論中央與地方海上執法機構職權界分及完善

羅 恒

（中國人民解放軍國防大學政治學院西安校區，陜西 西安 710068）

海洋事業的成效很大程度上取決于管理體制是否完善[1]，我國中央與地方執法機構并行設置，且在不同的海洋執法領域法律規范與實踐層面上都還存在著不同類型、標準的職權劃分。相關劃分如何最大限度滿足維護海洋事業長遠發展的需要是值得研究的重大課題。需要說明的是，本文所論述的執法機構職權界分并不限于案件管轄的界分，在執法所依托的前端行政管理與審批、行政監管與執法檢查都屬于這一范疇①需要說明的是，“執法”與“管理”本身就是密不可分的關系，本文中所引用的史春林等于2019 年發表于《中國軟科學》上的“1978 年以來中國海洋管理體制改革：回顧與展望”采用的是“管理”包含“執法”思路，而2022 年崔野發表于《中國海洋大學學報（社會科學版）》上的“中國海上執法建設的新近態勢與未來進路——基于2018 年海上執法改革的考察”似乎主張“執法”包含“管理”。但無論如何，前端行政管理與后端執法監督檢查是不可能截然分開的，這也應當是上述兩篇論文在論述中都對“執法”、“管理”的現狀與完善路徑同時論述的原因。限于本文篇幅及主旨，無法對此問題從行政法角度進行詳細區分，只能根據論述需要適當提及相關領域界分，并主張事權決定執法職權。，當然，本文的論述更側重于行政審批后端的執法檢查等職能界分，但因這一職能與前端行政管理事權密不可分，故在論述中也會適當提及前端職能界分與完善。

一、問題之提出：中央與地方海上執法機構職權之并行與界分

我國海洋強國戰略正加速實施中，習近平總書記指出“發達的海洋經濟是建設海洋強國的重要支撐”[2]。在作為基礎的海洋經濟發展上，2021年全國海洋生產總值首次突破9 萬億元，比上年增長8.3%，對國民經濟增長的貢獻率達8.0%，占沿海地區生產總值的15.0%[3]。相關成就的取得離不開地方積極性的發揮與地方政府的有效屬地管理。如上海市2020 年海洋生產總值約9707 億元，占當年全市生產總值的25.1%[4]。沒有地方政府積極發展海洋經濟的動因推動以及各項有力的陸域管理措施，海洋建設事業是不可能取得如此成效的。但近年海洋資源面臨過度甚至是無序開發，周邊、域外國家則對我國施壓挑釁，海洋維權形勢日趨復雜、嚴峻，這對強有力的中央執法機構存在提出了更為緊迫的需求。在20 世紀開始興起的海洋“圈地運動”中，沒有強有力的中央政府作為領導機關也是無法實現對本國主張海域的有效管轄與海洋權益有力維護的，而沿海地方的經濟發展和安全則需要搭建起本地方行政區域內的海洋執法力量以進行有效管理。這就決定了各國海洋執法中應當有中央事權與地方事權機構的共同參與。

事權作為一級政府在公共事務或服務中應承擔的任務和職責[5]，其劃分直接關系權力在中央政府與地方政府之間的轉移，其旨在通過對權力合理的縱向配置，提高政府部門履職績效，最大限度促進社會增長[6]。我國及世界其他國家海洋執法機構都存在著中央與地方機構的并行設置，如美國1953 年由國會通過法律明確離岸3 海里海域、底土、海洋生物和礦產資源，3 海里外由聯邦政府行使管理權，但州海域水面航行權、貿易權、國防和國際事務權仍然歸屬于聯邦政府，由此形成以離海岸3 海里為界聯邦與州海上執法機構分別管轄美國海域的局面[7]。但問題在于，既然中央與地方海上執法機構均需要參與海洋執法工作，那么兩者之間如何妥當進行管轄種類、地域上的區分？現行的劃分機制和標準是否有效解決了管理重疊之問題？在當下及可預見的未來有無困境？對于存在的問題如何進行謀劃解決？

二、目前我國海上執法職權劃分標準與重合之表現

對于執法機構之間的職權劃分往往通過法律或者政府公告、執法機構之間協議等規范性文件加以明確。中央與地方海上執法機構之間的職權重合在規范與實踐層面均有不同的表現。

（一）規范層面上的職權劃分與重合之表現

黨的十八屆三中全會要求建立事權和支出責任相適應的制度[8]，那么，財政事權的劃分就可以直觀地反映管理事權的劃分，而相關管理職權的劃分則包括相應監管及執法職能的劃分。根據2020 年國務院辦公廳發布的《自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕19 號）[9]，涉海自然資源領域在中央與地方事權劃分及財政支出上呈現出并列且部分領域兩種事權共同管理的局面，這種劃分并沒有改變長期以來在涉海管理領域中央與地方在職權劃分及管轄分工上交叉并列的局面，并在諸多領域采取了“共同”支出與管轄的模式，前端行政管理上的職能交叉進一步加劇導致后端執法工作的重疊（見表1）。

從表1 可看出，在自然資源領域16 項涉海管理中，將具有全國性、廣泛性或者其他影響較大的涉海自然資源管理領域等10 項職能的權限劃歸于中央事權范疇，地方事權主要負責地域性較強的2 項職能，而對于海域海島調查、保護監管和海洋生態保護修復等4 項則確立為中央與地方共同事權范疇，這呈現出中央事權主導下的地方參與海洋管理模式。但海洋本身就具有整體性，海上生產所依賴的船舶以及漁業生物、海洋污染物等自然物體本身又處于流動之中，是天然跨越行政區劃的存在。加之《海域使用管理法》《海洋生態環境保護法》等法律雙重授權，使得中央與地方執法機構“共享”權限，這就在規范層面造成了職能劃分的重疊。

表1 中央與地方涉海自然資源領域事權劃分列表

（二）打擊海上違法犯罪領域

根據2018 年全國人大常委會《關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》（以下簡稱《授權決定》），海警機構在打擊海上違法犯罪活動中行使公安機關職權，依據《刑事訴訟法》，海上刑事案件由中國海警局行使偵查權。《治安管理處罰法》目前尚未修改，但依據《授權決定》，海警機構也具有當然的管轄權。但一是在規范層面，海上相關治安、刑事案件是否由海警機構專屬或者主要管轄？二是在實證層面，機構改革，特別是2018年公安邊防部隊退出現役轉隸地方公安后，各地紛紛成立邊防與港航公安機關①如原上海市公安邊防總隊各派出所劃歸各屬地區公安機關，總隊、支隊機關與原上海港公安局、上海海事公安局組建上海市公安局邊防與港航公安局，其職能中有負責上海沿海水域治安管理職能。或者海防總隊②如原福建省公安邊防總隊轉隸福建省公安廳后，組建福建省海防總隊，指導海（島嶼）岸線以內和沿海港岙口、碼頭、灘涂、臺輪停泊點等區域的治安防控，沿海船舶、漁船民治安管理等主要職責任務。、支隊③如青島市海防支隊負責全市沿海船舶、漁船民及岸線、島嶼等沿海地區的治安管理，組織他人偷越國（邊）境、運送他人偷越國（邊）境、偷越國（邊）境案“一類三種”案件偵辦和青島市海防委員會辦公室協調職能。，其性質已由中央執法機構轉為地方執法機構，其管轄的海岸區域本身與海域難以切割，且部分機構在職能、轄區上直接與當地海警機構存在重疊，再加上部分沿海地方公安機關先前設立的沿海轄區機構，這導致實踐中部分案件、警情管轄爭議長期存在，時常發生“都在管”或者“沒人管”④“都在管”和“沒人管”是并不矛盾的，其往往根據案件、警情的性質表現出來，在對本機構存有重大利益時，因職權重疊往往出現“都在管”，因承擔責任等因素時則出現推諉扯皮的“沒人管”。的情況。

（三）海洋資源開發利用領域

海警機構整合前，海洋資源開發利用主要由原國家海洋局及其所屬中國海監總隊與地方海洋主管部門及地方海監部門進行管轄。其職權劃分遵照“誰審批、誰檢查”“誰發現、誰處罰”原則，即中央審批項目主要由原中國海監總隊檢查，地方審批項目主要由地方海監機構檢查，對于無證用海等違法行為，由先發現的機構處罰[10]。2018 年自然資源部、中國海警局調整組建后，原國家海洋局及中國海監總隊相關職能分別劃入自然資源部、中國海警局。根據自然資源部《關于印發〈自然資源部行政處罰事項清單〉的通知》（自然資辦函〔2019〕2191 號），海洋行政執法職責已統一由中國海警局行使，自然資源部本級無相關海洋行政處罰事項，自然資源部本級承擔相關海域海島行政審批及監管職責[11]。那么海洋資源開發利用領域執法主體已變為各級海警機構和地方人民政府所屬海上執法機構。其執法職權是否可以認為繼承屬于海警機構淵源的中國海監總隊，從而繼續按照“誰審批、誰檢查”“誰發現、誰處罰”原則進行執法職權劃分存有疑問。從現有公開報道看，海警機構與地方海洋執法部門均開展用海項目檢查與違法用海項目處罰工作，部分省份海警機構與地方海洋執法部門簽訂的執法協議則明確參照“誰審批、誰檢查”原則執行，但海警機構作為中央事權單位，同時有權對地方審批用海項目進行檢查，這顯然沒有改變中央與地方執法機構對同一事項長期共同行使檢查、處罰職權情況。

（四）海洋生態環境保護領域

海警機構組建前，原國家海洋局及其所屬中國海監總隊與地方海洋主管部門及地方海監部門對海洋傾倒廢棄物、防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境等進行行政監管與執法工作，同樣是“誰審批、誰檢查”“誰發現、誰處罰”原則[12]。機構改革后，相關職能劃轉至生態環境部門，目前，在海洋、海岸工程建設項目環保上，中央與地方生態環境部門分別根據工程性質分別行使行政許可、審批事權，海洋傾倒廢棄物事項則全部由生態環境部審批。從現有《海洋環境保護法》等規范層面看，其并未對執法職權進行劃分，實踐中海警機構與地方海洋執法部門均開展相關行政執法工作，如2021 年全國海警“碧海2021”專項行動中查處傾廢案件57 起，查處海洋工程未經環評擅自施工等案件573 起[13]。地方海上執法機構中，深圳市生態環境局對深圳灣航道疏浚工程（一期）環評報告造假案作出處罰決定[14]，廣東省廣州市海洋綜合執法支隊番禺大隊4 天內查獲兩宗非法傾廢案件等[15]。那么海警機構與地方海洋環保執法部門職能產生重疊時，應如何確定管轄？當事人是否有義務在同一事項上接受不同層級、性質的執法機構檢查？這是目前規范和實踐層面都未解決的問題。

（五）海洋漁業管理領域

根據《漁業法》，機構改革前原中國漁政與地方人民政府所屬漁政部門職權劃分以機動漁船底拖網禁漁區線（以下簡稱“拖網線”）為界。海警機構成立后，《海警法》也將拖網線作為海警與地方人民政府漁業管理部門間的職權劃分線。但首先在實然層面，如果一艘漁船位于拖網線內側地方漁政部門管轄區實施違法行為，被發現后為逃避打擊航行至拖網線外側，此時，地方漁政部門是否可以認為已無須進行追緝及管轄？這事實上已造成了中央與地方海上執法機構間執法職權的重疊。其次，在應然層面，拖網線確立于20 世紀50年代，在當時的歷史背景下可保證近岸漁業資源不會受嚴重損害。但現今如繼續按照此前做法由地方人民政府所屬漁業管理和執法部門進行近海漁業審批及執法顯然是無益于我國海洋漁業資源長遠發展的，客觀上要求對中央與地方海上執法機構間的職能劃分進行進一步優化調整。

（六）海上緝私領域

海警機構根據《授權決定》及《海警法》管轄海上發生的走私案件，行使與海關相同的職權。根據《海關法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等法律、規章，公安機關可對走私國家禁止、限制進出口貨物、物品等非涉稅走私案件行使偵查權。問題是，海上發生的走私案件是否專屬于海警機構管轄？地方公安機關是否有權對來自于海上但已經進入內陸水域的走私案件行使管轄權？從公開報道的案例看，似乎地方公安機關同樣打擊涉海走私行為，這在實踐層面造成了公安與海警在職權上的重合。

（七）其他領域

1.海洋維權領域。根據國辦發〔2020〕19 號文，海洋權益維護屬于中央事權，這似乎使這一領域的事權劃分并不存在爭議。但《海警法》則明確中國海警局及其所屬海區分局有權組織地方執法機構參與重大海上維權執法行動，同時，各地海上執法機構職權中也紛紛明確本機構負責本轄區維權任務或參加國家統一組織的維權行動。如廣東省海洋綜合執法總隊機構職能第三項包括“組織實施全省海域的巡航監視。根據授權履行海洋監察職能，維護國家海洋權益”[16]。可見，在海洋維權領域中央與地方執法機構也是同時參與的。

2.海洋科學調查、基礎測繪等領域。海洋科學調查在原中國海監時期分別由原中國海監總隊及地方海監部門根據審批權限行使執法檢查、處罰權，《海警法》同樣將該權力授予海警機構，但這并未否定地方海洋執法部門在相關領域的職權。如前文所述廣東省海洋綜合執法總隊同樣具備“海洋調查測量等方面執法工作，依法查處違法違規行為”職能。故在本領域，中央與地方執法機構也存在職能重疊。在海洋基礎測繪方面，《海警法》授予海警機構對海洋基礎測繪中的執法權，且地方海上執法機構目前均未有該項執法職能，故這一職權由中央執法機構統一行使。

三、現行職權劃分所面臨的困境及原因

第二部分關于對我國現行海上執法領域中中央與地方海上執法機構職權劃分的敘述可以看出，相關劃分標準普遍存在種類繁多、標準不一、不清及重疊的情況，這造成了諸多困境。

（一）法律適用之困境：競合影響執法公正

1.同一行為因法律適用主體不同導致實體結果的差異。海警機構與地方海上執法機構相比，最顯著的一個特點是其具有警察權力[17]，而地方海上執法機構（除海防支隊等公安機關外）是不具備這一權力的。警察權力行使的導向是維護社會穩定，與其他國家行政權核心含義[18]相比，其對于公共行政的物理強制力是其價值和關鍵所在[19]。加之海警等中央執法機構在執法過程中不能以地方性法規、地方政府規章作為依據，而地方涉海執法部門則多以地方性法規及規章作為執法依據。地方性法規、規章的制定目標主要考慮的是本行政區的經濟社會發展，這直接導致對于同一違法行為不同機構間因法律適用、打擊側重點等因素而造成截然不同的法律后果。如運輸大量海砂行為在某省海警機構認定為掩飾隱瞞犯罪所得的治安違法行為，甚至涉嫌犯罪，而相關案件如由地方執法機構查獲，按照當地海洋保護法規，多對當事人處以罰款。因不同機構的執法目標、所依據的法律不同必然在實踐層面導致執法人員對案件實體及程序的看法、定性存在相當的爭議，中央與地方海上執法機構的導向性差異及管轄重疊加劇了這一爭議。

2.同一行為因法律適用主體不同導致程序權利的差異，以及執法標準不甚統一，執法程序多樣、復雜。在行政案件中，除《行政處罰法》等國家法律為執法機構執法中必須遵循外，各地、各執法領域都存在本領域、本行政區域的執法程序細則、裁量標準等，這導致在程序上，諸如當事人同一違法行為因執法機構不同導致申請聽證的罰款起點金額，量罰等行政處罰關鍵環節上存在顯著甚至是極大差異，如廣西壯族自治區《行政執法程序規定》第十九條第（六）項關于抽樣檢測程序中并沒有明確執法機關應當在進行抽樣程序中通知相對人到場[20]，而海警等中央執法機構依據《海警法》《公安機關辦理行政案件程序規定》等法規進行案件辦理時，則必須通知相對人到場，這導致不同執法機構在辦理相同行政案件中“同案不同處”現象時常發生，影響了國家法制統一。

（二）執法檢查之困境：多頭執法、重復建設普遍存在

1.同一行為往往有兩個甚至數個執法主體有權進行執法檢查。與陸地存在大量市場主體以至于采取大部分執法任務交由基層甚至下放至街道，市級以上主管、執法部門更多負責復議、監察這一模式不同的是，海上生產經營主體數量是遠不如陸地之多的，這導致同一項目常態化地被多輪執法檢查。如Z 省作為海洋大省，其全部海洋工程建設項目總數不足2000 個，以位于Z 省Z市D 區的某用海項目為例，其既可能受到屬地海警機構監管，也需要接受Z 省海洋與漁業執法總隊所屬機構（直屬支隊）監管，也可能受Z 市海洋行政執法局（執法支隊）監管，還可能受到D 區農林與海洋漁業局所屬機構（執法大隊）監管。當事人一個用海行為可能同時受到四個不同執法主體的監管，即使按照一個機構一年內最多只進行一次執法檢查的模式，其一年內也至少需要就同一事項接受至少4 次相同的檢查，這顯然是不利于其生產經營的。事權劃分，形式上是為了公權力的高效運作，但究其本旨是基于更好保障公民權利的需要[21]。海洋執法領域職能重疊直接降低了執法效能，影響執法公信力與權威。

2.執法信息整合、共享存在困難。職權的重疊在導致執法資源浪費的同時，還會因執法機構的不統一及協作、對接中的不暢造成執法中的“空白”。一方面，在行政許可與執法檢查、處罰對接上，行政檢查、處罰所依賴的行政許可信息往往無法及時獲取，對執法檢查工作造成困難。在中國海監時期，中央與地方海監部門使用“海監通”，建立執法專網等方式進行全國范圍內相關信息互通，確保用海、環保項目實時定位與行政審批信息查看，對已立案的案件進行跟蹤，防止重復立案。海上執法機構改革后，新的系統并未及時開發啟用，這導致中央與地方海上執法機構既難以獲取相關海域、項目存在行政許可信息，也難以獲悉其他執法機構立案調查及處罰情況。另一方面，由于中央與地方海上執法機構的并行設置，執法機構間的信息也難以實現共享，如海警機構拍賣的罰沒海砂船在運輸過程中被地方執法機構查獲，其需要向海警機構核實拍賣情況的真實性，但由于海砂本身是種類物，海警機構單憑地方機構來函根本無從確認相關海砂是否為合法拍賣而來，極大地增加了當事人運輸成本，也損害了執法公信力。

3.執法資源的浪費與執法裝備的重復建設。海上執法價值最高、最為重要的是艦船裝備，衡量一國海上執法力量強弱也是看艦艇噸位[22]。改革后，各地海洋執法機構紛紛入列本單位所屬的船舶，配備職務或勞務派遣船長、船員。特別是各地生態環境部門，在本輪機構改革前，完全不具備海上執法經驗、裝備、人員，只能重新開始相關執法艦船等裝備建設，在巡航區域相同的情況下，這顯然是裝備的極大浪費。盡管部分地區采取海上綜合執法模式，但這同樣也耗費大量物力財力新建、改建船艇裝備。如深圳近期開建的3000 噸級海洋維權執法船，其配備的裝備、實現的功能與海警艦艇諸多重合[23]，未實現艦艇統一使用。

（三）海洋發展之困境：中央與地方在海洋總體發展戰略上的不協調

在經濟利益驅使下，部分嚴重違法案件屢禁不絕，甚至地方政府“靠海吃海”，為違法行為“開綠燈”。以近期輿論反響強烈的某項目為例，該項目在涉及圍填海審批中，當地政府及其所屬海洋管理部門化整為零，違規審批。2017 年中央第四環保督察組指出相關問題并明確要求整改后也僅對業主單位進行處罰，但未制止違法行為。2019年，中央第三環保督查組進行第二輪中央環保督查時發現相關違法問題仍存在并出現新問題后，當地方開始要求業主企業進行整改。對此，中央環保督察組明確指出相關地方“財政過分依賴房地產，房地產企業指到哪兒，政府規劃跟到哪兒，鼓了錢袋，毀了生態”[24]。

（四）相關職權劃分困境產生之原因探析

1.立法因素。機構職責與界分的法定化程度欠缺。與海警機構的各項職權來源于《海警法》授權不同的是，地方人民政府涉海管理與執法部門的權限基本來自于“三定”（定人、定責、定編），缺乏立法授權監督。特別是在機構改革后，在管理事權劃分發生諸多變化情況下，法律尚未進行修改，而改革后的各地執法機構“三定”仍然依據舊法確定機構職權，這本身就會造成職權重疊（如《海洋環境保護法》取消了地方對傾廢項目的審批權限，根據執法權隨管理權的原則，地方執法機構應當不再對傾廢行使執法權）。行政權力作為公共性與自利性、邊界性與擴張性之統一體[25]，行政機關本身是不可能通過自我制定條款進行權力范圍與內容有效限制的①如某地整合原屬于中央執法機構的海事公安局、邊防總隊機關及當地港口公安局而成的邊防與港航公安局，其“三定”中明確的管轄范圍為是原海事公安局轄區（等同于海事VTS 服務區，但其管轄案件僅限制于海事犯罪案件），管轄事項上卻為港口公安全口徑的職權范圍，這顯然是進行了職權的不當擴大的。，這實質上是“法律缺位、政策主治”的表現。

2.經濟因素。地方經濟發展動因與國家海洋整體可持續發展的矛盾。事權劃分的困難存在于政府間的利益競爭[26]，一方面，沿海地方政府當然具有開發海洋資源以促進本地區發展的內在動因，希望通過加大開發力度提升本地區相關經濟發展水平。另一方面，基于海洋的整體性、資源的流動性，地方與地方之間在海洋資源同樣存在競爭關系，如海洋大省之間不可避免為漁業捕撈配額、范圍發生爭議，這直接導致各地方特別是海洋大省所在政府必然具有強烈的訴求，增加相關事權范圍以維護本地區經濟利益，中央政府為保障資源可持續發展和地區間協調，則更強調海洋的整體性，并通過督查、巡視、檢查等方式限制地方事權及其行使。

3.客觀因素。海洋本身的整體性和與陸域的不可分割性。拖網線周邊漁業、由海向陸走私等案件之所以會導致事權重疊，其根本原因在于海洋本身是一個整體。與陸地發生的案件往往針對特定的地區治安與社會發展不同的是，海洋上發生的案件除極個別情況（如發生在海岸邊的非法圍填海活動）外，很難說相關違法行為侵犯了某一地區的社會治安與經濟發展，海洋資源、污染物的天然流動性決定了對海洋資源、環境的損害影響不局限于所管轄的省份，如嚴重、無序的非法捕撈行為必然使全海域漁業資源面臨枯竭，這就決定了海洋事務大多數需要進行跨行政區的管轄與協調。其次，海洋與陸地存在不可分離的關系，人類開發海洋活動最終落腳地都會在陸地上，這導致海域的管理同樣離不開陸地行政區劃的依托，如對漁船民近海作業的許可審批限制于本省市漁船民。即使是遠海，也需要相關陸地基地作為保障，這同樣不可避免涉及船舶所在地的管轄與保障。海洋所同時具備的國家整體性與地方特殊性決定了事權以及執法職權劃分具有復雜性、困難性。

4.現實因素。中央與地方、地方與地方執法機構間協作配合、信息共享尚處于起步階段。中央與地方行政許可與執法信息的不暢原因在于執法主體的多樣性造成信息數據系統不可能實現完全統一或者對接。特別是在大數據時代，基于大數據的管理決策，已經成為各行業和各領域未來發展的方向和目標，具有極大的決策價值[27]。任何一個單位都不大可能主動將本單位掌握的相關信息進行共享，在同一執法事項存在多個不同性質、層級執法主體的情況下，不進行職權的界分而單純強調共同管理的結果一定是信息整合與溝通的不暢。

四、完善中央與地方海上執法機構職權劃分之原則

中央與地方海上執法機構職權劃分必須立足于一定的基礎，遵循一定的原則，方可實現最大化效益。

（一）中央事權及機構主導，地方參與海洋管理原則

首先，海洋天然就是跨越行政區域的存在。如前文所述，海洋資源本身是處于流動的整體中，如魚類往往在一海域產卵后洄游至其他海域。而海洋污染物則會隨洋流飄散，海上生產主要使用的船舶更無絕對的地域限制，相關管理無法更多依托屬地管轄，這要求海洋管理與執法上全國統一性大于地域性。其次，我國面臨海洋維權形勢及資源開發利用現狀要求中央事權占主導地位。目前，我國海洋維權形勢是不容樂觀的，如東海54 萬平方公里應歸我國管轄海域中有26 萬平方公里與周邊國家存在爭議。除域內外國家侵權挑釁外，與周邊因漁業等資源引發的事端層出不窮[28]。而海洋資源開發上，海域、漁業資源損害日益嚴重，“近海無魚”已人盡皆知，而捕撈業所依托的陸上加工等產業鏈更加劇了過度、非法捕撈力度[29]，在經濟增長和不同省份漁業發展之間競爭壓力下，地方政府顯然無法具有加強對本地區所屬漁船民及捕撈產業鏈有效管理的動因。最后，以海警機構為代表的中央海上執法機構整合客觀上要求更加強調中央事權的主導作用。中國海警不僅在海區設立分局，部分重點方向設立直屬局，更在沿海省、市、區縣設立了屬地海警機構，形成了沿海全線布防、重點區域重點設置的格局。其既可以與駐地地方政府及海上執法機構保持全天候聯系，又可跨越行政區劃限制做好對外統一維權執法及跨區域協調工作。作為我國目前唯一同時具備警察權力與其他一般行政機關職權的執法機構①公安機關對戶籍、交通管理等也屬于社會管理的行政執法職能，但相關職能仍然屬于我國傳統的警察權力，限于本文論證主題及篇幅，在此不再展開。。從互聯網公開發布的信息看，海警機構艦船裝備數量多、性能強，且已開始大范圍履行海上執法職權[30]，如筆者先前工作的上海海警局整編完成后的案件種類、數量遠超整編前原各單位總和。完成整編后的海警機構已然成為我國主要的海上執法機構，起到了“主力軍”作用，滿足了應對日益嚴峻的海上維權執法形勢需求，由海警機構為代表的中央海上執法機構主導海上執法工作是海洋強國戰略實施的必然要求。

（二）實現艦船、人員最大化集約使用

基于海上環境特殊性、海上執法的專業性，艦船及配套艦員、執法人員是海上執法中最重要的硬件和軟件要素，這是開展海上執法的前提條件。以當前主流150 噸級執法艦艇為例，其在不含武備系統情況下最終造價往往高達上千萬甚至超過億元，且具備良好航行性能、熟悉轄區水文環境、社情的艦艇長、艦員、執法人員需要長達數年甚至數十年培養，這是其他任何執法領域所難以企及的。實際上，中國海警整合重要動因就是實現艦艇、人員的整合[31]。這也意味著對職權的授予要考慮執法機構的艦船、人員情況，而不宜對缺乏海上執法經驗、基礎的機構進行大范圍的授權。

（三）提升相對人執法可預期性，提升執法效能

依法治國戰略中依法行政是關鍵舉措，既然事權劃分的目的是提升社會經濟水平與發展效能，那么其合理性的判斷依據也必然包括能夠使行政相對人形成合理預期，減少對其生產經營活動的干擾。這意味著海上執法職權應當相對集中，在將來條件成熟時，進一步實現機構、信息的整合。

五、完善中央與地方海上執法機構職權劃分之路徑

職權合理劃分的路徑決定著相關工作的成效，對此，應當在頂層設計基礎上，合理劃分事權，做好執法機構間及任務的統籌、協調。

（一）做好頂層設計

一是加快制定、修訂海洋管理法律法規，提升事權劃分法治化水平。2018 年至今中央與地方機構改革目前已接近尾聲，在此情況下，大量法律法規需要進行修訂，除對執法主體進行明確外，應當逐步以立法形式取代“三定”界定政府職權的模式。實質上，相關呼吁不僅在海洋管理與執法領域存在，其他諸多領域也對此有相關的呼聲[21]。相關立法應當扭轉“事權共享”“事權模糊”等現狀，特別是《海域使用管理法》已實施20 余年，其完全有必要根據海域執法面臨的問題，機構改革后的需要進行大幅度修改，除對中央與地方海洋主管機構在圍填海等海洋管理上進行職權界分外，有必要明確執法權限劃分，并將《海警法》規定的協調、監督地方海洋資源開發利用執法工作規定進行細化，從而清晰地規定中央與地方管理、執法機構在海域使用許可、監管、執法上的分工、權限、法律后果等。

二是合理劃分中央與地方機構執法職權種類。本文主張海洋管理與執法領域可確立全部為中央機構職權、中央機構主導下的共享職權以及中央機構指導、監督下的屬地職權三種劃分模式，從而合理確定各自管轄、職權范疇。此種劃分方法較傳統劃分方法更強調中央事權的主導、監督作用。基于本文認為海洋管理總體上應當屬于中央事權的主張，那么只要劃分出哪些交由地方機構管理最為妥當即可。在這里，實際上有兩種標準，即一種是按照地域劃分，如參照美國與我國公安邊防時期以離岸3 海里②在2013 年中國海警局成立前，原公安邊防海警與邊防支隊管轄以離海岸線3 海里為界分。2013 年以后，以海岸線為界分。作為管轄界分，抑或根據執法領域類型進行區分。對此，本文主張兩者相結合。因為海洋管理與執法最終目標是實現國家海洋事業整體發展，這當中，即需要區分哪些領域由執法裝備加強的中央機構履行更有效率，也要考慮相關職權劃分與地方發展的相關程度。有學者在論述中央與地方事權劃分問題上指出，地方政府事權應主要包括地方性基礎設施建設、地方經濟發展和地方社會管理、公共秩序和公共安全事務等[32]。本文對此予以支持，綜上可考慮進行如下劃分。

1.中央機構指導、監督下的屬地職權。可將沿岸、內海內或離岸3 海里以內的海域使用、海島保護，主要在陸一側的海岸工程建設項目環境保護，以及陸源污染物管理等不需要大型艦船裝備即可開展的執法職能交由地方自然資源、生態環境等部門進行屬地化監管，從實證的角度出發，相關違法行為的主體也多為地方國有企事業單位或者與地方經濟發展密切相關的企業，其執法更多地應側重社會效果、經濟效果。何況，海域執法領域罰款數額往往十分驚人[33]，如全部交由海警機構進行處罰，在沒有地方罰款返還機制的情況下，將面臨執行難、地方經濟發展遭受嚴重影響等問題，反而損害執法權威與公信力，甚至造成中央與地方政府、執法機構間的緊張關系。同時，為防止過度開發，中央執法機構應當定期開展巡查，如發現違法行為應當首先通知地方執法部門進行查處，當地方執法機構不愿、不能有效充分履行執法職責時，則應當由海警機構立案查處，對自然資源部直接通報的案件，則原則上應由海警機構立案查處。

2.中央機構主導下的共享職權。可確定為主要在海一側的海洋工程建設項目環保執法監管、海洋漁業管理等領域，因為相關領域執法活動直接影響全國海域環境與海洋資源，但離岸較近的區域不需要大型艦船裝備，且更多服務于地方經濟發展，原則上由中央機構進行審批、監管及執法，在一定條件下可委托或授權地方機構對部分對全國海域影響不大的項目、離岸3 海里以內的海洋漁業進行屬地管理，中央機構加強事后監督、檢查。同時取消機動漁船底拖網禁漁期線作為中央與地方海上執法機構管轄界分線，只將其作為大型拖網作業漁船禁止作業的技術分界線。

3.其他領域均劃歸為中央機構職權。如現行《海洋環境保護法》取消了地方機構海洋傾倒審批權，那么該領域應當依法由中央機構進行審批、監管及執法，《海域使用管理法》對圍海100 公頃、填海50 公頃以上項目規定的監管、執法等，且不得進行委托或再授權。

（二）推進海上綜合執法與陸海執法統籌

目前，我國在生態環境等七個領域實現了綜合執法，有效提升了執法效能。海洋領域綜合執法概念方興未艾，以海警機構為代表的海上綜合執法模式一定是符合海洋管理要求的執法模式，其統一相關職權至一個執法機構中，將有助于在中央執法機構協調、指導下統一行使職權，廣東省海洋綜合執法總隊組建可以看作這一模式在地方的推廣。當然，與《海警法》同時授予海警機構警察與其他行政機關兩種職權類型不同的是，地方海上執法機構不大可能同時獲得相關兩方面的授權，地方海上綜合執法推進更多地應考慮除公安職權以外的一般行政機關執法職權的整合，在現有機構情況下，可通過地方立法授權、委托等方式在地級市以上人民政府（直轄市可為市本級主管部門所屬執法機構），采取分散管理+統一綜合執法模式。這一原因是，海上執法不宜進行權力下放，這不僅是由機構執法力量決定的，在陸上，執法權力的下沉化特別是近年來街道一級行使執法權目的在于解決街道等基層對違法現象“看得見卻管不著”情況[34]，也是將更多輕微違法行為解決在一線的需求。而海上違法案件多具有較重危害性，取證難度也相對較大，是不宜交由力量較弱的區一級或街道行使的。

雖然本文探討的是“海上執法”，但海岸與沿海必然是難以完全分割清楚的概念，這就導致主管海岸的執法部門及海洋執法部門職權也是重疊的，而海岸執法部門多屬于地方執法機構，這就無可避免產生了職能重疊。陸海統籌并不過多涉及海洋本身的職權劃分，故應堅持“寧可重疊，不可失管”原則，可考慮通過聯合執法、巡邏等機制進行統一執法活動，最大限度減少重復檢查、處罰發生。而發現案件的，則應當移送管轄該事項領域、地域的執法機構，但有利于案件辦理的除外。如公安海防在查處一起靠在碼頭的無證駕駛機動船舶案件時，嫌疑人為跳海逃跑，此時顯然更適宜由公安海防繼續管轄，而不是通知海警機構追緝。

（三）加強中央執法機構對地方執法機構的協調、指導

《海警法》第八十二條賦予中國海警局規章效力應當類推于國務院部門規章，其應當在全國范圍內實施并同時適用于地方執法機構[35]。中國海警局目前已單獨或聯合自然資源部、農業農村部就海域使用、海洋漁業處罰裁量等問題發布制定了中國海警局規章或規范性文件。各地海洋執法機構也明確本機構職能中包含接受中國海警局及其派駐海區分局的協調、指導。可以預見，中國海警局規章不僅能夠有效統一不同執法機構在同一問題上的案件定性、處罰裁量、處置程序等做法，還能夠有效發揮協調作用，在法律規定前提下進一步明確各機構間的職權、管轄地域界限，從而提升執法效能及相對人預期，這不僅有利于消除或者減少職權重疊帶來的不利后果，也無疑能提高海洋執法法治化水平。

（四）條件成熟時繼續推進執法機構整合

目前，美、日等國海岸警衛隊、海上保安廳實現了一個政府部門主管下的統一集中執法[36]，我國目前雖在一定程度上實現了海上執法機構整合，但中央層面，海警機構與直屬海事部門還未實現整合，且職能亦存在重疊。地方海上執法機構之間重疊帶來的弊端也要求加快綜合執法與機構整合。本文主張，中央和地方各組建一個綜合執法隊伍（地方在現行法律下無法整合公安機關職能），有著相對明確的轄區、管轄事項劃分，長遠看，中央層面要實現海警機構與直屬海事機構的整合，地方層面要更加強包括警察職權在內的海上綜合執法隊伍建設。這應當是最符合我國海洋總體與地方海洋事業發展的道路。雖然這至少需要相當長的一個過程，但調研、論證則應始于當下。

六、總結

我國目前中央與地方海上執法機構并存的局面是客觀且有必要的，但在海洋執法的各個領域產生了職權的重疊、空白。這一并行設置加上法律規范的缺位、機構內在擴張動因等因素導致了法律適用、執法、海洋事業發展上的諸多困境。相關困境的解決要首先立足當下，堅持法治化、規范化道路，以提升執法效能、保障當事人權益為目標。在海洋強國戰略不斷縱深推進的歷史背景下，要準確把握海上執法規律。故本文主張機構改革、職能界分等軟硬件建設都應順應以海警機構為代表的海上綜合執法模式這一發展趨勢，堅持中央事權及機構主導原則，對中央與地方海上執法機構之間的職權依照國家海洋總體發展要求、管理事權、機構能力等因素進行合理、有針對性的劃分，推進綜合執法與陸海統籌，以及逐步實現海上執法機構的進一步整合。