工程建設領域中介機構腐敗行為分析及其治理

嚴一萍

（綿竹市公共資源交易中心，四川 德陽 618200）

1 工程中介機構分類

1.1 工程中介機構內涵

工程中介機構是由社會依法公開登記和注冊的，具有一定的工程專業技術人員和設施設備，運用工程專業技術知識按照國家法律法規規定的執業范圍和工程技術業務規則條件要求或其他辦事規定程序，直接為委托人的委托事項提供工程建設技術相關服務，并可依法收取委托人支付相關業務費用的企業法人、其他組織或自然人，包括工程造價咨詢機構、工程咨詢機構、工程招標代理機構、工程設計機構、會計師事務所、工程監理機構、工程測繪機構、工程勘察機構、質量檢測機構等中介機構，還有涉及準入類的各行業的審批要件編制與審核機構，如環境影響評價、水保編制、消防安全審批、林地征占用等[1]。

1.2 工程中介機構分類

工程中介機構的分類要理清各類工程項目下的中介活動，從工程建設行政化運作程度和工程建設市場化發展程度兩個微觀維度，將工程常見到的主要工程中介機構具體劃分為兩類，分別是準行政類工程中介機構和其他類工程中介機構。

2 工程中介機構腐敗行為分析

（1）工程中介機構腐敗的界定。

當前，使用最廣泛的腐敗定義是“利用公共權力謀取個人利益”[2]。由于當前工程中介機構種類較多，而且各類腐敗犯罪現象十分復雜與多變，涉及關系到社會工程建設活動的方方面面各個具體環節，從一種廣義反腐的全新角度上來準確定義各類工程中介機構為腐敗主體顯得相對較為的合適。故認為各種工程中介機構負責人、及其內部從業人員、以及為了滿足委托人的經辦人員自身利益，而濫用委托人權力的一切不良行為皆定性為腐敗。

（2）工程中介機構的腐敗行為類型基于主體權力來源性質的不同，將工程建設中介機構的腐敗主體行為主要分為以下兩類：①準行政類工程中介機構的腐敗瀆職行為。常見發生在工程建設項目申報審批前置階段，其代為提供的技術性服務在內容上通常是涉及較為廣泛關系復雜專業性強的內容，如環境影響評價、水保編制、林地征占用等，也可發生在工程建設項目過程中或后期，其代為提供的技術性服務具有較強的行政屬性，如質量檢測、消防驗收等，因此它一般具有行業壟斷性、地域壟斷性和排他性；行業主管部門為了加強管理，盡其職責制定出了一些專項收費政策或費用標準，但多數標準也僅僅是按項目投資額或項目中標合同金額中的某幾個因素百分比來綜合計算，收費政策的具體價格標準仍不符合實際情況，不夠合理，存在了變相或者亂收費等違規的收費違法行政現象；更見甚者是有的中介機構經營者為了謀求自己之私利，邀請、脅迫或利誘中介機構管理者或其所屬部門的經辦人員違規參與或共謀，使其喪失掉了起碼的職業道德，違反了工作紀律，觸犯了國家法律。②其他類工程中介機構的腐敗瀆職行為。其他類工程中介機構管理人員或委托其他從業人員或者利用他人職權而設置障礙來刁難委托人并主動向其索賄[2]；或管理人員為了賺取好處費，不積極去配合履行行業規程要求其履行好的業務職責；還有的因為經濟利益目的驅使，其工程中介機構人員與某些相關其他利益主體勾結共謀，采用各種串通、欺詐他人等其他非法欺詐手段來侵害被委托人合法的利益。以上是筆者對工程建設中介機構各種腐敗違法行為進行的簡要歸納提煉，只簡單列舉出了其中部分腐敗違規行為，現實中可能還存在其他表現形式。

（3）有些工程中介機構和行業主管部門從外表看上去已經成功脫鉤，但暗地里或實際上仍存在千絲萬縷的聯系甚至相互利益勾結。政府各工程建設行業主管部門往往會通過修改現有行業章程制度或出臺地方實施細則等多種特殊方式，在工程建設的項目初期、投資審批流程、招投標階段和施工實施過程中，進行種種不合法的、投機取巧的行為，與工程中介機構相互謀取私利。這種工程中介機構作為行業主管部門的從屬單位，又受行業主管部門的委托按照其制定的規程開展具體業務，還接受同一個行業主管部門監督的現象，我們通常定義為“審定不分離”。這種情況極易造成工程中介機構去依靠各行業主管，利用某些合法的行政授權行為來向他們尋租的權利人，變相收取各種租金，并從中大肆從中斂財。長此以往，工程中介機構將與政府各行業主管部門結成起一種社會利益共同體，導致各行業主管部門內部腐敗加劇。

3 工程中介機構違法腐敗行為治理與對策研究

3.1 盡早切斷工程建設行業主管部門與準行政類中介機構利益關聯

首先，工程建設行業的主管部門要對涉及中介服務的行政審批事項上，進行全面從嚴的整理與整治工作。盡快廢除不合理，不合法的行政審批事項，嚴格遵從國家法律，行政法規，和部門規章制度。堅決執行行政許可法中有關中介服務機構的規定法規。并制定各類工程建設中介機構的經營業務許可證項目目錄，規范對其分類設置。

其次，放開中介服務機構準入條件，根據國務院辦公廳關于“非禁即入”專文規定的全國統一準入制度原則，無論是在當地還是外地，或者主管部門限制性的行業，只要符合法律、行政法規、國務院規定的具有正規資質資格的機構，皆可申請加入市執業和行業協會商會類工程建設中介機構，公正平等的參與市場競爭[3]。

最后，應當鼓勵主管部門下屬內的組織，子企業實施轉向市場企業的改制工作。主管部門采取全面回避原則，讓轉企機構不能開展與本行業審批相關的中介服務，同時又避免同一系統對自身開展的服務事項進行技術性審查。

3.2 對工程建設中介事項和中介機構進行統一管理

按照統一管理者的層級不同、統一管理平臺組建模式不同，大概可以劃分為以下兩類。

（1）由縣級政府作為統一管理者，委托當地公共資源交易中心通過公開招標的方式，分類分行業建立的工程咨詢、工程造價咨詢、工程設計咨詢、土地評估咨詢等中介機構庫。此種模式在2011年開始較為廣泛的運用，雖說有效的避免了委托人直接指定和降低了因工程建設中介機構參與造成的違法違規行為的投訴率問題，但隨著體制法規健全，此等方法也逐漸的表現出一些弊端：如建庫時規定了中介機構數量和服務時限，不利于新成立的工程建設中介機構加入進來進行充分競爭；某幾種工程建設中介機構類型因業務量較少、使用頻率不高，不易招標成功。

（2）由省政府作為統一管理者，委托省大數據中心通過依托全國一體化在線政務服務平臺建立網上中介超市，主要是工程建設中介機構或者其他類中介服務機構自行申請的，對應行業主管部門審核材料，分類設置。目前國家大力推廣此種模式，其優點更為明顯，如不受數量限制、不受入庫專業限制，同時它還可以全程實現網上交易、網上簽訂合同、網上評價、網上監管，最大程度避免人為干預。

無論是采取那種方式組建，地方均需要出臺相應的配套政策來進行管理和監督。一是要明確工程建設中介機構庫和中介超市的適用范圍。二是可采用隨機抽取方式，中介機構管理者根據委托隨機抽取資料申請，隨機抽取一家或者委托人，自行在管理平臺內公布隨機抽取結果，全程人為無法操作。三是可采用競爭性談判方式，中介機構管理者根據委托單位提出的實際要求或是委托人自行發布競爭性談判公告，自行選擇是否要參與，達到雙向選擇。以上選擇方式可充分做到適度控制和積極預防工程建設中介機構，只為了利益而去迎合委托方需求的無理要求，而逐漸喪失自身客觀獨立性、和市場的公平性原則造成的違規舞弊現象，這種模式可以較好的實現科學客觀公正和合理公開透明公平的選用規則。

3.3 逐步建立健全內部行業誠信自律體系

良好的信用記錄永遠是工程建設中介機構得以生存發展壯大和發展的立足之根本。為此工程建設中介機構統一管理者應構建“一地入駐、全省通行、一處失信、全省受限”的中介服務體系。例如：將工程建設中介機構依法登記注冊單位的責任主體基本情況、從業人員執業資質和社會信用情況、業績情況、成果履約驗收評價情況、投訴及查詢辦理記錄信息及案件舉報和處理責任落實工作情況、獎罰機制執行到位情況，記錄材料等信息全部匯總錄入建筑社會信息庫，在國家政府社會誠信建設評價體系平臺內及時依法予以對外全面公開，接受政府和全體社會公眾監督。與信用中國、中國執行信息公開、國家稅務總局等渠道對接，將列入失信被執行人名單、重大稅收違法失信案件當事人名單，存在的不良信用記錄的工程建設中介機構，列入工程建設誠信行為黑名單，限制甚至取消其相關建設機構市場的準入懲罰。同時支持金融機構、信用服務機構、行業協（商）會將失信單位信息和失信人員信息納入信用記錄和信用報告，實施一定期限內的市場和行業限制。各級行業主管部門應共同組成社會信用體系建設聯席單位，按照國家相應的法律法規制定失信聯合懲戒實施辦法，并對失信行為進行認定，將失信行為納入信用記錄和信用報告，根據各自職責在行政審批、公共資源交易中依法開展失信聯合懲戒[4]。

3.4 加大相關查處打擊力度，形成強大監管治理合力，協同源頭治理

目前，我國一些工程中介機構違法參與施工腐敗違法現象仍然層出不窮，僅靠行業道德文化的自我提醒引導和約束機制的監管治理措施效果也甚微。工程中介機構違法腐敗等行為仍然具有相對隱蔽性，主管的部門尚需持續加大打擊查處的力度，提高此類腐敗違法被警方發現抓獲的概率。其腐敗案件治理起來難度更大、涉及領域面更加廣，政府和各方面職能部門今后除了繼續加強現場監管，還重點應通過強化政府溝通及協調、建立與健全廉政信息公開共享互動機制，協同合力治理。發改、住建、交通、水利等行業主管部門均可探索制定出臺加強建設項目工程中介機構廉政監管力度的政府有關責任制度實施方案和有關具體監管措接受廣大公民群眾、法人組織等的檢舉控告和有關申訴，查辦舉報各類違法犯罪案件和法律違規行為。工商等行政執法部門要依法牽頭承擔對工程中介機構取得違法分包經營工程業務資格情況進行的市場綜合秩序清理和專項執法整治的有關具體工作，將執法整治的相關工作進展和情況將依法并適時地如實地通報并告知給其上級相關主管工商部門。物價、稅務、財政、審計等管理部門組織實施對其所屬的工程中介機構在內部行政收費、納稅信用評估工作和企業嚴格依法執行企業財務制度方面的實施進行規范監督[5]。針對當前需要重點依法從嚴進行集中查處和整治的相關建筑工程中介機構的內部違規腐敗違法經營活動，需重點加強監管部門與公安司法機關部門的聯系，建立腐敗案件舉報移送機制。

4 結語

工程建設咨詢領域因建設投資的巨大、利潤比較豐厚的等諸多原因，歷來就是自身腐敗等問題出現的一個易發之區和相對高發的區。工程中介機構則作為許多工程項目開發建設工作中最大的工程參與方單位之一，其的自身內部腐敗的問題自然也隨之日趨的嚴重。工程投資建設活動領域里涉及社會的相關中介的服務企業和專業中介機構人數眾多，其各種腐敗等行為必然與以往一般所說的各類社會中介機構現象有所不同。本文著重對國內工程中介機構發展進行系統分類的研究，針對各類工程中介機構，剖析歸納了分析其行業腐敗和行為腐敗的基本特征，提出制定了一套相應完善的腐敗治理措施對策，以期進一步遏制目前日益蔓延猖獗嚴重的我國工程中介機構領域腐敗頻發現象，營造一種良好有序的中國工程中建設腐敗氛圍，為完成當前我們國家正在全面深化清理并規范違法中介和服務場所的專項工作而添磚加瓦。