論國土空間規劃與城鄉規劃的關系

左方敏

（貴州省都勻市住房和城鄉建設局，貴州都勻 558000）

0 引言

1978 年以來，“規劃”取代“計劃”成為政府宏觀管理的方式和工具，各種規劃如國土規劃、土地利用規劃、城市規劃、國土空間規劃等如雨后春筍涌現，這些規劃在快速工業化和城市化進程中起了至關重要作用，同時也存在一定的問題。如各規劃之間的脫節、概念混淆、相互融合沖突、缺乏統籌等。從源頭分析，我國開展實施的城市規劃（城鄉規劃）國土空間規劃在一定程度上借鑒和參考了國外的規劃發展經驗，從而形成了具有中國特色的現代國土空間規劃，同時也存在名稱、概念混淆不清等問題。要開展好相關規劃工作，首先必須厘清各規劃的內涵。

1 城鄉規劃的概念及功能分析

要厘清相關規劃的內涵，首先需理清城鄉規劃的內涵。城市規劃是城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃的統稱，是根據城市的社會經濟發展狀況、人文條件、地理環境等客觀條件制定科學合理的城市整體發展計劃，對一定時期內城鄉社會和經濟發展、空間布局、土地利用、基礎設施建設等進行綜合部署、具體安排并實施管理的一項綜合性和戰略性工作。其涉及城市中建構筑物的區域性布局、產業發展區域布局、城市市政道路及運輸等基礎設施的安排、布局、設置等。城市規劃這個詞是舶來詞，西方國家指的是城市連綿建設區。后來這個詞傳入到了我國，因為行政區劃和制度差異的原因，發生了一些改變，城市以及城市周邊的鎮、村全都要納入到城市規劃中，城市規劃這個說法不合適了，再加上農村的市場越來越大，就開始改名叫城鄉規劃。

城鄉規劃這個學科不會被取代。只是城鄉規劃不再是以前的城鄉規劃，而是城市開發邊界線內的城市規劃設計加上農村居民點內的鄉村規劃設計[1]。

2 國土空間規劃的概念及功能分析

在國土空間的規劃設計匯總必須要從全局角度出發，根據實際情況進行設計樣才能使其與實際的發展相互協調。我國經濟社會的發展與國土資源的使用有著直接的影響，因此合理使用土地資源對于社會的發展也有重要的意義。我國經濟社會的總體發展必然是建立在對資源的合理使用的基礎之上，這樣才能實現可持續發展，并且對于人們的生活也能起到重要的改善作用。因此在進行規劃設計過程中，必須要對國土資源的使用情況以及具體功能需求進行深入了解，對總體格局優化的現代化規劃體系，這不僅是城市貫徹落實多重使命要求、科學合理高效配置國土空間資源的核心關鍵內容，更是是支撐國土空間總體規劃有效發揮“統籌平衡、指導約束”作用的重要途徑。綜合考慮國土利用、經濟布局、人口分布和生態環境保護等要件因素，科學布局生活、生產、生態的“三生空間”，同時做好“三區三線”的劃定工作，并進行科學有效的監督實施，強化國土空間規劃對專項規劃的指導作用。加快形成綠色生活方式和生產方式、推進生態文明建設，堅持以人為本、實現高質量發展、建設百姓富生態美的綠色環保型家園的美好愿望，切實保障國家戰略有效實施，整合各類由規劃對象而被分置的規劃類型，建立統一的規劃體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。而當前的國土空間規劃正是將分設在各部門的主體功能區規劃、海洋功能區劃、城鄉規劃和土地利用規劃進行了有效整合，實現了“多規合一”，其核心內容是對未來的國土空間的開發保護進行統籌安排和組織，同時必須要對目前國家的實際發展以及所制定的發展戰略進行研究，這樣才能實現對土地資源的合理使用以及做出具有針對性的安排，綜合的是地域空間和規劃對象的范疇[2]。

3 國土空間規劃與城鄉規劃之間的聯系與差異

從政策立法角度看，國土空間規劃相對城鄉規劃是一套新的規劃體系，是權責更高的法定政策，是效力更強的治理手段。從學科構成角度看，盡管國土空間規劃研究對象空間更加廣闊，研究領域更加多維，但與城鄉規劃學科構成框架的契合度依然很高。從根本上而言，人類的建設行為、活動狀態是對國土空間整體產生重要影響的最為關鍵的因子，因而以人類活動為主要研究對象的城鄉規劃更容易成為對接國土空間規劃研究的主體學科。也就是說，城鄉規劃研究的各類建設活動雖然直接涉及的空間范圍有限，但卻是影響自然生態保護、各類設施布局和土地有效利用等國土空間規劃內容的關鍵因素。同時，隨著國家經濟社會的不斷發展，除了基本的職能構成，國土空間規劃的內涵將向文化傳承、美麗國土乃至地緣政治等更高品質和更多樣職能方面深度發展，城鄉規劃現有的學科框架更具有潛力通過拓展來承擔這些職能。當然，所有這些無疑是在國土空間規劃相關學科的通力合作下才能真正完成的。

比較城鄉規劃與國土空間規劃可以發現，二者存在緊密的內在邏輯關聯，在多個方面具有明顯的延續性與高度的一致性。

3.1 國土空間規劃與城鄉規劃的延續性

（1）規劃內涵的延續性。“城市規劃”作為舶來詞，一直在學界引發關于其內涵外延的討論，更名為“城鄉規劃”則充分體現了我國長期以來的城鄉二元社會特征。從概念上看，似乎“城市（鄉）規劃”只關注行政邊界以內的各項空間組織，但在學科研究中一直就有城鄉內外融貫的區域視野、山水人居綜合的統籌戰略。應時代需求而生的國土空間規劃正是在回歸、強化和提升空間規劃的本質內涵，形成了規劃內涵的延續性，不拘泥于城鄉等行政概念，是對國土范圍內各層級、各類型空間要素的綜合分析、統一規劃、集成管理[3]。

（2）規劃層級的延續性。為了能夠保證國土規劃的有效性，國家針對這一問題出臺相關政策。提出“五級三類”國土空間規劃體系。與城鄉規劃體系相比，國土空間規劃在分類上基本一致，在等級上也基本保持了延續性，并向上拓展增加了國家層級，當然，在編制內容方面，戰略性要求更高、統籌的專項領域更廣。可以認為，國土空間規劃在行政事權上是對城鄉規劃縱向等級體系的延續，是“一張藍圖干到底”的規劃，在編制內容上則是對城鄉規劃的延續和廣泛拓展。

（3）理論體系的延續性。盡管我國傳統的城市規劃學科理論向作為一級學科的城鄉規劃學科理論的發展，經過了改革開放后一個自下而上的相對漫長的過程，但自成為一級學科伊始，城鄉規劃的定位是一門交叉的綜合性學科，在內容上已突破傳統建筑學理論，向外拓展至地理學、社會學、經濟學、生態學、交通學和法學等領域，綜合吸納各學科的相關理論，不斷強調對多種資源要素的綜合融貫，并向區域協同、城市策劃和公共政策等宏觀戰略領域不斷發展。可見，國土空間規劃的研究內容雖然比城鄉規劃的更廣、要素更全，但其基礎理論、整體框架具有延承關系。

3.2 國土空間規劃與城鄉規劃的一致性

（1）規劃屬性的一致性。無論是城鄉規劃還是國土空間規劃，都需要強調其公共政策屬性，二者同為重要的治理手段，且治理的重點區域基本一致，都要體現對城鄉、工礦等區域的重點約束和開發管制。近年來為應對社會發展與國家治理需求，城鄉規劃在實踐層面的政策屬性愈發凸顯，從城鄉一體到鄉村振興，從城市群到區域一體化發展，城鄉規劃工作實際上正在逐漸發揮以空間規劃為支撐的公共治理作用，這是城鄉規劃工作轉型的重要特征和趨勢。國土空間規劃需要更加統籌各相關學科合作，在以生態學、地理學的基礎支撐下，主要依托土地規劃、城鄉規劃、海洋學科等多學科相互協調融合，其核心理論構架的形成將會延續城鄉規劃理論同樣的問題。同時，這一過程也將是加快城鄉規劃理論完善與學科轉型的重要推手。

（2）規劃價值觀的一致性。追求天人合一的理想境界，注重人與自然的融合，是城鄉規劃的學科價值導向與行業實踐的重要準則。城鄉規劃學科作為一門應用學科，在不同的時代訴求下，階段性目標有所不同，從大規模開發建設到關注生態環境，在新時代，國土空間規劃更加注重生態環境保護，將開發建設與保護生態環境統籌考慮，再到新時代邁向高質量發展、高品質生活、高水平管理，但尋找保護與開發的平衡點始終是要旨。國土空間規劃的思維范式與價值取向正是追求人、自然、社會的統一，在自然生態保護、城鄉社會發展和個體價值實現中尋求平衡。以生態文明優先為規劃原則就是通過協調人與自然的共存來實現人類自存，這一辯證的人本主義價值觀是城鄉規劃學科和國土空間規劃的共同價值取向。

綜上所述，國土空間規劃體系重構是加速城鄉規劃學科轉型的一大動力，是促進教學體系完善的有效手段與途徑。轉型之后并日趨完善的城鄉規劃學科有條件成為國土空間規劃的主體支撐學科，并在國土資源配置、國家綜合治理和民生品質提升等方面發揮重要作用。

國土空間規劃與城鄉規劃具有多方面的內在繼承和升華邏輯關系，城鄉規劃作為國土空間規劃主體支撐學科的優勢不言而喻。隨著國土空間規劃工作的推進，對傳統規劃這一學科研究方向及架構的調整逐漸呈現出日益緊迫和重要趨勢。作為傳統規劃專業的從業者要與時俱進，擴大自身的知識面和統籌水平，做好與其他相關專業的溝通與銜接，努力適應國土空間規劃全域、全要素的編制需求，為地方領導決策、經濟建設提供技術支持。

4 國土空間規劃與城鄉規劃的差異性

國土空間規劃對比城鄉規劃雖然存在延續性和一致性，但也存在一定的差異性。

（1）國土空間規劃是集城鄉規劃、土地利用規劃、國土規劃、生態環境規劃、林業規劃等各種規劃于一體的“多規合一”規劃，規劃工作者在編制國土空間規劃過程中，規劃成果將各規劃融合疊加成“一張圖”，用“一張圖”就完美地解決了各規劃之間的脫節和部門之間的分割，將各層次、多類型規劃進行有效的統一和上下貫通，達到無縫銜接的嚴密性更強的效果。最終形成了全國統一、定位清晰、功能互補、統一銜接的空間規劃體系，這是規劃體系建構中的一大創新。由此可見，城鄉規劃只是國土空間規劃的一個組成部分。

（2）城鄉規劃主要是統籌城市、鎮（鄉）、村的發展規劃，運用城鎮體系規劃、鎮村體系規劃來進行區域性的安排，只是“點”與“點”之間的關系，不是完整的區域性的規劃，而國土空間規劃則是囊括了全部國土在內、范圍更廣的規劃，是更全域性的規劃，不僅限于時間時間上，更是從空間上將各組成要素進行統籌和安排。

（3）也是最重要的一點，國土空間規劃相對城鄉規劃更加強調生態環境保護，其更加關注人與自然和諧共生，綜合考慮了環境的承載能力，資源的可再生利用及循環發展等，將開發與保護統籌考慮，旨在打造綠色環保、生態宜居的美好家園，是更可持續的發展規劃。

（4）國土空間規劃與城鄉規劃的傳導和管控方式也不同，國土空間規劃更具約束性和權威性，國土空間規劃一經批準，任何部門（單位）或個人都不得隨意改動，上級規劃對下級規劃具有較強的約束指導作用，且兩者的實施管控體系也發生了變化，國土空間規劃合并過去多種類型的主要傳導和管控方式，形成了更為綜合的傳導管控體系。

5 結語

總的來說，城鄉規劃只是國土空間規劃的組成部分之一。國土空間規劃的出現讓城市規劃一詞，重新且更加接近西方城市規劃這個詞的本意。城鄉規劃更注重城市的發展，而國土空間規劃則注重邊界的控制，城鄉規劃主要針對城鄉建設空間的布局和管控，對其以外的地區缺乏管控，國土空間規劃是全域性的規劃。國土空間規劃是在城市及區域發展從面向生產空間的規劃建設到面向運營空間的運行管理演進中，將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、國土規劃、生態環境保護規劃、林業規劃等多個規劃融合到一個規劃，實現統籌規劃、動態調整、協調發展，是偏宏觀的、管控的、指引城鄉走向的、能夠影響社會經濟發展的內容，中國的國情決定了，規劃管理等宏觀層面的東西更需聽黨指揮，為國家服務。