構建新時代全空間全領域全要素的國土空間用途管制制度體系

白 楊，夏 孟，唐 偉

（山東省地質科學研究院國土資源部金礦成礦過程與資源利用重點實驗室；山東省金屬礦產成礦地質過程與資源利用重點實驗室，山東濟南 250013）

0 引言

進入新時代，社會發展進入生態文明時期，人類對自然的態度也轉變為“生命共同體”和諧共生，對自然資源的開發利用也變得更加趨于科學合理，面對之前保護與發展、集約與粗放、短視與長遠等矛盾沖突產生各種資源問題仍未徹底解決，在分配生產、生活、生態（以下簡稱“三生”）所需資源上仍未達到協調和諧。2019 年頒布實施的《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《意見》”）就構建“四梁八柱”的國土空間規劃體系進行了部署[1]，同時也要求于2025 年前形成以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度，由此我國的用途管制進行了國土空間用途管制時期。

在此之前，用途管制在我國經歷了土地用途管制階段（從數量管控走向數量管控與空間管控并重）、生態要素用途管制階段（按林地、草地、濕地內陸、水域等要素分門別類實行用途管制）和自然生態空間用途管制階段（“區域主體功能—景觀主導功能—地塊主要功能”的自然生態空間管制分區）三個階段[2-3]，三種管制制度在一定時期發揮了其應用的作用，也取得了一定的成效，但與新時代人類社會的發展進步與需求不相符，“人與自然是生命共同體”理念需要全空間、全領域、全要素（以下簡稱“三全”）統一的國土空間用途管制制度與之相適應，要從“二維”轉向“三維”自然資源全空間、從耕地保護等單項邁向三生空間全領域、從自然資源單要素走向“山水林田湖草”共同體全要素，研究新時代國土空間用途管制制度（以下簡稱“用途管制制度”）的理論邏輯、現狀與問題、體系構建和實現的核心路徑，具有重要的實踐意義。

1 用途管制制度的理論邏輯

用途管制制度體系的理論研究，是人類社會不斷前行中的實踐總結與繼承創新，也是在結合新時代發展與生態文明建設而逐步演變與深化的過程，需要在不斷的實踐中進行檢驗、完善與更新。

1.1 是實現人與自然和諧共生的出發點

人與自然和諧共生是人類在開發保護與利用自然資源的經驗總結和最終目標，基于“三全”的用途管制制度，從山水林田湖草共同體理念出發，為實現人與自然、自然與自然的代際平衡與和諧發展提供系統治理、綜合保護的舉措，以空間、領域、要素全方位一體化的管制實現自然資源的高質量發展與永續利用，融經濟、社會與生態效益于一體，從根本上助力實現人與自然和諧共生的宏偉藍圖。

1.2 是國土空間規劃體系的立足點

《意見》對建立國土空間規劃體系的要求是：全國統一、責權清晰、科學高效，從整體上構建新時代國土空間開發利用保護的總體格局，對所有國土空間實施用途管制是國土空間規劃實施與監督的關鍵環節，是厘清“三生”空間的重要基礎，是處理地方實際發展與生態保護修復的有效保證，同時也是國土空間規劃的核心要義之一，擔負著將底線思維與紅線機制由國家、省傳導至市、縣、鄉鎮，健全國土空間規劃體系的同時保障其實施與監督到位、有力、有效。

1.3 是建設服務型政府的著力點

服務型政府建設是實現經濟、自然與社會協調、可持續、和諧發展的必然要求，我國將國土空間界定為“國家主權與主權權利管轄下的地域空間”[4]，深化了新時代國土空間的明確內涵與自身屬性，地域空間受政府管轄權制約，全空間、全領域的用途管制是實現管制部門和相關的行業管理部門治權與事權的結合體，政府將治權與管制對應來指導國土空間的用途管制體制機制與具體實踐，解決“誰來管、管什么、怎么管”難題的同時，也使以人民為中心的政府服務意識逐步加強。

1.4 是實現國土空間治理體系能力現代化的落腳點

用途管制覆蓋全要素地域空間，落實國土空間總體規劃的要求，分區與管制規劃、底線與紅線將壓力從上層依次傳導至下層，是新時代國土空間治理體系的重要舉措和治理手段，起到了支撐生態文明建設、完善國土空間開發保護制度的重要作用[5]；統一的用途管制制度也是國土空間治理能力的重要基礎和科學依據，積極有效推進用途管制實施與監督，健全完善其理論體系，是國土空間治理體系的重要環節，同時也推動國土空間治理能力滿足新時代的發展要求。

2 用途管制制度現狀及存在問題

歷經30 余年（以1984 年《城市規劃條例》提出在城區內使用土地需獲取“兩證”的城鄉建設用地用途管制算起[6]）的實踐與不斷改進、完善發展，在經歷土地用途管制、生態要素用途管制和自然生態空間用途管制三個階段演替變化后，用途管制體系在依據、模式、手段、權限、實施與監督等當面都取得了較大成效[7]，在所處時期都發揮了較好效果。

2.1 用途管制現狀及特點

（1）各類空間規劃是用途管制的法定依據，呈現出單純數量管控到數量與空間并重管控轉變的特點。隨著諸如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》等一系列相關法律法規條例等的實施，耕地、林地、草地、濕地等的用途管制措施都要以相關空間規劃為實施依據，且隨著對自然空間生態系統重視程度的提升，特別是進入21 世紀以來，數量與空間管控并重代替單純數量管制，尤其是對自然生態空間的管控日趨重視。

（2）管制模式轉變為分類分層相結合的措施，呈現出單一要素管控到自然生態空間多要素管控并重的特點。各相關部門制定的分類分層用途管制制度經過多年實踐證明，在一定程度上發揮了積極作用、達到預期效果、適應當時的發展要求，按照用地種類的重要性劃分不同的管控等級、自然空間多要素協同管控的管制模式逐步形成，統籌山水林田湖草沙綜合保護、系統治理的整體策略開始誕生并漸漸占據主導地位。

（3）管制方式演化成中央和省級政府的行政手段為主，呈現出從計劃為主到計劃市場同重、從糧食安全到生態與糧食安全并重的特點。用途管制的通用行政管理手段主要有規劃、審批、實施監督等，各相關行業的行政手段不盡相同，如國土部門的年度計劃、耕地占補平衡、農用地轉用審批等，林業部門的公益林劃定和管理、森林自然保護區和森林公園管理、監督檢查和執法管制等，據市場需求變化而產生的建設用地置換、周轉和土地整理折抵等辦法，顯現著市場與計劃具有同等重要位置，糧食安全與生態文明建設同步上升到中華民族永續發展千年大計的戰略高度。

2.2 用途管制存在的問題及面臨形勢

（1）用途管制體系尚未形成多規合一的協調治理，不適應新時代國土空間規劃體系全域統籌的形勢要求。分散的用途管制體系割裂了自然空間各生態要素之間的有機聯系，對自然空間各生態系統的整體性、系統性考慮不足，甚至阻斷人與自然的共生融合[8]，新形勢下須完善“三全”統一的用途管制制度與之相適應，合力構建國土空間開發利用保護新格局。

（2）用途管制體系尚未形成依據標準規范統一，不適應管制政策實施、傳導體系與監管機制融合的形勢要求。目前的用途管制政出多門，不同的行業規范、法律法規及政策要求導致其行業的用途管制依據與標準不統一甚至出現相互沖突的現象，不僅自然資源空間監管合力難以形成，還存在統籌協調困難的狀況，傳導、實施與監管是各類空間規劃的關鍵環節，是用途管制制度體系的重要支撐和保障，將新形勢下的用途管制融入全過程周期中，才能充分發揮“管什么”“怎么管”的核心問題。

（3）用途管制的主體、措施與手段尚不夠全面，不適應空間治理體系與治理能力現代化的形勢要求。目前的用途管制主要是由政府主導，缺乏企業、個人和社會組織的參與[9]，管制措施主要是單一要素管控且側重建設用地監測為主，整體性與統籌性不高，管制手段主要是行政審批和計劃管理等缺少經濟、法律等手段相補充，空間治理體系與治理能力現代化要求不僅是全域全空間全要素的用途管制制度與之相融合，還需要應對發展中的不確定性及管制的彈性設計，需要有動態實時反饋與更新機制相配套。

3 健全完善“三全”用途管制制度體系

針對現階段空間用途管制的現狀和存在的問題，為適應和滿足國家空間治理體系與治理能力現代化的需要，實現人與自然和諧共生的藍圖目標，以其理論邏輯為構建框架，建立完善“三全”用途管制全流程全生命周期制度體系，需要以空間分區體系為基底、以管控制度為機制、以管制傳導為模式的用途管制制度體系。

3.1 以“三區三線”為基底的全域空間分區管控體系

“三區三線”劃定工作是國際部署的新時代國土空間規劃的重要關鍵性工作之一，也是全域空間用途分區的基礎和依據，統籌布局轄區全域的生產、生活、生態三類空間，要以最新的第三次全國國土調查或國土變更調查成果為本底，以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（以下簡稱“雙評價”）為參考，構建覆蓋全域、層級分明、類別突出的全域國土空間用途分區管控體系，優先科學合理劃定“三線”，充分考慮規劃總體要求與目標的原則下根據國土空間的主導用途劃分用途分區。

國土空間一級分區主要是空間引導，體現規劃戰略及政策落實，主要是生產、生活與生態三類空間；二級分區主要是功能引導，體現具體指標及管控導向，可設立生態保護區、生態控制區、農田保護區、城鎮發展區、鄉村發展區、海洋發展區，與三生空間相對應，統籌發展與保護相協調；三級分區主要是結構數量引導，以國土空間規劃用地用海分類為基礎，體現自然資源精細化管理及具體實施監督，可設立各類生態系統保護區及緩沖區、永久基本農田與一般農業保護區、城鎮集中建設、彈性發展及特別分區、村莊建設區、能源發展區、漁業用海區、交通工礦用海區、休憩及特殊用海區、海洋預留區等，落實到轄區內陸地與海洋的每一塊具體圖斑[10]，確保不重不漏。

3.2 以“分區準入+用途管制”為機制的管控制度體系

按照建設的管制分類要求，將轄區國土空間劃分為允許、彈性、限制、禁止建設區。以國土空間分區的功能定位與價值引導，在兼顧空間管制剛性與彈性的制度設計上建立既相對統一又體現空間管理差異化的用途管制規則體系。

3.2.1 發展與預留類空間區域

應對新型產業及新舊動能轉換等發展需求，實行“詳細規劃＋規劃許可”管制，詳細規劃或專項規劃對具體地塊的開發利用及空間準入許可進行詳細設定，在具體利用時優化國土空間用途轉用審批流程，完善轉用審批、規劃許可、建設許可等全流程制度，嚴格落實分區管制目標，提升區域自然資源節約集約利用水平，保障經濟發展對用地空間的需求。

3.2.2 保護類空間區域

嚴格遵守相應的法律法規、行業政策要求的同時，搭建以底線約束為基準的“正面清單”空間準入管制規則，兼顧生態保護與人民對美好生活的需求，滿足自然資源精細化管理的具體要求，明確禁止、限制及允許的具體用途類型、具體要求、利用強度甚至具體位置，對國土空間各生態系統的開發利用進行分層分類管控。

3.3 以“自上而下”為模式的用途管制傳導體系

用途管制須面向空間規劃的全過程，其管控的層級傳導應堅持自上而下，包括規劃編制與實施監督、政策制度與管控方式等。規劃編制方面：按照分級管控、事權對應、全域覆蓋的原則，建立國家-省-市-縣-鄉五級、總體-專項-詳細規劃五級三層傳導體系，實施總量指標管理傳導制度，核心空間要素如永久基本農田、生態保護紅線、建設用地總量等下級服從上級；實施監督方面：納入國土空間規劃“一張圖”監督實施平臺系統，完善分級監測、評估、預警、反饋機制，對全域國土空間用途管制實施動態監測制度，實行三類規劃年度體檢與中期評估相結合的評估機制，對動態監測或評估的相關情況設計底線預警，同時將監測、評估與預警結果及時形成反饋意見建議，為完善或修改相關空間規劃提供決策依據；政策制度方面：以生態優先、綠色發展、促進節約的主要管控策略導向，剛性為主、彈性為輔的管控傳導模式，形成國土空間管控的合力，制定與用途管制劃定、實施、監測、預警等相配套的政策體系，并自上而下進行科學傳遞；管控方式方面：國家和省級重點是宏觀政策、戰略目標、管制總體格局所涉及的重要功能區及控制線，市縣做好承上啟下過渡作用，落實、劃定國土空間分區管制范圍，鄉、專項或詳細規劃則應落實到具體地塊，相應用途管制傳導成果由各級政府主導負責。

4 實現用途管制制度體系的核心路徑

4.1 持續完善用途管制制度的法律法規與政策標準體系

法律法規與政策標準是“三全”用途管制制度的支撐與保障，需要在已建立的相關制度及政策法規完善的基礎上，進一步融合其他地類與生態要素相關管制政策法規，構建涉及規劃、實施與監督三項核心職責的制度保障體系，形成用途管制合力，有效實現統一行使所有國土空間用途管制職責。新修訂的《土地管理法》已對國家實現國土空間用途管制制度進行了頂層設計，為適應新時代國土空間規劃體系對用途管制制度的要求，在國家戰略方面，從上位高度進行有關法律法規、政策標準的制定與完善的同時，適時探索制定《國土空間用途管制條例》，明確用途管制基礎、方式、主體、實施與監測及反饋等的法律地位與效力，統一規范其程序、手段、措施等，分清各級政府及部門的權利、義務和責任等，其他如制定“三生”空間保護條例等法規，形成完整的法律法規體系；在地方各級政府具體操作方面，因地制宜地對已有相關法律法規、政策標準進行修訂，適時探索關于用途管制實施細則的制定，使用途管制制度涵蓋規劃編制、實施監督、監測反饋等的全流程，保障其有法可依、有章可循，構建用途管制制度動態更新體系。

4.2 探索建立用途管制制度的融合溝通式公眾參與制度

公眾參與是新時代國土空間規劃體系“以人民為中心”的重要實現途徑，用途管制的最終目標是實現人與自然的和諧共生，融合溝通式的公眾參與制度是用途管制的重要組成部分，公眾的參與、配合、監督與反饋是提升用途管制更加貼合實際、適應發展、形成合力的有力舉措，充分調動最廣大的普通群眾積極參與到用途管制的各個環節會產生事半功倍的效果，促進用途管制體系運轉更加順暢。良好溝通可以貫穿于用途管制的初期，如規劃方案編制與實現目標的路徑選擇，甚至法律法規、政策標準制定等，從源頭目標體現公眾參與的重要性與針對性；深度融合實現與用途管制的中后期，探索通過簽訂合作協議等方式，讓公眾參與到實質性的管理事務中，變被動為主動，成為用途管制中的部分管理者，有效推動用途管制深入人心的同時，真正使其落地，必會“開花結果”。

4.3 健全融合用途管制制度的行政經濟與技術手段體系

健全與協調行政、經濟、科技等用途管制手段，形成融合式綜合手段的用途管制合力，是新時代國土空間規劃體系對用途管制的現實要求，也是深化生態文明建設體制機制改革的時代稟賦，在將用途管制多種手段融合于現有及完善的政策體系之中的同時，合力實現用途管制的綜合效果，實現用途管制的目標與效力。行政方面，實行總量及增量（指標）控制、“底線”與“天花板”控制的各類指標管控體系，強化統一國土空間用途轉用許可審批制度，加強各類自然資源統一監測、專項監測、應急監測與監督等對用途管制的支撐，探索建立用途管制目標責任與考核機制；經濟方面，完善及創新各種經濟手段，如耕地進出平衡機制、生態補償及生態產品價值實現機制、農村集體土地確權登記及“三權”分離機制、指標（新增、補償、結余等）交易機制平臺等，用經濟杠桿撬動用途管制的融合協調發展；科技應用方面，結合第三代科技信息技術及應用，以國土空間基礎信息平臺為依托，適時構建用途管制系統平臺，融合目標指標、用途轉用、實時監測、動態反饋等，開展全域國土空間用途執法檢查，應用大數據、云計算、物聯網等進行用途管制數據的疊加與分析，將數據分析應用至體檢評估、底線預警、實施反饋的全方位管理，提升用途管制全流程全周期的科技化水平。

5 結語

實行“三全”用途管制制度是構建高品質國土空間開發利用保護總體格局的有效保障，須將其貫穿于國土空間規劃體系的全過程周期之中，通過其新時代的理論邏輯出發，可知以空間分區體系為基底、以管控制度為機制、以管制傳導為模式的“三全”用途管制制度體系，是時代發展的必然趨勢，是實現人與自然和諧共生的必然選擇，用途管制制度體系的健全完善及真正應用于新時代國土空間規劃體系之中，須從法律制度保障、公眾參與體系、綜合手段應用等方面進行統一部署、逐步完善。