解南海海洋權益爭端的有效方式之一[24]。由于漁業資源合作的政治敏感性較低，所以可以一定程度上跨越南海地緣政治的阻礙成為南海諸國合作的著力點，此領域的合作將會產生一種“外溢效應”，推動其他領域更深層次的合作[25]，從而一定程度上打破地緣政治的束縛，彌補國家間的信任危機，推動國家利益的聚合，成為南海綜合治理的一個發力點。漁業經濟關乎各國漁民的基本生活，是南海各沿岸國一項重大的民生工程，需要各國實施漁業可持續發展戰略以長期滿足國內漁民的生產生活，維持社會穩定。南海地區雖然面臨著復雜的地緣政治環境，但仍然能在漁業資源的管理和養護中找到區域合作的共同利益點。

第二，法律層面。在法律層面主要的障礙是《公約》的制度性缺陷，但是在現行《公約》創建的海洋秩序之下，南海區域各國仍然可以構建養護南海漁業資源的法律體系。《公約》對于海洋環境和生物資源的保護作出了普遍性和原則性的規定，雖說其規定不夠具體和詳細，更沒有考慮具體海域的特殊情況，導致直接適用其規定會產生模糊和空白地帶[26]。但是，《公約》對締約國中的沿海國在海域劃界存在爭議的情況下規定了在其他領域開展合作的相關國際法義務。《公約》第74條第3款規定了海岸相向和相鄰的國家間在專屬經濟區的界限未得到公平解決之前盡一切努力做出臨時性的安排，并在過渡期間不得損害最后公平協議的達成。從該條款可以看出：其一，《公約》規定了“努力達成臨時性安排”之義務，作為《公約》中明確的條文，此項義務合法有效，各締約國應當積極履行。其二，《公約》規定了“不損害最后協議達成”之義務，此項義務也被稱作“相互克制”義務，即使海域劃界一時無法徹底公平地解決，現實中存在對專屬經濟區和大陸架資源開發的需求，完全停止爭議海域一切經濟活動的建議從未獲得締約國的普遍接受[27]92。不僅如此，《公約》在第123條規定了閉海和半閉海沿岸國應相互合作協調，履行海洋生物資源管理和養護的國際海洋法義務。由此可見，南海諸國作為《公約》的締約國，應當積極履行《公約》所規定的相關法律義務。南海區域各國應當以《公約》普遍性、原則性的國際法義務作為區域條約、協定建立的基礎和指導準則，在公平合理、善意自愿的基礎之上通過構建區域內的漁業資源養護法律體系共同具體化養護，用于克服《公約》所帶來的制度缺陷。

第三，區域漁業組織層面。區域漁業組織的存在對區域漁業治理至關重要，南海區域雖然缺乏有效的區域漁業組織，但是南海周邊各國養護南海生物資源的意愿、漁業資源合作的低敏感性的特征以及先前所存在的合作基礎決定了逐步構建有效的南海漁業區域組織是可行且符合各國利益的。中國與東盟于2002年簽署了《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》)，通過和平友好的談判方式解決問題、遵守包括《公約》在內的公認的國際法規則及履行相關國際法義務在《宣言》中得到明確。本著合作諒解的精神，在爭議全面和永久解決之前，雙方可在海洋生態和資源保護方面加強合作。為進一步落實《宣言》精神，中國-東盟于2017年5月審議通過了《南海行為準則》(以下簡稱《準則》)框架，同年8月正式通過該框架，次年8月《準則》單一磋商文本草案形成，各方于2019年完成第一輪審讀，現處于第二輪審讀階段。《準則》的磋商構建為建立有效的南海漁業區域組織提供了契機，奠定了法律基礎。

四、 構建南海漁業資源養護區域合作機制的思路

(一)指導思想：海洋命運共同體

習近平總書記提出順應歷史潮流和時代要求的海洋命運共同體的重要思想，既可以為陷入困局的海洋治理問題以及各類錯綜復雜的國際政治糾紛提供處理方案，也可以為那些困擾人類永續發展、世界持久和平的癥結提供解決思路[28]。海洋命運共同體包含了政治、經濟、文化、安全、生態等五個方面的豐富內涵，主張在政治上建設和平友誼之海；在經濟上建設合作共贏之海；在文化上建設開放包容之海；在安全上建設安全穩定之海；在生態上建設清潔美麗之海[29]。這五個方面相互貫通與支撐，既是理念又是實踐，更是建設目標，與南海治理需求高度契合。在海洋命運共同體的思想指導之下提出“南海漁業命運共同體”的思想，以和平平等為思想基礎，以合作共贏為實踐導向，以南海漁業資源可持續發展為目標，以此指導南海漁業資源養護區域合作機制的構建不僅可以實現南海漁業資源可持續發展的戰略目標，還有利于緩解和穩定南海的緊張局勢，為解決南海復雜問題及綜合治理探尋出有效的解決方案。

(二)構建方式：基于南海的整體性逐步推進一體化建設

南海目前沒有明確統一的南海漁業資源養護的區域協定，其多數雙邊或多邊的合作協定存在涵蓋范圍有限、針對性不強、缺乏強制拘束力等不足[30]。針對這種情形，借助中國-東盟(10+1)合作平臺，以《宣言》為依據，在《準則》磋商的契機下，南海所涉及的域內國家應當進行磋商并簽署具有法律拘束力的《南海漁業資源養護協定》(以下簡稱《協定》)。在《協定》的框架之下構建南海漁業委員會進行統一治理，并制定相關配套的漁業治理規則，設立漁業爭端解決機制，加強各國在執法、科研、數據與信息交流等方面的合作，分階段、分層次逐步實現南海漁業資源區域合作機制的最終構建。所涵蓋的主要內容與方式如下。

1.確立《協定》的適用范圍

對于漁業低敏感領域，建議避開領土主權和海洋劃界的糾紛，使南海的漁業協定的適用范圍可以適用于整個南海地區。但是，針對南海的特殊情形，可以把適用范圍分為無爭議地區和有爭議地區，兩種爭議地區出現的漁業糾紛問題需要不同的爭議管控和解決途徑。而對于爭議地區如何界定需要各國在談判中予以協商。

2.建立南海漁業委員會

缺乏有效的區域漁業組織一直是南海漁業治理的一大障礙，在各國的授權之下建立南海漁業委員會(以下簡稱“委員會”)將有利于南海漁業資源的集中治理。委員會可以由域內利益相關國的漁業機構派專員組成，形成直接對接各國中央政府的權威性漁業機構[27]104。委員會的主要職能包括以下六點。(1)制定相關漁業管理法規和政策。為《協定》制定漁業治理配套法律措施，形成完善的南海漁業治理法律體系。(2)對南海漁業進行統一管理。通過統一管理，對捕魚船登記、監督，對漁業的捕撈量、捕撈范圍、捕撈方式、休漁期和休漁范圍等進行規范管理，增強資源管理與養護成效。(3)打擊IUU行為。委員會需擔負起協調南海各國和對接國際制度，實施打擊南海IUU捕撈等違法行為，為南海漁業資源養護保駕護航。(4)管控漁業沖突。南海漁業沖突頻發，對南海的和平與穩定造成威脅，委員會作為區域漁業權威組織，應當具有管控漁業沖突的權利，依據糾紛解決機制予以解決。(5)漁業資源調查與評估。掌握南海漁業資源的真實狀況和確定南海漁業的可捕獲量，對南海漁業資源作出科學評測，以對成員國作業漁船數量和捕撈量進行合理分配和統一管理。(6)促進數據信息等資源共享，加強科研合作。南海漁業治理所涉及的數據信息需要委員會統一管理、發布和共享，使各國及時有效地了解南海漁業治理狀況，為各國搭建科學研究、漁業互助的合作平臺。基于生態系統的整體性，人類行為與生態環境相互影響，漁業治理需要的是綜合性治理，涉及的利益各方都需要參與其中[31]。所以南海漁業委員會不僅需要政府的參與，還需要科研機構、民間組織和各國漁民的積極參與。

3.對接國際漁業治理制度

《協定》設立南海漁業資源養護制度時，應在結合自身特點的基礎之上應主動與國際漁業治理制度對接，這有利于南海漁業治理與國際接軌，便于南海借鑒其他地區的成功經驗，與國際漁業治理形成互動。漁業資源養護的國際性法律規則有一般國際法和區域國際法之分。一般國際法主要進行原則性的規定，還存在部分軟法；區域性的治理規則大多具有拘束力且較為具體。這需要南海各國在制定相關規則時既要與國際保持對接，又要因地制宜制定符合南海的行為規則。特別是在打擊IUU捕撈方面，因為IUU捕撈的漁獲物最終可能在全球流通，因此對漁業治理的破壞不僅限于某一地區，所以打擊IUU捕撈的措施需要與國際和其他區域的規則相互貫通，否則將會處于被動的局面。例如，在港口采取措施是打擊IUU捕撈的關鍵一環，2016年6月，世界上第一份具有法律約束力的針對IUU捕撈行為的國際準則——《關于港口國預防、制止和消除非法、不報告、不管制捕魚的措施協定》正式生效[32]。雖說南海各國多數還未加入該協定，但區域漁業合作的制度建設應吸收該協定中適合南海的規則，以便在打擊IUU捕撈方面與域外區域交流合作，高效解決IUU捕撈的全球性漁業治理難題。

4.設立協商式漁業糾紛解決機制

具有高度洄游性的漁業資源致使漁業糾紛的發生變得頻發和不可預料，而在南海，漁業糾紛又涉及主權和劃界爭議，涉及漁民和國家的雙重利益，僅憑漁業合作和外交途徑恐怕難以解決[33]。由于現有的國際爭端解決機制存在域外性、政治化等特點，再加上南海涉及國家主權敏感問題的原因，導致不能滿足解決南海漁業糾紛需求[3]16。南海各國應以南海的特殊性出發，在《公約》所規定的合作和爭端解決的國際義務之下，結合域內的合作磋商，本著合作諒解的精神在《協定》中設立符合東亞文化的協商式漁業糾紛解決機制。在遭遇漁業糾紛時，當事方雙方或者與斡旋第三方一起借助此機制進行協商和解，不可將其政治化和域外化，更不可上升到軍事層面，因此應當在協商式漁業糾紛解決機制的規則之下進行和解，簽訂具有拘束力的和解協議書，達到解決糾紛的目的。

5.逐步構建漁業執法合作機制

形成體系化、制度化的海上聯合執法是養護南海漁業資源所需要的。但南海養護漁業資源區域合作不是一蹴而就的，特別是帶有暴力性措施的漁業執法合作更要循序漸進，一旦出現沖突會破壞南海的和平與穩定。有學者指出：首先，在執法合作的海域方面，從非爭議海域合作逐步過渡到爭議海域執法合作；其次，在執法合作內容上，從基礎性執法合作逐步過渡到深層次執法合作；最后，在執法合作模式上，從單一執法模式逐步過渡到聯合執法模式[34]。這種漸進式的執法合作十分適用于南海的情形，即使《協定》已經對爭議地區和非爭議地區的治理規則作出了一定的規定，但是在實踐中對《協定》的執行還是先要從非爭議地區著手，先易后難，循序漸進逐步推進到爭議地區，最終讓周邊各國共同接受。由于南海各國在海洋上的執法模式、執法機制和執法能力的差異，直接開展深層次的聯合執法是不切實際的。而從單一基礎性執法開始積累經驗，相互磨合，逐步過渡到基礎性的聯合執法，而后通過不斷的合作，總結經驗，再開展深層次的聯合執法才是可行的。至此，從非爭議海域的單一基礎性執法模式起步，開展到全海域深層次、體系化、制度化聯合執法，逐步構建南海漁業執法合作機制的路徑得以成為南海漁業資源養護區域合作機制重要的一部分。

6.定期舉辦區域漁業交流會

國家之間的不斷交流是加強區域合作，增進政治互信的潤滑劑、加速器。南海目前并不存在專門和定期的漁業治理的國家級交流會。在《協定》的基礎之上，由委員會成員國輪流組織，定期舉辦南海區域漁業治理交流會，共同研討各國的成功經驗和治理過程中存在的問題，吸取其他地區可供借鑒的經驗和教訓，就南海漁業合作的未來走向提出建設性意見或計劃。這樣一定能不斷加強南海漁業資源的區域合作。只有通過不斷地交流溝通，才能相互了解以增強信任，找到問題并和平解決，在持續交流的過程中完成區域漁業高質量合作。

(三)中國角色：引領各方加強合作

國際機制中國家的角色定位被分為參與國與非參與國，在參與國中又被區分為主導國與非主導國，主導國有霸權國與一般主導國這兩種類型[35]。中國針對海洋問題提出了“海洋命運共同體”理念，并就海上經濟合作實施了“海上絲綢之路”戰略等，這些政策為中國在南海區域合作方面發揮引領作用奠定基礎。中國不僅是域內第一大經濟體和首要強國，還是南海領土主權爭端的受害國，其所處的位置和應起的作用都是重要而獨特的。南海漁業資源養護問題乃至南海任何領域的區域合作，中國理應參與并發揮重要的引領作用。中國始終秉持互利共贏、和平共處、兼容并蓄的合作模式，因此中國理應是南海漁業資源養護區域合作機制中的一般主導國而非霸權國。

中國在引領南海漁業區域合作時可以把以下幾個方面作為發力點。(1)建立對話交流平臺。為南海區域各國搭建合作交流的平臺，引導各國利用對話機制解決相關糾紛，為構建南海漁業資源養護區域合作奠定信任基礎。(2)借助“海上絲綢之路”戰略加強南海區域各國在各個領域的深層次合作，使“海洋命運共同體”理念深入各國人民的內心。(3)設立“南海漁業可持續發展基金”。利用我國的資金優勢，鼓勵并資助南海區域各國加強漁業治理合作和交流。(4)發揮表率作用。中國在南海漁業治理方面應當首先完善國內法規體系，其次利用科學技術優勢取得在漁業資源養護上的成效，最后主動將成功的治理經驗以及相關的科學技術和數據信息與其他國家進行分享，提升其他國家漁業治理的能力，發揮引領表率作用。(5)掌握話語權。南海漁業資源養護區域合作的過程中，中國一定要注重話語權的建設，中國自身的實力是決定話語權的一部分，在合作制度的構建和實施過程中，中國要有利有節地掌握話語權。中國獨特的區域地位使中國在南海漁業資源養護區域合作機制構建中承擔起引領作用，要有力推動各方合作。

結 語

南海漁業的治理面臨著諸多挑戰，現有的治理方式對南海漁業資源養護的效果非常有限。研究表明，只有改變過去南海漁業資源的管理和養護方法，南海才有可能避免產生不可接受的社會和生態后果[36]。南海周邊國家較多且情況較為復雜，各方利益錯綜復雜，再加上魚類洄游性和南海生態整體性的特點，唯有各方一道合作治理，構建起切實可行的南海漁業養護區域合作機制才是正確的治理道路。在此過程中，我國可以借助國家影響力和綜合實力引領南海漁業資源養護區域合作，為其他國家提供相應的幫助，做到互利共贏，和諧共生。除此之外，在推動區域合作時各國要擺正心態，鑒于南海現狀，各國不可急于求成，更不可從中作梗，將漁業治理政治化，人為設置障礙，而是要精誠合作、循序漸進，分階段、分層次、分領域逐步實現全面的區域漁業養護合作。