勞動法中加付賠償金規(guī)則的檢視與適用

李滿奎,李富成

(西南政法大學(xué),重慶 401120)

隨著《中華人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)的頒布實施,作為用人單位法律責(zé)任形式之一的加付賠償金也正式確立。加付賠償金規(guī)則對于保障勞動者的合法權(quán)益,懲罰和遏制用人單位的欠薪行為起到了巨大作用。但是,由于特殊的制度設(shè)計,加付賠償金介乎勞動監(jiān)察的手段和勞動爭議處理的救濟措施之間,游走于行政責(zé)任和民事責(zé)任的邊緣,如何厘清兩者的邊界,一直以來都是理論上的難題。①參見謝增毅:《勞動行政機關(guān)責(zé)令用人單位承擔民事責(zé)任研究》,載《當代法學(xué)》2010年第3期,第117頁。隨著立法的不斷充實完善,加付賠償金先后出現(xiàn)于各種類別的勞動法律規(guī)范中。雖然這些法律規(guī)范明確了加付賠償金的制度細節(jié),但不同時期出臺的規(guī)范之間也出現(xiàn)了重合甚至抵牾現(xiàn)象,使得司法機關(guān)在適用法律時存在困惑,“同案不同判”的現(xiàn)象頻發(fā),難以實現(xiàn)加付賠償金的制度目的。有鑒于此,本文擬首先對勞動法中加付賠償金的歷史演進予以梳理,明確其規(guī)范現(xiàn)狀及價值功能;其次,以問題為導(dǎo)向,揭示加付賠償金規(guī)則在司法適用中面臨的協(xié)調(diào)困境;最后,從解釋論和立法論兩方面就加付賠償金規(guī)則提出適用對策和完善建議。

一、勞動法中加付賠償金規(guī)則的確立與功能定位

(一)勞動法中加付賠償金規(guī)則的確立

我國1994年頒布的《勞動法》第91條首次確立了加付賠償金規(guī)則,明確規(guī)定用人單位存在克扣或者無故拖欠勞動者工資、拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬、低于當?shù)刈畹凸べY標準支付勞動者工資或者解除勞動合同后未依法給予勞動者經(jīng)濟補償四種情形之一的,應(yīng)由勞動行政部門責(zé)令其向勞動者支付工資報酬、經(jīng)濟補償,并可以責(zé)令支付賠償金。

1995年1月1日,作為《勞動法》配套性規(guī)范的《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟補償辦法》(勞部發(fā)〔1994〕481號,以下簡稱481號文)和《違反〈中華人民共和國勞動法〉行政處罰辦法》(勞部發(fā)〔1994〕532號,以下簡稱532號文)生效。針對以上四類情形,兩份文件各自規(guī)定了不同的賠償金計算標準。①481號文規(guī)定,額外的經(jīng)濟補償金(實為賠償金)按照應(yīng)付工資報酬(包括低于最低工資部分)25%以及經(jīng)濟補償金50%的標準支付;532號文則規(guī)定,賠償金按照相當于勞動者工資報酬、經(jīng)濟補償總和一至五倍的標準支付。但是由于后一賠償標準規(guī)定得過高,實踐中有關(guān)部門很少按照該標準進行處罰。參見王惠:《我國欠薪防治制度存在的問題及其重構(gòu)》,載《江西社會科學(xué)》2010年第3期,第161-162頁。

2001年4月30日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2001〕14號,以下簡稱舊《司法解釋一》)第15條規(guī)定,用人單位因?qū)嵤┪宸N不法行為迫使勞動者解除勞動合同的,應(yīng)當支付相應(yīng)的工資報酬和經(jīng)濟補償,并可以支付賠償金。與《勞動法》第91條相比,該條在適用情形上作出了“一刪除、兩新增、三保留”的調(diào)整,即刪除了用人單位解除勞動合同未支付經(jīng)濟補償?shù)那樾?通過吸收《勞動法》第32條,新增了用人單位以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段強迫勞動以及未按照勞動合同約定支付勞動報酬或者提供勞動條件兩種情形,保留了用人單位拖欠工資報酬的其他三種情形。

2004年12月1日起施行的《勞動保障監(jiān)察條例》(國務(wù)院令第423號)第26條不僅首次將責(zé)令支付賠償金的主體明確為勞動行政部門(同時也意味著將有關(guān)支付賠償金的爭議定性為行政爭議),還將加付賠償金的標準設(shè)定為用人單位應(yīng)付金額的50%～100%。與此前的規(guī)范顯著不同,只有在滿足勞動行政部門先行責(zé)令用人單位支付以及用人單位逾期不支付兩個要件時,方可主張加付賠償金。

2008年1月1日起實施的《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)第85條在適用情形上整體延續(xù)了《勞動法》第91條的規(guī)定,并保留了《勞動保障監(jiān)察條例》關(guān)于勞動行政處理前置的要件,但對于若干適用情形相較于《勞動法》第91條作出了表述上的調(diào)整。同時,因應(yīng)《勞動合同法》對經(jīng)濟補償適用范圍的變動,將終止勞動合同納入用人單位加付賠償金的適用范圍。

2010年9月14日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(三)》(法釋〔2010〕12號,以下簡稱舊《司法解釋三》)第3條規(guī)定,勞動者可以就《勞動合同法》第85條規(guī)定的加付賠償金直接向人民法院提起民事訴訟。2021年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋(一)》(法釋〔2020〕26號,以下簡稱新《司法解釋一》)第1條將《勞動合同法》第85條規(guī)定的加付賠償金糾紛歸入勞動爭議,第45條則復(fù)制了舊《司法解釋一》第15條的內(nèi)容。

在上述規(guī)定中,532號文和481號文因“有新規(guī)定替代”分別于2010年11月12日和2017年11月24日被廢除①參見《人力資源和社會保障部關(guān)于廢止和修改部分人力資源和社會保障規(guī)章的決定》(人力資源和社會保障部令第7號);《人力資源社會保障部關(guān)于第五批宣布失效和廢止文件的通知》(人社部發(fā)〔2017〕87號)。,舊《司法解釋一》和舊《司法解釋三》也因新《司法解釋一》頒布而被廢止。②參見《最高人民法院關(guān)于廢止部分司法解釋及相關(guān)規(guī)范性文件的決定》(法釋〔2020〕16號)。除此之外,其余均屬于現(xiàn)行有效之規(guī)定,共同構(gòu)成了我國勞動法中加付賠償金規(guī)則的實體和程序面向(參見表1)。

表1 :我國勞動法中有關(guān)加付賠償金規(guī)定的對比

(二)加付賠償金規(guī)則的功能定位

任何法律規(guī)則的創(chuàng)設(shè)均服務(wù)于特定的價值目標,功能定位則是實現(xiàn)這些價值目標的重要支撐。勞動法中加付賠償金規(guī)則對用人單位和勞動者體現(xiàn)出迥異的功能定位。對于用人單位而言,加付賠償金具有懲戒、威懾以及督促功能。首先是懲戒功能。從立法目的看,加付賠償金是一種針對用人單位故意、魯莽或輕率侵害勞動者權(quán)益的行為而設(shè)立的懲罰性賠償制度。在工作場所中,用人單位拖欠工資、加班費、經(jīng)濟補償且經(jīng)勞動行政部門責(zé)令限期支付后仍未支付的行為,嚴重侵害了勞動者的財產(chǎn)權(quán)益,強迫勞動和不提供勞動條件則嚴重危害了勞動者的人身安全,對其予以懲罰符合加付賠償金規(guī)則的立法目的。其次是威懾功能。勞動關(guān)系具有內(nèi)在的不平等性,用人單位逐利的本性及強大的經(jīng)濟實力使其容易濫用合同自由,從而侵害勞動者的合法權(quán)益。面對用人單位的侵害行為,勞動者向法院提起的民事賠償訴訟僅具有填補損失的作用,并不足以遏制用人單位的違法行為,只有通過引入加付賠償金規(guī)則,使得用人單位付出額外成本,才能夠真正對其實施懲戒,從而使該用人單位不敢再實施相同的侵害行為,并嚇阻其他用人單位實施相同或類似的侵害行為。最后是督促功能。用人單位作為市場主體,在經(jīng)營過程中致力于尋找可以限定勞動力支出的辦法①參見[德]沃爾夫?qū)ざ嘁疗绽?《數(shù)字化與勞動法:互聯(lián)網(wǎng)、勞動4.0和眾包工作》(第6版),王建斌、婁宇等譯,中國政法大學(xué)出版社2022年版,第6頁。,并可能將守法成本與違法成本的差額作為其決定是否遵從勞動法的重要考量因素。加付賠償金規(guī)則通過提高規(guī)則剛性與違法成本,能夠督促用人單位嚴格遵守《勞動法》和《勞動合同法》。②參見謝增毅:《用工成本視角下的勞動合同法修改》,載《法學(xué)》2017年第11期,第71-72頁。

對于勞動者而言,加付賠償金規(guī)則具有激勵和糾正兩大功能。首先是激勵功能。從另一向度來看,對用人單位課以加付賠償金的懲罰是對無過錯勞動者的獎勵,是激勵的另一種形式,可以使勞動者獲得額外的利益,填補其維權(quán)的顯性成本和隱性成本③參見張在范:《限額賠償·加額賠償·等額賠償——勞動合同法賠償規(guī)則體系之構(gòu)建》,載《法學(xué)論壇》2008年第4期,第105頁。,鼓勵勞動者與用人單位的不法行為積極作斗爭。其次是糾正功能。加付賠償金規(guī)則糾正了《勞動法》和《勞動合同法》中經(jīng)濟補償金規(guī)定對勞動者權(quán)益保護不均衡的狀況。加付賠償金規(guī)則將用人單位以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段強迫勞動等情形納入適用范圍,一改此前《勞動法》和《勞動合同法》僅針對此類情形設(shè)定經(jīng)濟補償金的做法,使用人單位在實施更為嚴重的侵害行為時可以受到較重的懲罰,以體現(xiàn)過罰相當?shù)脑瓌t。值得注意的是,這一糾正功能具有不完全性,僅涵蓋了《勞動法》第32條規(guī)定的情形,并未涵蓋《勞動合同法》第38條規(guī)定的所有情形。

二、與加付賠償金相關(guān)的規(guī)范沖突分析

前文已述及,《勞動法》中有關(guān)加付賠償金的規(guī)定較為籠統(tǒng),原勞動部通過規(guī)范性文件的方式確立了加付賠償金規(guī)則的細節(jié),舊《司法解釋一》有細微變動,但基本維持了《勞動法》及相關(guān)規(guī)范性文件的做法。從《勞動保障監(jiān)察條例》開始,加付賠償金的標準和前置條件出現(xiàn)重大變化,此后的《勞動合同法》延續(xù)了這一變化,這一變化導(dǎo)致規(guī)范性文件與《勞動合同法》的沖突客觀存在。再加上新《司法解釋一》原文復(fù)制了舊《司法解釋一》有關(guān)加付賠償金的規(guī)定,相關(guān)規(guī)范如何協(xié)調(diào),也成了不得不面對的問題。這些規(guī)范沖突的存在,對加付賠償金規(guī)則的統(tǒng)一適用造成了較大的障礙,同時也揭示了這一規(guī)則的法律適用困境。

(一)規(guī)范性文件與《勞動合同法》之間的規(guī)范沖突

1.規(guī)范性文件與《勞動合同法》有關(guān)加付賠償金的確定標準不同

《勞動合同法》規(guī)定的加付賠償金標準是用人單位應(yīng)付金額的50%至100%,481號文規(guī)定的標準則為應(yīng)付金額或者總金額的25%或50%。由于兩者對于同一事項規(guī)定并不一致,且在很長的一段時間內(nèi)均有法律效力,在現(xiàn)實中,兩者如何協(xié)調(diào)成為亟待解決的難題,各地不得不針對此類問題出臺裁審規(guī)則,不同的裁審規(guī)則大相徑庭。以上海和北京為代表,前者規(guī)定,因《勞動合同法》第85條對逾期支付勞動報酬、加班費、經(jīng)濟補償?shù)鹊姆韶?zé)任已作了規(guī)定,應(yīng)按《勞動合同法》第85條規(guī)定執(zhí)行①參見《上海市高級人民法院關(guān)于勞動爭議若干問題的解答》第3條。;后者則規(guī)定,481號文尚未被修改或廢止,勞動仲裁委或人民法院仍可參照上述規(guī)定確立的標準裁判。②參見《北京市高級人民法院關(guān)于勞動爭議案件法律適用問題研討會紀要》第27條。在司法實踐中,兩者所確立的加付賠償金標準在很長一段時間內(nèi)都作為有效規(guī)范得到適用。有的法院以新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法的理由判決適用《勞動合同法》第85條③參見山東省平陰縣人民法院(2018)魯0124民初2643號民事判決書、江蘇省常州市中級人民法院(2017)蘇04民終1512號民事判決書、廣東省佛山市中級人民法院(2017)粵06民終3725號民事判決書等。;有的法院則以481號文仍然有效為由判決繼續(xù)沿用其確立的賠償金標準。④參見山東省海陽市人民法院(2017)魯0687民初3663號民事判決書、廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院(2016)桂01民終4749號民事判決書、福建省莆田市秀嶼區(qū)人民法院(2014)秀民初字第5117號民事判決書等。

學(xué)界對該問題的討論也沒有取得共識。有學(xué)者認為,《勞動合同法》中加付賠償金的規(guī)定并不能替代481號文加付經(jīng)濟補償金的規(guī)定,后者仍然可以被適用。⑤參見黃昆、周國良:《何種情形下加付經(jīng)濟補償金》,載《中國勞動》2011年第8期,第46頁。但也有學(xué)者認為,如果上述兩種規(guī)定可以并用,將極大地加重用人單位的負擔,有過分強調(diào)勞動者利益而漠視用人單位應(yīng)有權(quán)益之嫌,非常不可取;在上述四個事項上,《勞動合同法》已經(jīng)修正了481號文的相關(guān)規(guī)定,在處理具體案件時應(yīng)該適用新的、具有更高效力等級的《勞動合同法》第85條。⑥參見丁宇翔:《勞動合同法施行后經(jīng)濟補償金的適用》,載《人民司法》2009年第2期,第38-39頁。

2.規(guī)范性文件與《勞動合同法》對過錯要件的要求不同

根據(jù)前文中的表1所示,在加付賠償金規(guī)則的發(fā)展演進過程中,其適用情形發(fā)生了一定的變化。具言之,《勞動合同法》第85條分別將《勞動法》第91條和481號文中規(guī)定的“克扣或者無故拖欠勞動者工資”“拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬”的表述調(diào)整為“未按照勞動合同的約定或者國家規(guī)定及時足額支付勞動者勞動報酬”以及“安排加班不支付加班費”。對于這一行文的變化,有學(xué)者主張“同質(zhì)說”的觀點,即適用情形并未因此發(fā)生實質(zhì)性的變化。如丁宇翔認為,《勞動合同法》與481號文具有相同的調(diào)整對象。⑦參見丁宇翔:《經(jīng)濟補償金、賠償金及其他〈勞動合同法〉實施后經(jīng)濟補償?shù)姆蛇m用》,載《法律適用》2009年第1期,第53頁。李文靜也認為,用人單位克扣或無故拖欠勞動者工資與未依法及時足額支付勞動者勞動報酬同義。⑧參見李文靜:《現(xiàn)行勞動關(guān)系立法沖突與銜接分析研究(上)——國家層面勞動關(guān)系立法》,載《中國勞動》2016年第21期,第24頁。

但是,也有人采“異質(zhì)說”的觀點,認為適用情形已發(fā)生實質(zhì)性變化。具體而言,未按照勞動合同的約定或者國家規(guī)定及時足額支付勞動者勞動報酬,與克扣或者無故拖欠工資的區(qū)別,在于這種未能及時足額支付的情況,是否由用人單位的主觀故意造成。①參見最高人民法院民事審判第一庭編:《最高人民法院勞動爭議司法解釋(三)的理解與適用》(第2版),人民法院出版社2015年版,第72-73頁。按照“異質(zhì)說”的觀點,在加付賠償金的適用情形上,《勞動合同法》相較于481號文淡化了用人單位的過錯要件。

(二)《勞動合同法》與新《司法解釋一》之間的規(guī)范沖突

1.加付賠償金爭議中仲裁前置與行政處理前置問題懸而未決

根據(jù)《勞動合同法》第85條的規(guī)定,勞動行政部門應(yīng)當先責(zé)令用人單位支付其應(yīng)付的勞動報酬或經(jīng)濟補償,如果用人單位逾期未支付,才應(yīng)責(zé)令其加付賠償金。該條文涉及前后兩次“責(zé)令權(quán)”行使主體的判斷問題。第一次責(zé)令承擔補償責(zé)任的主體是勞動行政部門并無爭議,但第二次責(zé)令加付賠償金的主體不甚明確。從實體法來看,雖然《工資支付暫行規(guī)定》(勞部發(fā)〔1994〕489號)以及《勞動保障監(jiān)察條例》都將該責(zé)令權(quán)明確賦予勞動行政部門,481號文卻為勞動者就額外的賠償金向勞動爭議仲裁機構(gòu)和法院主張權(quán)利預(yù)留了空間。學(xué)者對此也存在分歧,如常凱認為,加付賠償金的具體數(shù)額要由勞動行政部門確定②參見常凱主編:《中華人民共和國勞動合同法釋義》,中國勞動社會保障出版社2007年版,第194頁。;鄭尚元則認為,額外賠償金之獲得,勞動者須就上述應(yīng)得金額之加付,尋求勞動仲裁、勞動訴訟程序救濟其權(quán)利。③參見鄭尚元:《勞動合同法的制度與理念》,中國政法大學(xué)出版社2008年版,第457頁。在實踐中,圍繞這兩種觀點,法院也出現(xiàn)了對應(yīng)的兩種裁判思路:一種是主張責(zé)令用人單位向勞動者加付賠償金屬于勞動行政部門的職權(quán),不屬于人民法院民事案件審理范圍④參見四川省綿陽市中級人民法院(2021)川07民終218號民事判決書、北京市高級人民法院(2020)京民申5280號民事裁定書、山東省煙臺市中級人民法院(2019)魯06民終6192號民事判決書、廣東省珠海市中級人民法院(2015)珠中法民一終字第390號民事判決書等。;另一種則主張將加付賠償金爭議納入人民法院的審理范疇。⑤參見山東省威海市中級人民法院(2021)魯10民終2164號民事判決書、河南省鄭州市中級人民法院(2012)鄭民一終字第1925號民事判決書、新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級人民法院(2012)烏中民五終字第124號民事判決書、重慶市第四中級人民法院(2011)渝四中法民終字第00163號民事判決書等。

舊《司法解釋三》明確賦予勞動者就加付賠償金爭議直接向人民法院提起訴訟的權(quán)利,后被新《司法解釋一》第1條調(diào)整為先申請勞動仲裁后提起訴訟。兩個規(guī)定通過明確“司法化”的思路而終結(jié)了前述爭議,但同時也引發(fā)了新的爭議,即對加付賠償金爭議是否需要前置行政處理程序,并不明確。⑥參見孟高飛:《加付賠償金爭議是否需要前置行政處理程序》,載《中國勞動》2011年第7期,第49-50頁。在新《司法解釋一》頒布后,是否要求勞動者提供經(jīng)勞動行政部門先行處理的證據(jù),將勞動爭議處理程序作為一種補充救濟手段,從貫徹落實《勞動合同法》第85條的立法原意來看,司法實踐中還可以繼續(xù)探索優(yōu)化。⑦參見鄭學(xué)林、劉敏、于蒙、危浪平:《〈關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋(一)〉幾個重點問題的理解與適用》,載《人民司法》2021年第7期,第51頁。

2.加付賠償金規(guī)則的適用情形與賠償標準并不一致

由于新《司法解釋一》第45條與《勞動合同法》第85條均是有關(guān)加付賠償金的規(guī)定,二者在適用情形方面存在較大差異,且新《司法解釋一》并未明確規(guī)定賠償標準。在司法實踐中,對于這一規(guī)范沖突,存在較大的解釋空間,不同的解釋代表著不同的法律適用路徑,以及迥異的裁判結(jié)果。對于二者之間的規(guī)范沖突,至少存在以下三種可能的解釋:

第一種解釋是“并軌制”。根據(jù)這一解釋,勞動者基于新《司法解釋一》第45條規(guī)定的情形而被迫解除勞動合同時,與《勞動合同法》第85條第4項在規(guī)范上出現(xiàn)了相同的調(diào)整對象即經(jīng)濟補償金。此時的處理方式是:如果用人單位未按照約定和法律規(guī)定支付勞動報酬且沒有向勞動者支付經(jīng)濟補償,針對該經(jīng)濟補償,勞動者應(yīng)當請求勞動行政部門責(zé)令用人單位限期支付;對于應(yīng)付的勞動報酬部分,勞動者則可以直接通過提請勞動爭議處理的方式予以主張。如果僅涉及經(jīng)濟補償而無勞動報酬的給付,用人單位自覺支付經(jīng)濟補償?shù)?不會產(chǎn)生加付賠償金的責(zé)任;沒有履行的,勞動者也不能直接通過勞動爭議的方式主張經(jīng)濟補償,而只能通過申請勞動行政部門責(zé)令支付的方式處理。“并軌制”路徑有兩個預(yù)設(shè)的前提:其一是新《司法解釋一》的解釋對象是《勞動合同法》第85條,或者至少二者在勞動者被迫解除勞動合同時,在調(diào)整對象上具有重合性。基于此,必須保障二者在法律適用上的協(xié)調(diào),避免一方“架空”另一方。其二是嚴格遵循文義解釋,將《勞動合同法》第85條第4項所指的勞動合同解除主體理解為不僅包括用人單位,還包括勞動者。

第二種解釋是“雙軌制”。這一解釋以勞動者是否被迫解除勞動合同為標準,區(qū)分情況進行處理。具言之,如果勞動者根據(jù)新《司法解釋一》第45條規(guī)定的理由解除勞動合同,就可以不經(jīng)過行政處理前置程序,直接按照勞動爭議程序請求處理。但如果勞動者并沒有解除勞動合同,就將適用《勞動合同法》第85條,交由勞動行政部門責(zé)令處理,責(zé)令無果則訴諸行政爭議程序解決。兩個條文唯一的連接點在于,由于新《司法解釋一》并未規(guī)定加付賠償金的標準,因此,應(yīng)參照《勞動合同法》第85條規(guī)定,按應(yīng)付金額50%以上100%以下標準向勞動者加付賠償金。①參見鄭學(xué)林、劉敏、于蒙、危浪平:《〈關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋(一)〉幾個重點問題的理解與適用》,載《人民司法》2021年第7期,第51頁。“雙軌制”的依據(jù)在于:其一,新《司法解釋一》的解釋對象并非《勞動合同法》第85條,因為新《司法解釋一》在內(nèi)容上沿襲舊《司法解釋一》,但后者并沒有明確的解釋對象甚至并非解釋性的條文(后文詳述);其二,與新《司法解釋一》僅適用于勞動者被迫提出解除勞動合同的情形不同,《勞動合同法》第85條第4項中勞動合同解除和終止的主體僅指用人單位。②有司法裁判也支持解除合同的主體僅限于用人單位,如蘭州市中級人民法院(2011)蘭法民三終字第00702號民事判決書、廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2020)桂民申1634號民事裁定書等。

第三種解釋是“單軌制”。該種解釋是指加付賠償金的支付應(yīng)回歸《勞動合同法》第85條而不依賴于新《司法解釋一》的規(guī)定。關(guān)于賠償金,本條規(guī)定用的是“可以”,意味著并非所有情形都符合支付賠償金的條件,要看法律的規(guī)定,比如《勞動合同法》第85條規(guī)定的加付賠償金。③參見最高人民法院民事審判第一庭編:《最高人民法院新勞動爭議司法解釋(一)理解與適用》,人民法院出版社2021年版,第559頁。在審判實踐中,也有法院采取這一觀點。④參見浙江省寧波市中級人民法院(2021)浙02民終4911號民事判決書。

三、加付賠償金規(guī)則法律適用困境的原因檢視

(一)勞動法領(lǐng)域規(guī)范性文件清理不及時且未嚴格遵循法律適用原理

我國加付賠償金給付標準在司法適用中的混亂,根本原因在于加付賠償金給付標準存在于不同的法律規(guī)范中,且法官在適用時不加以區(qū)分。從勞動法中加付賠償金規(guī)則的歷史演進可以看出,加付賠償金的給付標準分別規(guī)定在法律、行政法規(guī)以及規(guī)范性文件中。根據(jù)法律效力位階和法律適用的基本原理,上位法應(yīng)優(yōu)于下位法,即作為法律的《勞動合同法》應(yīng)優(yōu)先適用,對于同一事項有不同規(guī)定的481號文應(yīng)被廢止。然而,這一法律適用的原理在我國司法實務(wù)與行政執(zhí)法中并未得到普遍認同;相反,通行的法律適用原理是,只要現(xiàn)行規(guī)定沒有被明確廢止,都可以適用。532號文因被《勞動合同法》等法律法規(guī)代替而被廢止,意味著我國已經(jīng)開始清理與上位法沖突而不再適用的規(guī)范性文件。但是也應(yīng)看到,盡管廢除481號文或者不再對其予以適用的呼聲成為主流,481號文直到2017年11月24日才被明令廢止,說明我國在規(guī)范性文件的清理方面仍然存在滯后性。

(二)加付賠償金的性質(zhì)界定不清晰

我國在加付賠償金規(guī)則適用情形中的過錯要件以及相關(guān)爭議處理機制的選擇等問題上之所以搖擺不定,根本原因在于對加付賠償金的性質(zhì)界定不清晰。就加付賠償金的性質(zhì),至少存在下列兩種觀點:

第一種觀點認為,加付賠償金是具有懲罰性質(zhì)的賠償責(zé)任,即懲罰性賠償說。①參見謝增毅:《勞動法的改革與完善》,社會科學(xué)文獻出版社2015年版,第270頁。該說在實體法中的依據(jù)較多,如《勞動合同法》、481號文中的“加付”“額外”等表述均具有典型的懲罰性特征,但《勞動合同法》第85條規(guī)定與傳統(tǒng)的懲罰性賠償金法理并不相同。其一,懲罰性賠償作為一種私人執(zhí)行的手段,旨在引導(dǎo)被害人直接向法院追訴不法加害行為,但《勞動合同法》規(guī)定加付賠償金的獲得尚須勞動行政部門先行處理,甚至加付賠償金本身也有賴于行政命令。其二,懲罰性賠償?shù)某闪㈨毤雍θ擞兄饔^上可非難的加重事由,包括故意或惡意、輕率置他人利益于不顧或者有重大過失。②參見王澤鑒:《損害賠償》,北京大學(xué)出版社2017年版,第366-377頁。但前文已述,《勞動合同法》相對于481號文,顯然對用人單位的過錯采取了淡化處理方式。其三,懲罰性賠償必須由受害人在提請補償性賠償?shù)幕A(chǔ)上提出,不能由裁決機關(guān)主動適用,但是,《勞動合同法》第85條的加付賠償金顯然是由勞動行政部門主動實施的。③參見賀永勝:《勞動法引入懲罰性賠償制度之辯》,載《中國勞動》2017年第2期,第30頁。

第二種觀點認為,加付賠償金是一種行政責(zé)任,即行政責(zé)任說。④參見劉焱白:《用人單位懲罰性賠償金的適用研究》,載《法商研究》2013年第6期,第124頁。具體又可以分為行政處罰說和行政執(zhí)行罰說。前一觀點在實體法中的依據(jù)是已被廢止的532號文,此外有學(xué)者認為,不論是原來的額外經(jīng)濟補償金還是現(xiàn)在的賠償金,在一定程度上都帶有行政處罰的色彩。⑤參見丁宇翔:《勞動合同法施行后經(jīng)濟補償金的適用》,載《人民司法》2009年第2期,第39頁。后一觀點認為,加付賠償金類似于《行政處罰法》所規(guī)定的執(zhí)行處罰措施,即當事人逾期不繳納罰款的,行政機關(guān)可以按日加收罰款,目的是促使用人單位履行支付義務(wù),以保護勞動者的合法權(quán)益。⑥參見信春鷹、闞珂主編:《中華人民共和國勞動合同法釋義》(第2版),法律出版社2013年版,第350頁。不過,《勞動合同法》第85條規(guī)定的加付賠償金與行政責(zé)任顯然存在重大區(qū)別,即加付賠償金的給付對象是第三人(勞動者)而非國家。

(三)勞動監(jiān)察與勞動爭議處理的功能混淆

針對加付賠償金,我國先后確立了行政爭議處理、民事爭議處理以及勞動爭議處理三種救濟方式。不過,救濟方式的多樣化無法實現(xiàn)加付賠償金所追求的制度目的,根本原因在于,我國勞動立法長期以來將勞動監(jiān)察與勞動爭議處理的功能相混淆。這種混淆既與立法者對行政監(jiān)察與個體維權(quán)“雙重保護”機制的推崇有關(guān)⑦參見趙紅梅:《新時代和諧勞動關(guān)系構(gòu)建——基于勞動行政法規(guī)視角的研究》,載《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2019年第4期,第33頁。,又與學(xué)者的助推不無關(guān)系。如有學(xué)者認為,加付賠償金的規(guī)定表面看來對勞動者保護的力度很大,卻過分依賴行政機關(guān),并沒有明確賦予勞動者訴權(quán)。①參見謝增毅:《對〈勞動合同法〉若干不足的反思》,載《法學(xué)雜志》2007年第6期,第63頁。在兩者的合力之下,形成了勞動者可以同時向勞動行政部門和勞動爭議處理機構(gòu)請求加付賠償金的規(guī)則現(xiàn)狀。然而,一項請求權(quán)具有兩種性質(zhì),這種制度安排無疑是令人困惑的。②參見袁中華:《勞動法上請求權(quán)體系之建構(gòu)》,載《環(huán)球法律評論》2020年第6期,第98頁。

從理論角度看,勞動監(jiān)察和勞動爭議處理本應(yīng)各司其職,前者主要處理勞動法意義上的違法行為,特別是違反勞動條件基準的行為,后者則通過中立第三方的介入處理權(quán)利義務(wù)紛爭。然而,立法將加付賠償金同時作為勞動爭議和勞動監(jiān)察的處理事項,本身就反映了對加付賠償金的適用情形究竟系勞動條件基準的違反或雙方權(quán)利義務(wù)的爭議存在認識分歧。勞動行政部門和勞動爭議處理機構(gòu)均無法妥善處理這一問題。對于勞動者而言,這無疑進入了“死循環(huán)”,表面上看手握雙重救濟途徑,在現(xiàn)實中卻屢屢“求告無門”,實踐中無數(shù)案例均揭示了這一點。

(四)勞動爭議司法解釋的解釋對象并不明晰

《勞動合同法》第85條與新《司法解釋一》第45條在理解和適用上之所以會出現(xiàn)分歧,在于司法解釋的對象不明晰。新《司法解釋一》第45條在內(nèi)容上完全沿襲了舊《司法解釋一》第15條的規(guī)定,但后者并沒有明確的解釋對象。筆者認為,舊《司法解釋一》實際是在《勞動法》第91條的基礎(chǔ)之上融入了《勞動法》第32條中勞動者可以即時辭職的兩種情形③可參見前文表1,《勞動法》、481號文、532號文有關(guān)加付賠償金的適用情形完全相同,從舊《司法解釋一》開始,適用情形開始出現(xiàn)變化,增加了兩種情形,這兩種情形便是《勞動法》第32條規(guī)定的勞動者可以解除勞動合同的情形。,并通過借助《勞動法》第91條所采用的責(zé)任形式,創(chuàng)設(shè)出一種新型的用人單位責(zé)任制度,即勞動者即時辭職時用人單位應(yīng)當承擔支付經(jīng)濟補償或加付賠償金的責(zé)任,目的是彌補《勞動法》中只有用人單位解除勞動合同才有經(jīng)濟補償對勞動者保護不足的漏洞。因此,在這個層面上講,舊《司法解釋一》創(chuàng)立了關(guān)于解除勞動合同經(jīng)濟補償金和加付賠償金的新規(guī)則。

《勞動合同法》第38條確立了勞動者即時辭職制度(用人單位未按照約定提供勞動保護或者勞動條件等原因),并在第46條中明確規(guī)定此種情形下,用人單位仍需向勞動者支付經(jīng)濟補償金。應(yīng)該說,舊《司法解釋一》第15條創(chuàng)立的關(guān)于勞動者解除勞動合同的經(jīng)濟補償金規(guī)則已經(jīng)被《勞動合同法》吸收。

在這一背景下,完全承襲舊《司法解釋一》第15條的新《司法解釋一》第45條功能何在,解釋對象是什么,能否繼續(xù)作為《勞動合同法》第85條的配套規(guī)定,均需要斟酌。④參見王惠:《我國欠薪防治制度存在的問題及其重構(gòu)》,載《江西社會科學(xué)》2010年第3期,第162頁。如果新《司法解釋一》第45條的解釋對象是《勞動合同法》第85條,那么兩者在出現(xiàn)相同的規(guī)制對象(勞動者被迫解除勞動合同且用人單位未支付經(jīng)濟補償)時應(yīng)當進行協(xié)調(diào),即適用“并軌制”的處理思路;反之,如果新《司法解釋一》第45條的解釋對象并非《勞動合同法》第85條,而是和舊《司法解釋一》一樣,借用了加付賠償金制度處理勞動者即時辭職(被迫解除勞動合同)時用人單位的責(zé)任問題,那么應(yīng)適用“雙軌制”的處理思路。在此基礎(chǔ)上,如果進一步認為對新《司法解釋一》第45條內(nèi)容的理解需要回歸《勞動合同法》第85條,那么將會采用“單軌制”的處理思路,三者適用的情形并不相同。對前述問題的不同回答,意味著勞動者可能獲得的救濟和用人單位可能承擔的責(zé)任并不相同。

四、加付賠償金規(guī)則的法律適用對策與完善路徑

(一)前提確認:明確加付賠償金的性質(zhì)是懲罰性賠償

厘清加付賠償金的性質(zhì)是確定其適用情形和爭議解決方式的前提。對此筆者認為,應(yīng)當將加付賠償金界定為民事責(zé)任中的懲罰性賠償。理由有三:第一,加付賠償金從文義上就帶有強烈的懲罰性色彩,是通過在補償責(zé)任之外對用人單位課以額外的加重責(zé)任,來實現(xiàn)對其重大違約或違法行為的懲戒,與懲罰性賠償?shù)囊?guī)范構(gòu)造和制度功能吻合。第二,加付賠償金之所以會被錯誤解讀為行政責(zé)任,原因在于加入了勞動行政部門的責(zé)令限期支付程序,從而改變了傳統(tǒng)懲罰性賠償責(zé)任的“私人執(zhí)行”結(jié)構(gòu)。但是,立法規(guī)定勞動行政部門處理前置,在某種程度上也是為了與懲罰性賠償制度的法理相契合,即通過用人單位逾期不支付的違法行為來對用人單位的主觀過錯要件進行補強。第三,我國關(guān)于加付賠償金的爭議處理程序逐步契合懲罰性賠償?shù)姆ɡ怼Ｎ覈幚砑痈顿r償金爭議的程序在變遷過程中逐步褪去了行政色彩,盡管與傳統(tǒng)通過民事訴訟主張懲罰性賠償?shù)哪Ｊ饺匀挥兴煌?卻符合了懲罰性賠償?shù)姆ɡ怼Ｆ湟?勞動爭議與民事爭議沒有本質(zhì)上的不同,唯一的不同之處在于,前者在采取司法程序之前應(yīng)適用強制性的仲裁程序。但實質(zhì)上,勞動爭議仲裁仍符合“司法”的基本特征,其與傳統(tǒng)司法機關(guān)的區(qū)別僅在于其裁決結(jié)果不具有完全的終局性,其裁決過程缺乏完全的強制性。①參見沈建峰、姜穎:《勞動爭議仲裁的存在基礎(chǔ)、定性與裁審關(guān)系》,載《法學(xué)》2019年第4期,第154頁。其二,采用勞動爭議的處理模式與懲罰性賠償?shù)膹膶傩韵嘁恢隆土P性損害賠償具有從屬性,不是一種獨立的訴因②參見王澤鑒:《損害賠償》,北京大學(xué)出版社2017年版,第366頁。,即加付賠償金的請求權(quán)必須依附于補償性的損害賠償。③參見王利明:《懲罰性賠償研究》,載《中國社會科學(xué)》2000年第4期,第115頁。勞動者要求用人單位支付勞動報酬、經(jīng)濟補償?shù)?本就屬于傳統(tǒng)勞動爭議,因此,現(xiàn)行法將加付賠償金納入勞動爭議的范疇,正好契合了懲罰性賠償?shù)膹膶傩苑ɡ怼?/p>

(二)以“單軌制”作為當下的法律適用路徑

在481號文已經(jīng)被明令廢止的情形下,《勞動合同法》與規(guī)范性文件的沖突問題已有所緩和,但《勞動合同法》第85條與新《司法解釋一》之間的協(xié)調(diào)問題仍然有待解決。綜合上述三種法律適用路徑,筆者認為,我國目前應(yīng)當選擇“單軌制”的路徑,但同時也需要對其進行一定的調(diào)適。從具體適用來看,對于“并軌制”思路而言,雖然可以最大限度地兼顧兩個條文之間的聯(lián)系,但是法官必須在兩個規(guī)定之間來回審視和切換,適用難度較大,并且對于同一事項分別適用不同的處理程序,不僅人為地增加了行政機關(guān)、裁判機構(gòu)的負擔以及當事人的訟累,還可能由于多方參與導(dǎo)致案件處理結(jié)果具有不確定性。“雙軌制”思路僅需根據(jù)勞動者是否被迫解除勞動合同來劃分法律適用的依據(jù),在裁判上較為簡便,避免了法官在兩個條文之間來回適用的繁瑣,卻也生硬地切斷了兩個條文之間的銜接關(guān)系,并且勞動者基于同一事由在獲得《勞動合同法》規(guī)定的加付賠償金后解除勞動合同,并再次獲得加付賠償金。相較之下,“單軌制”思路不僅維護了《勞動合同法》的權(quán)威,而且通過運用語義解釋,簡化了法律適用的環(huán)節(jié),對新《司法解釋一》與《勞動合同法》的關(guān)系作出了可接受的處理,對過往的案件處理方式改動幅度較小,應(yīng)當予以采納。

但該思路最大的缺陷是違背了司法解釋的基本原理,該原理要求對于司法解釋本身的理解,要回歸其所解釋的條文。因此,徹底貫徹“單軌制”也有嚴重的弊端,使得諸如用人單位未提供勞動條件等根據(jù)新《司法解釋一》原本可能獲得加付賠償金的情形一并被排除在外,對勞動者的不公平顯而易見。故而,筆者建議對“單軌制”思路進行一定的調(diào)整,明確新《司法解釋一》第45條關(guān)于加付賠償金的適用情形,在與《勞動合同法》第85條的適用情形不抵觸的情況下可以繼續(xù)適用,以盡可能地協(xié)調(diào)《勞動合同法》與新《司法解釋一》之間的聯(lián)系。

(三)完善有關(guān)加付賠償金規(guī)則的立法

將“單軌制”作為當下法律適用路徑屬于“權(quán)宜之計”,并不足以從根本上解決加付賠償金規(guī)則存在的規(guī)范沖突和法律適用困境。從長遠來看,應(yīng)當對《勞動合同法》第85條和新《司法解釋一》第45條關(guān)于加付賠償金的規(guī)定予以修改完善。

首先,應(yīng)當在加付賠償金問題上處理好勞動監(jiān)察和勞動爭議處理的關(guān)系。具體而言,將勞動監(jiān)察的適用范圍削減至勞動基準法執(zhí)法。①參見趙紅梅:《新時代和諧勞動關(guān)系構(gòu)建——基于勞動行政法規(guī)視角的研究》,載《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2019年第4期,第34頁。“勞動基準”即勞動法中規(guī)定的最低標準,在《勞動合同法》第85條中僅指用人單位“低于當?shù)刈畹凸べY標準支付勞動者工資”和“安排加班不支付加班費”。②不可否認的是,加班費本身也是可爭議的,有時認定加班是非常復(fù)雜的問題, 現(xiàn)實中長期存在 “值班”和“加班”難以區(qū)分的情形就是例證。有時認定加班則較為簡單,如用人單位實行“996工作制”,公然挑戰(zhàn)勞動法設(shè)置的標準工時底線。基于此,筆者建議未來立法可以再細化,將前者納入勞動爭議范疇,后者則交由勞動監(jiān)察處理。在此情形下,由于用人單位明顯違法,無須通過責(zé)令限期支付來設(shè)置“緩沖期”,而應(yīng)當由立法規(guī)定勞動行政部門責(zé)令用人單位限期支付應(yīng)付部分工資以及相應(yīng)的加付賠償金;如果用人單位不支付,可以對其進行強制執(zhí)行。③美國《公平勞動基準法》(Fair Labor Standards Act)第16節(jié)(b)規(guī)定,任何雇主違反第6節(jié)(最低工資)或第7節(jié)(最高工時)的規(guī)定,不僅要向雇員補足未付的最低工資和加班補償,還要加付相當于未付最低工資部分或者未付加班補償部分100%的懲罰性賠償金。 從美國的立法規(guī)定可知,加付懲罰性賠償金也主要適用于用人單位違反勞動基準的情形。參見Fair Labor Standards Act 52 Stat. 1060(1938).對于其他適用情形,包括未足額支付勞動報酬以及經(jīng)濟補償?shù)?由于“勞動報酬”的具體構(gòu)成以及勞動合同解除或終止的成因等均屬于可爭議事項,涉及復(fù)雜的事實認定和法律問題,不宜由行政機關(guān)進行勞動監(jiān)察處理。有地方裁審規(guī)則已經(jīng)意識到這一問題,要求勞動者請求用人單位根據(jù)規(guī)定支付加付賠償金的,應(yīng)當予以支持,但雙方對勞動合同是否已經(jīng)解除、是否應(yīng)支付經(jīng)濟補償金或支付標準等事項存在異議的除外。④參見浙江省勞動爭議仲裁委員會《關(guān)于勞動爭議案件處理若干問題的指導(dǎo)意見(試行)》第48條。

其次,將加付賠償金的主觀過錯要件予以明確。通常而言,懲罰性賠償責(zé)任需要加害人具有嚴重的主觀過錯。我國《勞動法》以及新舊《司法解釋一》規(guī)定的“克扣或無故拖欠”“拒不支付”,亦顯示出用人單位的主觀惡意。雖然這一過錯要件被《勞動合同法》第85條削弱,并以勞動行政部門責(zé)令支付后用人單位逾期不支付的形式加以補足,但從懲罰性賠償?shù)姆ɡ沓霭l(fā),還是應(yīng)當回歸用人單位本身的主觀過錯。故立法宜規(guī)定,勞動者向勞動爭議仲裁機構(gòu)或者人民法院主張加付賠償金時應(yīng)當舉證證明用人單位的主觀過錯,且達到一定的嚴重程度后方對其請求予以支持。嚴重程度的判斷可以參考日本關(guān)于附加金⑤日本勞動法中的附加金是指對違反《勞動基準法》規(guī)定拖欠各項工資或津貼的雇主,由裁判所要求其最高支付相當于雙倍欠薪的數(shù)額。附加金在結(jié)構(gòu)上與我國勞動法中的加付賠償金相類似。參見[日]中洼裕也、野田進:《勞動法的世界》(第13版),田思路、龔敏、鄒庭云譯,商務(wù)印書館2022年版,第52頁。的規(guī)定,對雇主違法的程度、樣態(tài)、勞動者受到的不利益之性質(zhì)和內(nèi)容、違反的經(jīng)過和雇主的反應(yīng)等因素加以綜合考慮。⑥參見[日]中洼裕也、野田進:《勞動法的世界》(第13版),田思路、龔敏、鄒庭云譯,商務(wù)印書館2022年版,第53頁。如果用人單位可以舉證證明其基于客觀原因或正當理由而無法或暫時無法履行給付義務(wù),應(yīng)當排除加付賠償金規(guī)則的適用。但對于用人單位低于最低工資標準支付勞動報酬或者明顯違反最高工時標準而不支付加班費的情形,由于行為本身違反了立法規(guī)定,應(yīng)視為用人單位有重大過錯,勞動者可直接主張加付賠償金。

最后,將加付賠償金的適用情形予以拓展。目前,新《司法解釋一》中關(guān)于加付賠償金的適用情形還停留在《勞動法》第32條規(guī)定的范疇,與《勞動合同法》第38條規(guī)定的外延并不一致,導(dǎo)致其糾正功能無法完全得到發(fā)揮。因此,應(yīng)當對新《司法解釋一》作出進一步修正,將《勞動合同法》第38條中勞動者被迫解除勞動合同的其他情形,如用人單位未依法為勞動者繳納社會保險費,規(guī)章制度違反法律規(guī)定、損害勞動者權(quán)益,以及因用人單位欺詐、脅迫或乘人之危致使勞動合同無效等納入加付賠償金的適用情形中。

結(jié)語

我國勞動法中加付賠償金規(guī)則的“碎片化”使其面臨協(xié)調(diào)困境,可能會導(dǎo)致行政機關(guān)和司法機關(guān)無所適從,該規(guī)則所承載的勞動者權(quán)益保護目的也可能隨之落空。對此,本文主張在明確加付賠償金具有懲罰性賠償性質(zhì)的基礎(chǔ)上,從解釋論和立法論兩個面向?qū)ζ溆枰酝晟啤１疚脑噲D通過加付賠償金規(guī)則管窺我國勞動法治體系中不同層級法律及規(guī)范性文件相互沖突、勞動執(zhí)法與司法不協(xié)調(diào)、司法解釋對象不明晰等現(xiàn)實問題,以期為完善我國勞動法律體系,提升勞動法治理效能貢獻綿薄之力。