代建制模式下提高軍事設施工程質量的探討

沈小東，高江汝，李勝波，朱旭東

（1.陸軍勤務學院軍事設施系，重慶 401311；2.陸軍工程質量監督站，北京 100036；3.合誠工程咨詢集團股份有限公司，遼寧 大連 116033）

0 引言

長期以來，軍隊工程建設是由使用單位臨時組建基建班子進行建設管理，屬于典型的“臨時拼湊、完事散伙”的作法。考慮到基建管理人員技術力量薄弱，施工管理經驗不足，極易導致高投資、低效益的局面，且對軍隊政策法規理解不到位，執行計劃不嚴肅，不了解投資規律，造成工程質量不高、“三超”與“三邊”工程屢屢出現。隨著軍隊工程建設管理深化，傳統的管理模式已經不能從根本上杜絕管理松懈、質量低下、進度延期、易出事故等問題。在此背景下，軍隊出臺了《軍隊工程建設項目代建管理暫行辦法》，對軍事設施大中型工程項目建設實行代建制管理，目的是集中專業力量、確保投資效益、提高工程質量，解決建設基層單位技術力量薄弱、管理經驗缺乏等問題。同時，代建制模式改變了以往建設單位的“決策、投資、建設、管理、使用”一體化的模式，有效消除了以往工程建設管理模式中出現的諸多弊端［1］。

軍隊工程代建制，是軍隊成立專門的代理建設機構，通過招標確定專業的項目管理公司負責項目的投資管理和建設實施，項目建成后交付使用的制度，是實現管理隊伍專業化、建設過程規范化，確保工程質量的有效模式。軍隊工程代建制根據組織方式的不同，一般采用 EPC 方式或 PC 方式。EPC（Engineering Procurement Construction）方式是工程總承包的簡稱，一般的，代建辦是在具有初步設計圖紙后再確定承建單位，承建單位按照合同對工程建設項目的施工圖設計、采購、施工等實行全過程承包，因此，EPC 方式下初步設計與施工圖設計分屬不同的單位。PC（Procurement Construction）方式與 EPC 相比較，其區別在于初步設計與施工圖設計均為一家設計院完成，由使用單位指定或招標確定，承建單位負責采購和施工［2］。

1 實行代建制管理模式的優勢

代建制管理機構人員從各大單位中選調具有工程建設經驗的人員組建而成，且隊伍保持相對穩定，人員組成涵蓋面廣，專業布局合理。代建制具有如下優勢：一是能夠準確把握國家和軍隊的政策法規，避免違規建設現象發生；二是對軍隊建設工作流程比較熟悉，工作效率顯著提高；三是長期穩定的代建管理機構，有利于積累經驗、保留技術人才、提高管理能力，提升工程質量；四是有利于審計、監察和巡視的集中監督，工程建設中的貪污腐敗案件顯著得到遏制。

2 代建制管理模式存在的主要問題

1）使用單位參與積極性有待加強。受傳統的建設模式影響，使用單位對代建制的認識還存在偏差。有的認為代建單位包辦一切，使用單位僅需坐等移交使用即可；有的認為即使花了精力，業績也是代建辦的事情。因此對代建辦的配合工作被動應付，參與積極性不高，導致工程質量受到影響。

2）代建任務較重，力量有待加強。近年來，部隊聚焦訓練、備戰和打仗力度較大，部隊重組和移防較為頻繁，由此帶來的工程建設項目較多，導致代建辦的任務較為繁重。一個區域代建指揮部往往需要面對所屬區域同時幾十個項目的建設任務，加上要求高、工期緊，代建辦人員、時間和精力相對不足。

3）協調難度較大，需要完善機制。傳統建設模式下，參建單位一般為使用方、設計方、施工方、監理方單位4家。而代建模式下，參建單位為代建指揮部、初設方、咨詢公司、施工方、監理方、使用方、代理監督機構等，由于參建單位多，協調難度增加，需要建立配套的工作管理機制來進行協調。

3 代建制模式下提高工程質量的探討

結合參與“十三五”軍事設施建設大會戰，就代建制模式下提高軍事設施工程質量進行探討。

1）加強使用單位與設計單位的功能需求細化對接。傳統建設模式下，使用單位參與建設的全過程，而代建制模式下，代建指揮部（辦公室）成為主體，使用單位認為工程建設與自己關系不大，其關注度、積極性都直線下降，導致使用單位與建設過程存在一定程度的脫節。使用單位為工程建設的服務對象，是代建工程的功能要求方和需求提出方，對工程的功能需求最為清楚，但由于與設計單位對功能了解不夠細、消化不到位，往往造成設計細節上存在瑕疵。如某旅工程建設過程中，使用單位將某房間功能定義為庫房，設計方將該房間設計為防火門，想當然認為該房間存放了易燃品，并設置了火災消防報警系統。竣工驗收后移交中，使用單位認為防火門使用不方便、消防報警系統多余。后調查發現，使用單位的庫房實際存放金屬床架等不燃物品，按照規范，該庫房可使用普通門，無需設置消防報警系統。由于對存儲物資沒有細化對接，造成了工程經費的增加和使用單位的不便。因此強調設計與使用單位的深入對接，對于后續合理利用建設經費、滿足使用功能十分重要。限于工作性質和專業領域的不同，使用單位對工程規范的配置要求無法與設計人員相比，因此需要設計方對功能需求的具體作法進行細化和解釋，使用單位也需要對設計圖紙進行仔細核對和認可，避免因細節和理解上的偏差，造成圖紙與需求不符的情況發生［3］。

2）加強現場踏勘細節管理，明確工作邊界。建設初期的現場踏勘是設計、施工單位單位了解現場實際情況的重要環節。對于整體新建營區，項目設計和施工都是從零開始，其設計和施工條件比較明確。但對于既有營區的工程建設而言，現場踏勘就十分重要，需要了解的信息就需要深入和細化。現場情況了解不到位或者不準確，后續建設工程中可能會頻繁增項，導致突破預算，給各方帶來壓力和損失。這類問題集中體現在設備安裝工程領域，如某旅既有營區建設過程中，由于該營區建設時間較早，限于當時的規范和標準，該營區沒有設置消防報警中心。設計人員按照現有規范認為該營區已經建有消防中心，將新建工程的消防聯動系統設計成“接入既有消防報警中心”，導致后續施工時消防聯動無法實現。還比如在營區消防水源方面，設計上將消防水源引入設計為從“既有消防水池或管網引入”，而實際營區的消防水池容量不夠或管網壓力達不到要求，導致消防安裝雖然按照圖紙施工，但實際功能卻無法正常發揮作用的尷尬局面。

有時即使現場條件明確，但由于各環節交接不暢、或理解上存在偏差，也會出現部分建設任務脫節的現象發生。如某營區新建工程中，設計單位了解到既有配電房的供電容量不夠，應更換高壓線路和變壓器，但由于高壓線路、變壓器的產權屬于國家電網，設計無法介入并在圖紙中表達。而承建單位認為該項工作屬于使用單位的配套工作。直到工程臨近竣工準備接入市電時，才暴露出問題，最終由承建單位向代建辦提請進行電力容量增項，導致工期出現延誤。因此在既有營區建設項目中，需對既有營區的建設條件進行梳理，凡是與建設項目關聯的信息都需要仔細核實，并明確各方工作責任和工作邊界。現場條件中易出現問題的方面主要為：消防聯動、消防水源、消防道路、市電容量、備用電源、弱電通信、給水管網、排水管網、污水處理、燃氣管網、集中供熱等方面。

3）加強初步設計與施工圖設計環節的對接。對于 PC 方式而言，初步設計與施工圖設計環節都是同一家設計單位，兩個設計環節的理念和設計思路承接順暢，不存在溝通問題。而對于 EPC 方式而言，初步設計為甲方確定的設計院，施工圖設計單位為承建單位下級企業，分屬于不同的設計單位，其溝通順暢程度無法同 PC 相提并論。初步設計的理念和思路在施工圖階段不一定能夠得到充分的理解和體現，加上設計任務、設計時間的限制，造成施工圖設計圖紙對初步設計要求體現不夠，進而偏離初步設計意圖。

因此施工圖設計人員應主動與初步設計人員溝通，明確設計意圖，明細設計思路。初步設計人員應充分表達設計理念，確保設計不同環節的交接。施工圖設計完成后，初步設計方應參與施工圖審核工作，并簽字認可設計意圖得到了充分體現，明確圖紙出現質量問題后責任劃分，并建立責任和懲罰機制。

4）強化圖紙審核質量。施工圖是指導承建單位施工的重要文件，施工圖審查工作一般邀請第三方獨立進行，其主要審查依據是國家或軍隊的建設規范，審圖人員主要按規范強條、安全節能等條目核對。在滿足規范的前提下，建設工程的圖紙表達、具體細節和施工方法可以有多種方式，雖然都滿足規范要求，但并不一定能契合使用單位的實際需求和承建單位的施工現場管理。因此在施工圖審查過程中，使用單位和承建單位應參與施工圖審查核對工作，一方面使用單位能夠依照圖紙進行使用功能的核對、對后期使用提出人性化修改意見；另一方面，承建單位能夠根據現場的施工條件、擬采用施工方法進行準備或修改，可有效縮短工期、提高建設經費使用效率［4］。

5）使用單位積極參與。代建制模式下，建設責任主體是代建辦，使用單位應積極參與其中。少數基層部隊領導對代建制的認識存在一定差距，認為有了代建辦包辦，只管前期提出需求、后續接收使用即可，工作沒有了動力和積極性，有的被動配合，有的根本不作為，致使工程進度緩慢，建設周期加長，建設質量受到影響，給工程建設、工程質量帶來具有較強負面作用。使用單位是工程竣工后的受益者，參與建設過程對于后續的使用、管理是有利無弊。使用單位參與建設全過程，一方面可以使承建單位更好理解使用需求，另一方面也可了解現場情況，有利于后續的使用管理。東部陸軍某直屬旅營區建設中，該旅指派專人駐點，與施工單位緊密聯系，深度配合，提供施工便利，整個建設過程流暢、工期控制合理、經費使用高效、工程質量顯著提高。

6）加強工程造價管理。EPC、PC 兩種方式都是實行總價合同包干，雖然是承建單位對工程的質量、安全、費用和進度完全負責，但當承建單位建設經費緊張或超支，就會直接導致工程質量下滑，間接損害了軍隊的利益。因此在工程建設前期的經費申請和批復階段，需要精心測算工程投資估算，充分考慮建設過程中人工材料的漲價因素，合理安排建設批準費用，是確保工程質量的前提。同時在工程設計階段加強概算管理和造價預算，避免設計導致工程超過批復費用。因此控制好預算和設計概算，是提高工程質量的保證［5］。

7）加強人員培訓和過程質量監管。代建制模式下，代建辦一般委托地方咨詢公司進行現場管理，質量監督委托地方代理監督機構進行質量控制。代建辦為新組建單位，人員抽調來源較為廣泛，部分為轉崗人員，對工程建設流程、施工工藝還需強化學習；地方咨詢公司和代理監督機構往往沿用地方工程的經驗和作法。雖然部分軍隊工程與民用工程差異較小，但在戰場項目建設方面存在較大差異。應當對代建辦人員、地方咨詢公司和地方代理監督機構人員進行崗前培訓，掌握軍事設施工程建設流程和特點，學習軍用規范和標準，并對現場管理、質量監督的關鍵環節提出要求。現場管理、質量監督是確保工程安全的重要保障，尤其是基礎驗槽、隱蔽工程方面，都必須嚴格落實監督制度，不但需要多方（甲方、建設方、監理方、監督方）參與并留下文字資料，還需留存現場影像。

8）嚴格竣工驗收條件。工程竣工驗收是工程建設的最后一環，竣工驗收的條件是提請驗收的基本前提。軍隊工程對竣工時間要求嚴格，施工單位為了避免工程延期，往往實際提請驗收時，工程條件尚未完全達到試運行條件。如協調地方電力部門通電的手續尚未辦妥，驗收時就采用柴油發電機組供電的形式替代等，導致竣工驗收時甩項。承建單位和代建單位應嚴格落實竣工驗收的門檻條件，對于未達到驗收條件的工程，堅決不能提請驗收，杜絕“先驗收，后整改”或“甩項驗收”的現象［6］。

4 結語

軍隊工程代建制是目前軍事設施工程建設領域的主要發展方向，相比較傳統的建設模式，具有突出的優勢和特點，但由于建設任務重，參建單位多，協調難度大，代建制模式下的工程質量提高還有較大空間，需要在前期準備階段、標準化建設方面、完善協調機制、工程建設人才培養上多下工夫，參建各方有效溝通、協同努力、齊抓共管，才能夠有效提高軍事設施工程建設質量。Q