關于政府投資項目推行施工過程結算的思考

葉菊珍，朱子睿

（1.衢州市政府投資項目評審中心，浙江 衢州 324000；2.南昌大學經濟管理學院，江西 南昌 330031）

1 推行施工過程結算的背景

政府投資項目作為我國工程建設領域的重要組成，其項目管理規范程度體現了建筑行業的規范程度[1]。但當前建筑市場存在工程價款結算不及時、拖欠工程款和農民工工資屢禁不止、履約糾紛頻發等問題[2]。推行施工過程結算進一步貫徹落實了中央“六保、六穩”要求，有效解決了上述問題，并實現了企業減負，激發了建筑市場活力，是政府投資項目管理的一項重大改革。2016 年至今，國務院和住建部先后多次發文明確要求全面推行施工過程結算；隨后各省市陸續推出一系列推進施工過程結算的規范性文件。

2 現階段竣工結算模式存在的問題分析

竣工結算是施工企業按照合同約定全部完成所承包工程，經質量驗收合格，并符合合同要求之后，發承包雙方才進行的一種結算。這種結算方式存在事后控制的典型弊端，導致工程建設項目“三超”頻頻發生，嚴重影響了工程建設項目的投資效益[3]。分析如下。

2.1 參與方人員的“兩專”能力待提高

參與項目管理的相關人員專業技術能力不足，缺乏專業科學精神，不能很好的滿足項目建設需要。專業技術能力不足指缺乏運用專業知識解決爭議事項的能力，使得爭議和糾紛被迫拖延到辦理竣工結算時才解決，造成竣工結算的拖泥帶水。專業科學精神欠缺，根據相關數據統計，投資決策階段對項目成本的影響占比很大，項目管理人員缺乏過程造價的科學管理意識，控制重點大多集中在施工階段，如合同價格、變更價格和竣工結算等，導致工程建設項目“三超”頻頻發生，嚴重影響了工程建設項目的投資效益。

2.2 合同條款設置不嚴謹及不合理

①合同條款設置不嚴瑾，以變更調價條款為例，對重新組價項目既規定了組價方式，又要求組出的價格應報發包人審核確定。由于發包人不一定具有按約定組價方式組價的能力，可能存在組價錯誤的風險。②合同條款設置不合理，造成實際約束力下降，導致履行困難，即使勉強履行，也會因索賠爭議導致結算困難。

2.3 不重視項目結算資料收集與管理

存在隱蔽工程資料不完整、工程變更手續不規范或未辦理情況。項目實施過程中未對鋼筋、管線等不能在竣工圖上復原的內容做隱蔽記錄；設計變更、工程洽商記錄、現場簽證內容不全或簽章不規范。竣工圖簡單復制施工圖，設計變更、圖紙會審記錄等均未在竣工圖上體現;或雖有所體現，但與上述資料的相關內容或實際建成情況相互矛盾；造成結算審核工作推進困難。

3 推行施工過程結算彰顯的優勢分析

3.1 施工過程結算的定義

施工過程結算(階段性結算)指在工程項目實施過程中，承發包雙方依據施工合同，對約定結算周期(時間或進度節點)內完成的工程內容(包括合同內容、現場簽證、工程變更、索賠等)開展工程價款計算、調整、確認及支付等的活動[4]。是一項包括驗收、計價、結算、支付的系統工程，它與國際通行的FIDIC 合同條件下期中支付異曲同工[1]。

3.2 推行施工過程結算彰顯的優勢分析

推行施工過程結算有利于發承包雙方對工程項目的工程質量、進度、變更、結算造價進行分段控制，對工程項目的進程和效益進行分段掌控，從而減少工程缺陷，保證工程建設順利完成。

3.2.1 工作重心向施工過程轉移

實施施工過程結算的項目，發承包雙方把工程竣工結算分解到施工合同約定的形象節點之中，分段對質量合格的已完工程進行價款結算。這種結算方式能進一步實現工程造價的動態控制，有利于施工單位在過程中掌控成本并及時糾偏，減少承包人資金占用，避免墊資施工，有利于承包人資金回籠，償還經營債務，降低內部運營成本，避免企業經營風險，有力保證項目的施工質量和施工安全。

3.2.2 具有更高的準確性與時效性

承包人依據合同約定的結算周期和方式遞交已完工工程結算價款支付申請，發包人對已完工工程進行結算審核。在過程結算審核中，遇到雙方爭議部分，可以及時解決問題，不會因甲乙雙方人員的變動造成結算銜接出現問題，也不會因結算資料不齊全、變更情況不清晰等因素影響結算進度。如《關于在房屋建筑和市政基礎設施工程中推行施工過程結算的實施意見》（浙建〔2020〕5 號）以文件的形式強調了施工過程結算審核的時效性，明確了發包人的審核時限，相比竣工結算更具有準確性和時效性，有利于縮短整個項目的結算時間，減少發承包雙方的重復計量與核價工作。

3.2.3 增強了工程投資的事前預控和動態管控能力

實施施工過程性結算的項目，建設單位應在每一階段過程結算完成后，組織監理、全過程造價咨詢單位將實際結算價款與施工圖預算、設計概算、投資估算進行對比分析，如出現結算超概（預）算的情況，應及時查找原因并糾偏，確保整個工程實施階段處于受控狀態，克服事后監督的被動性，更好地控制造價。如浙建〔2020〕5 號實施意見要求，對實施施工過程結算項目，建設單位應按已確認的過程結算文件足額支付工程結算價款。因此，建設單位必須做到投資控制關口前移，檢查每個支付節點的投資情況，增強項目事前預控和動態管控，促進工程投資提質增效。

4 推行施工過程結算面臨的阻礙分析

4.1 全過程造價咨詢工作的定位有待明確

目前推廣的全過程造價咨詢包含了代建、監理、造價咨詢等服務，其是否可以同時承擔過程結算，沒有相關政策支持，根據以往結算審核情況看，很多結算爭議問題都是清單編制以及招標文件編制考慮不周引起的，由項目原招標代理、清單編制、工程簽證等服務的咨詢單位來承擔過程結算審核，存在一定的風險。

4.2 施工過程結算節點劃分有待商榷

不是所有的項目都適合采用施工過程結算，強行推行過程結算可能在部分項目上會適得其反。如果過程結算節點劃分不合理，就會出現由于計價邊界不清造成的項目漏算、錯算、重復計算情況，產生糾紛，不利于合理計價。

4.3 施工過程投資控制管理有待加強

項目推行施工過程結算后，由于工程變更簽證、合同價款調整等引起工程造價增減并入過程結算同期支付，投資控制的重心也就轉移到對過程結算節點的造價控制上。經了解，我省各縣市都有出臺政府投資建設項目工程變更實施細則，規定了項目變更的審批程序，從實施情況看，工程變更未按規定進行事前審批或審批滯后情況依然存在。

4.4 風險管控和爭議處置能力有待提高

投標報價時，為獲得最大的經濟效益，施工單位經常會采取不平衡報價方式，將前期結算的工程節點報價抬高，后期結算的工程結算節點報價降低，加上前期結算節點的工程款支付比率加大，后期結算項目極可能會出現施工單位積極性不高、建設單位約束手段有限的情況，從而導致后期項目推進緩慢，出現惡意停工、項目甩項等問題，增加了管控風險。工程價款結算具有專業性、復雜性的特點，在結算過程中，發承包雙方經常會出現對清單編制內容、合同條款理解等的分歧和爭議，且難以有效解決，造成結算辦理困難，影響后續項目順利實施。

4.5 過程結算相關的保障性政策尚不完善

目前施工過程結算還處在起步階段，各地可借鑒的成熟經驗較少。現行施工合同中對建設單位結算款拖欠的懲罰措施是支付欠款利息和工程停工，而工程停工也會給施工單位帶來的負面影響，從實踐層面中對于過程結算的問題解決意義不大，而以利息為主的違約責任力度不夠，效用不高；施工過程結算相關配套制度還不完善，如資金管理辦法、監管評價制度、工作流程、全過程造價咨詢計費標準等。采取什么樣的措施保證政策落地見效，是現階段推行施工過程結算的一道難題。

5 推行施工過程結算合理化建議

5.1 準確定位全過程造價咨詢工作

實施施工過程結算的項目，全過程造價咨詢可提供（不限于）招標文件、控制價的審核，協助施工合同簽訂，工程預付款和進度款及其價款支付的審核，工程變更、簽證及索賠管理，材料、設備購置的詢價提供核價建議等，施工過程結算和竣工結算審核及工程技術指標分析等服務。各地市建設主管部門可根據地方實際情況，組織發改、財政、監管等部門召開專題研討會，確定全過程造價咨詢的具體工作職責和工作內容，準確定位，實現其角色和任務的轉變，更好地服務施工過程結算。

5.2 優化施工過程結算節點劃分

選擇施工過程結算節點必須牢牢把握實施便利和可操控性的原則。招標人和發承包雙方應在招標文件、施工合同中約定施工過程分段結算節點。結合本市項目特點、施工工期等情況，按質量驗收分部（工程）節點分段要求，擬提出以下分段節點劃分：①房屋建筑類工程：單體工程可以按基礎工程（含地下室、樁基工程）、主體結構工程（含二次結構工程）、裝修及安裝工程、附屬配套工程等進行劃分；群體工程可以按施工方案分區塊結合上述劃分節點進行劃分。②市政基礎設施工程：單體工程可以采用施工段和專業相結合的劃分方式；綜合類工程可以采用單項工程和專業工程相結合的劃分方式。

5.3 提高工程項目投資管理成效

建設單位應前移投資控制管理關口，以降低工程管理的風險，在每一階段過程結算完成后，組織監理、全過程造價咨詢單位將實際結算價款與施工圖預算、設計概算、投資估算進行對比分析，如出現結算超概（預）算的情況，應及時查找原因，進行實時糾偏，避免出現“三超”現象。同時，建設單位應主動承擔起政府投資項目管理的主體責任，按文件規定及時辦理工程變更簽證審批手續和變更價款審核，為結算順利實施提供實時性依據，從而提高工程項目投資管理成效。

5.4 提高對建設市場主體的信用管理水平

加快推進信用能力體系建設，規范市場秩序，建立守信激勵，失信懲戒的評價制度。對在過程結算中表現較差的全過程咨詢單位、施工單位和建設單位給予信用聯合懲戒，對于出具過程咨詢成果不及時、誤差率大、出現重大失誤等的全過程造價咨詢企業和因為過程質量不合格、造價資料缺失等原因造成無法施行過程結算的施工單位，可直接降低其在建設市場的信用等級，嚴重者可以直接列入黑名單，使其退出建設市場；而對于惡意拖欠工程款的建設單位可將其列入失信名單，并申請法院對其進行強制執行。對于表現良好的企業，則可以給與激勵措施，包括在政策上的支持，減少抽查概率、簡化審批手續等。通過信用管理手段和政策規定相結合的方法推動建設工程過程結算的落實。

5.5 進一步增強風險管控意識和爭議處理能力

為確保項目順利實施，預防施工單位不平衡報價帶來項目管控風險，招標人在招標時可分段設置投標總價上限，并設定約束不平衡報價的條款，施工合同中應對分段結算的價款支付比率做合理約定。這樣，即使投標單位采用不平衡報價，帶來的負面影響也在建設單位投資管理的相對可控范圍。發承包雙方應進一步完善造價動態管理機制，提高工程價款的結算能力；全面掌握工程現場實施情況，整理收集技術經濟材料，運用BIM 技術和信息技術，進行精準計量，實現對造價進行動態管理，隨時進行糾偏，為竣工后結算打好基礎。及時處置爭議，有助于化解發承包雙方的矛盾。施工合同中應設置爭議處置條款，在辦理施工過程結算時，大部分施工過程爭議和糾紛都在過程結算階段就可以有效化解，若遇到實在解決不了的爭議，也可以延到辦理竣工結算時統一協商解決，有利于過程結算的快速辦理。

5.6 進一步完善過程結算相關的保障性政策

首先，細化《建設工程施工合同示范文本》專用條款中的安全文明基本費支付、市場價格波動引起的調整、工程款支付等條款，以適應施工過程結算。其次，完善施工過程節點驗收、結算審核、過程監督等流程，并建立相應的規章制度體系。創新監管方式，探索綜合監管、聯動監管，切實發揮信用檔案的作用，推進施工過程結算健康發展。最后，建議選擇一批典型項目試點，并在項目論證階段，組建專家組對項目是否適宜推行施工過程結算進行專項論證，并在項目審批時予以明確。

6 結語

推行施工過程結算，實現了工程造價的動態控制，規范了工程款的結算與支付，提高了財政資金的使用效率，縮短了竣工結算的時間，解決了“結算難”問題，是建筑行業結算方式的一次重大變革。目前，施工過程結算還處試點推廣階段，需要我們在推進過程中不斷摸索、總結和優化，加之有關部門的協同配合，保證政策有效落地，從而發揮它的最大作用。