論建設單位的工程質量首要責任

陳 楊，黃 穎

（長沙理工大學法學院，湖南 長沙 410000）

0 引言

工程質量是工程建設的生命線，為保證工程質量，我國形成了由設計單位、施工單位、勘察單位等組成的質量保證體系和由建設單位、監理單位及咨詢/技術服務單位等組成的質量控制體系［1］。工程質量出現問題就建設方與承包方而言，其責任一般由承包方承擔。《中華人民共和國建筑法》第五十八條規定“建筑施工企業對工程的施工質量負責”。但是隨著時間的發展，部分建設單位片面追求利益最大化，漠視工程質量，不認真履行質量責任，成為比較突出的薄弱環節［2］。比如，在銅川市第二建筑工程有限公司與明大企業集團有限公司建設工程施工合同糾紛案中，建設單位就對施工單位等提出違反建設單位法定義務、降低工程質量的請求［3］。而從目前我國法律的規定來看，建設單位的工程質量責任是不清晰不明確的，由此，導致出現上述違規質量行為。

1 我國現行法律對建設單位工程質量責任的規定

《中華人民共和國建筑法》與《建筑工程質量管理條例》是我國建筑行業“五大”主體所遵循的基本法律與行政法規，是建筑主體開展建筑活動的基本遵循。研究建設單位的工程質量責任需從這兩部基本規范入手。

1.1 《中華人民共國建筑法》有關規定

《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）并沒有明確規定建設單位的工程質量責任，但是規定了建設單位在工程建設活動中所應該遵守的基本義務，這些基本義務有助于保障工程質量，主要有：申領相關許可證，按期開工，報告因故中止施工及繼續開工的情況，訂立合同并遵守合同，公平地選擇承包商，組織工程發包、開標、評價、定標，不得肢解工程，不得指定建筑材料、配件與設備，不得指定生產商、供應商，不得要求設計單位或施工單位降低工程質量。在第七章法律責任一章中規定了建設單位在違反上述義務時所對應的處罰，具體包括有：罰款、停止施工、追究刑事責任［4］（如若構成犯罪）。

1.2 《建設工程質量管理條例》相關規定

《建設工程質量管理條例》在總則部分中規定的建設單位義務有：對建設工程質量負責、嚴格執行基本建設程序。在第二章中，建設單位的義務有：發包給具有相應資質的單位、不得肢解發包，應對重要設備與材料進行招標，應提供有關原始材料、并保證真實、準確、齊全，不得降低工期、壓縮成本，不得使用未經審查批準的設計文件，委托監理單位進行監理，辦理手續，保證由建設單位所提供的材料、配件、設備符合設計文件與合同，如有主體和承重結構變動，應及時委托設計單位提出設計方案，組織竣工驗收，收集、整理有關文件、移交檔案。第八章罰則中規定了建設單位違反前述義務時應承擔的處罰，主要有罰款和追究刑事責任［5］（當觸及刑律時）。

1.3 評析

通過觀察、閱讀與對比上述法律法規，我們可以發現：相較于《建筑法》《建設工程質量管理條例》更為詳細，而且對具體的違法行為規定了相應的處罰措施，同時也限定了罰款的數額空間。此外，我們亦可以發現上述兩部法律法規的安排模式都是通過規定建設單位在建設工程活動中應承擔的義務來保證工程質量的，之后的處罰措施亦是針對具體違反義務的行為設定的行政處罰。但是，無論是《建筑法》還是《建設工程質量管理條例》，都沒有“建設單位工程質量責任”的字眼，建設單位在對建筑工程的工程質量應承擔怎樣的責任，尚不清楚不明確。

2 建設單位工程質量責任不清晰導致的問題

法律是治國之重器，良法是善治之前提。法律沒有明確規定建設單位的工程質量責任，導致在實際情況中，建設單位成為了降低工程質量的“幕后黑手”。

第一，建設單位存在違反基本建設程序的情況。突出體現在：①在缺少前期施工手續的情況下，先行進行施工。工程項目的前期審批手續是國家對相關工程項目進行監管的手段之一，是項目進行施工的前置程序，我國《建筑法》第七條與《建筑工程質量管理條例》第十三條均對此進行了規定。但是在實踐中許多建設單位邊施工邊辦證，甚至先施工后辦證；這種情況下，工程質量無法保障，容易造成工程質量事故。比如 2020 年 4 月 8 日陜西省發生的墻體倒塌事故。②建設單位在未經竣工驗收的情況下，擅自對工程進行使用。竣工驗收是確保工程符合相關指標的證明，它保證最終產品的質量。我國《合同法》第二百七十九條和《建筑法》第六十一條規定“建設工程竣工經驗收合格后，方可交付使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用”。而在實際情況中，有些建設單位會擅自提前使用工程，使得工程的最終質量無法保證。

第二，建設單位存在任意趕工期的情況。在影響工程質量的其他因素不變的情況下，工期與工程質量呈正相關，因此，保障施工單位合理的建設工期有利于保障工程質量。但是在實際情況中，建設單位出于種種原因，往往存在著趕工期、壓縮工期的情況。在工期縮短時，施工人員難以把握工程實施過程中的細節、粗略檢驗前一階段施工或不經檢驗就開展下一階段工作；而這很有可能會降低建筑工程的施工質量。比如 2016 年 11 月 24 日豐城電廠冷卻塔倒塌事件。

第三，建設單位在招標、中標的過程中實施低價中標，過分降低施工單位的施工成本。在工程招投標的過程中，評標的方式一般有：綜合評估法Ⅰ、綜合評估法Ⅱ、最低投標價法與合理定價隨機抽取法。綜合評估法Ⅰ、Ⅱ 存在的問題是評分細則和標準五花八門，很難規范與統一，而且在實際過程中實施難度比較大，體現在難以找到技術、服務、方案等評標因素與投標報價之間的平衡點；合理定價隨機抽取法遇到的社會質疑比較多，比如合理定價隨機抽取法為圍標等行為的發生提供了溫床。因此，最低投標價法便成為了最常用的方法，而且其符合建設單位“盡可能降低成本達到自己想要的工程”的心理想法。在我國建筑市場“僧多粥少”的情況下，施工單位為了自己企業的生存，不得不承擔更大的風險，壓低價格進行投標。在影響工程質量的其他因素不變的情況下，工程質量與工程的投入成本存在著直接的正相關關系，盡管施工單位在投標時壓低價格進行投標，但是其仍需要盈利，在逐利心理推動下，施工單位很有可能在施工時偷工減料，降低工程質量。

3 建設單位承擔工程質量首要責任的理論分析

如上所述，建設單位對建筑工程應承擔什么樣的質量責任是不清晰不明確的，并由此產生了建設單位違反法定義務的情形。基于此，住房和城鄉建設部于 2020 年 9 月公布了《住房和城鄉建設部關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》（以下簡稱《通知》），首次在較高層面上提出建設單位工程質量首要責任的內涵與要求［6］。筆者認為，規定建設單位承擔工程質量首要責任具有充實的理論依據，具體如下。

第一，從風險分配的激勵相容原則來看。激勵相容原則也叫做風險收益對等原則，它指的是由在風險活動中獲利最大的一方來承擔最大的風險。建設單位、施工單位、監理單位、勘察單位、設計單位是建設施工過程中的五大主體，與其他主體相比，建設單位是較大獲利者。在工程施工的過程中，建設單位的成本主要體現在工程款和監理費兩項費用的支出上。而從我國建筑市場的現實情況來看，施工單位為了獲得相關工程，往往將施工價格壓得非常低，由此建設單位可以以比較低的價格獲得較好的服務，因而獲利。另外，由于建筑監理市場的惡行競爭，監理制度在我國發展不充分，加上社會對于監理的錯誤認識，監理行業的費用比較低［7］。

第二，從風險分配的有效控制原則來看。有效控制原則是指由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。我國的建筑市場是一個買方市場，建設單位有權選擇施工、監理等參建單位，有權組織竣工驗收。建設單位在工程活動中處于主導、主控地位，能夠以最小的代價有效地控制工程質量。

第三，建設單位是在建工程的所有人，工程質量的好壞與建設單位的利益息息相關，在“五大主體”中，建設單位是最關心工程質量的主體。由此，建設單位最有控制工程質量的動力與欲望，其必須全力以赴保證工程質量。

第四，從外國的經驗借鑒來看，當今西方的發達國家例如美國、日本等國，他們對建筑質量已形成了一套比較完整的控制體系，其明顯特點就是法律體系比較完善，質量以建設方的控制為主［8］。

4 落實建設單位工程質量首要責任的措施與建議

如前所述，建設單位對工程質量承擔首要責任既有現實的需要亦有理論的支持。筆者認為，可以從以下方面推進建設單位工程質量首要責任的落實。

4.1 完善法律的規定

法律是治國之重器，立法是法治的龍頭環節，任何政策制度的實施都必須于法有據。如上所述，我國《建筑法》《建設工程質量管理條例》均沒有明確建設單位的質量責任定位，《通知》雖然首次提出了建設單位工程質量首要責任的內涵與要求，但是《通知》僅僅是一個部門規范性文件，其效力等級不足。筆者認為應該從以下方面進行完善：首先，應在《建筑法》中加入“建設單位對工程質量承擔首要責任”的話語。讓建設單位對工程質量承擔首要責任是我國在建設工程領域不斷發現問題、解決問題以及探索經驗的最新成果，早在 2014 年，北京市就開始了相應的探索與實踐，并取得了積極的成效。《建筑法》作為我國建設工程領域的主要法律之一，應該將建設單位對工程質量的首要責任規定于《建筑法》中。其次，《建設工程質量管理條例》中對建設單位的質量責任和義務的規定較為原則，不夠明確，應該吸收《通知》中的一些詳細的規定。再次，工程建設的實施者是人，工程建設從業人員是工程建設活動的直接實施者，其執業素質和執業紀律直接決定了工程質量管理制度的落實以及工程質量的好壞［9］。應該在《建設工程質量管理條例》第五章之后加入對相關個人的義務性規定與禁止性規定，比如：項目經理、注冊建筑師、監理工程師等執業人員履行職務時應當堅守勤勉、盡職、負責、正直的工作態度；具有資質證書的注冊建筑師、監理工程師等不得向建筑、監理企業出借資質，而實際不參與項目施工等。

4.2 做好輿論宣傳

首先，政府要加大宣傳力度，要在相關的官方網站上以及城市的公交站臺等顯眼處進行投放，要讓大家知曉建設單位工程質量首要責任的內涵與要求，以發揮建設單位自我監督和其他單位及群眾監督的作用。其次，要求建設單位將《通知》在施工現場予以公示，起到提醒相關人員注意的作用。

4.3 推行工程質量信息公開的制度

工程易出現質量問題的原因之一就在于其具有隱蔽性，一般人看不出工程項目可能存在的質量問題，在信息經濟學中，這叫做非對稱性信息。非對稱信息指博弈中一方參與人擁有對方參與人不擁有的某些信息，當雙方利益不一致的時候，擁有非對稱性信息的一方當事人往往會產生“道德風險”行為。而消除這種信息不對稱最好的辦法就是信息公開。具體來說，首先，建設單位應該為具體的工程項目設立一個網址，爾后將涉及該工程項目但又不在保密信息范圍之內的信息予以及時公開，包括但不限于勘察、設計、施工、監理四大合同相關方基本信息、相關的建設手續報批情況、相關材料的抽檢報告、質量標準、合同工期、項目負責人及各環節分項負責人情況、建筑工程師監理工程師等主要質量控制人員情況、政府檢查情況以及工程項目的施工進展。其次，政府作為監督主體，應對建設單位上述信息的公開進行監督，以督促建設單位及時真實地進行信息公開。

4.4 推進工程質量潛在缺陷保險

我國建設單位普遍采用項目公司的運作模式，項目完工后，項目公司合法注銷，如果之后建筑物發生了質量問題，責任主體消失，責任無法追溯。而建設單位如果投保了工程質量潛在缺陷保險后，由保險單位來對工程質量問題承擔最終的責任，使相關責任得到落實；另一方面，由于將工程質量風險轉移到了保險公司，保險公司出于維護其經濟利益的目的，不僅會在施工階段積極協助承包商進行質量控制，還會委托獨立的第三方機構即 TIS 機構對工程質量進行監管。但是目前來說，我國的工程質量缺陷保險建設時間還比較短，發展不夠充分，另外，建設單位投保的積極性不高。筆者認為可以從以下幾個方面推進工程質量潛在缺陷保險：首先，政府應出臺相關制度，鼓勵建設單位投保，號召人民優先從投保了工程質量潛在缺陷保險的建設單位處采購。其次，要重視掌握建設工程知識和保險知識的復合型人才的培養。工程質量潛在缺陷保險是一個既涉及建筑工程又涉及保險的新的保險種類，人才是推進工程質量潛在缺陷保險的保障，要重視對上述復合型人才的培養。最后，建設工程質量保險的概念和方法最初起源于1978 年的法國，與國內相比，國外許多國家已經形成了一些經驗，因此，要借鑒外國保險的有益成果，積極推動工程質量潛在缺陷保險的試點，形成適應于我國國情的保險方案。

5 結語

工程質量是建筑工程的核心問題，建設單位在保障工程質量上處于領導地位，落實建設單位對工程質量的首要責任對于保障工程質量具有重要的積極意義，應探索多種方式落實其首要責任。Q