國家安全體系中的生態(tài)安全及其法治完善

陳 亮,楊 攀

(西南政法大學(xué),重慶 401120)

引言

“生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰”。①習(xí)近平:《生態(tài)興則文明興》,《求是》2019年第3期,第5頁。近年來,隨著全球氣候變化、生物多樣性銳減等生態(tài)環(huán)境危機(jī)事件的頻發(fā),生態(tài)安全(Ecological Security)成為衡量國家安全的重要因素與指標(biāo)。2014年4月,習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出總體國家安全觀,囊括了生態(tài)安全在內(nèi)的“11種安全”,標(biāo)志著生態(tài)安全上升到國家安全戰(zhàn)略的新高度;2015年,全國人民代表大會常委會修訂通過的《國家安全法》對生態(tài)安全進(jìn)行了間接闡釋,奠定了生態(tài)安全制度安排的基石與制度運(yùn)作的基點(diǎn),生態(tài)安全在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家中的重要性不斷彰顯。在國家安全治理模式從行政式治理向法治化治理轉(zhuǎn)型的趨勢下,①李文良:《新時代中國國家安全治理模式轉(zhuǎn)型研究》,載《國際安全研究》2019年第3期,第32頁。完善生態(tài)安全法治保障體系,是維護(hù)生態(tài)安全、貫徹總體國家安全觀和踐行全面依法治國的具體要求。

中國生態(tài)安全法治研究積累了諸多有益成果。如對生態(tài)安全融入法律規(guī)范的價值性闡釋,②馬波:《生態(tài)安全法治保障論》,載《河北法學(xué)》2013年第5期,第72-79頁。以及對生態(tài)安全法治保障體系建設(shè)的系統(tǒng)性研究,③張震、張義云:《生態(tài)文明入憲視域下生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)論》,載《求是學(xué)刊》2020年第2期,第1-12頁。還有對生態(tài)安全立法及相關(guān)法律體系建設(shè)的探討。④王樹義:《生態(tài)安全及其立法問題探討》,載《法學(xué)評論》2006年第3期,第123-129頁。但總體而言,生態(tài)安全法治的建構(gòu)依然任重道遠(yuǎn)。既有研究對生態(tài)安全法治的探討或是從還原論出發(fā)的規(guī)范性愿景構(gòu)想,或是以實踐問題為導(dǎo)向,從生態(tài)危機(jī)的現(xiàn)實推論出生態(tài)安全的肯定性意蘊(yùn),在一定程度上都存在對生態(tài)安全與外部領(lǐng)域交互作用的忽視,在制度安排上可能存在管中窺豹的隱憂。從制度內(nèi)部來看,制度建構(gòu)離不開對客觀事實的準(zhǔn)確把握,作為一種非傳統(tǒng)安全,生態(tài)安全的內(nèi)涵及其與國家安全的關(guān)系有待更全面地梳理;從制度外部來看,傳統(tǒng)安全威脅猶在、非傳統(tǒng)安全威脅不斷凸顯、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互區(qū)分又相互交織的國際社會形勢,⑤[英]拉里·埃利奧特、丹·阿特金森:《不安全的時代》,曹大鵬譯,商務(wù)印書館出版社2001年,第34-37頁。有必要從實現(xiàn)總體國家安全的整體視角對生態(tài)安全的法治方案進(jìn)行檢視和補(bǔ)充。

一、國家安全體系中的生態(tài)安全

(一)生態(tài)安全的基本概念

1.生態(tài)問題的安全化動因

作為安全內(nèi)涵拓展過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),安全化是理解非傳統(tǒng)安全的一把鑰匙。⑥王江麗:《安全化:生態(tài)問題如何成為一個安全問題》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2010年第4期,第36頁。“人和生物圈中其他生命的同一性,決定了人與其他生物一樣,必然受到生態(tài)平衡運(yùn)動的限制。”⑦呂忠梅:《環(huán)境法新視野》,中國政法大學(xué)出版社2019年版,第5頁。這就決定了人與自然的關(guān)系是人類漫長歷史演進(jìn)中不可忽略的因素,但人類對安全概念的不確定認(rèn)知導(dǎo)致傳統(tǒng)社會未能把生態(tài)安全作為一個國家安全領(lǐng)域的問題具象化地進(jìn)行表達(dá)。⑧王貴松:《論法治國家的安全觀》,載《清華法學(xué)》2021年第2期,第22頁。因此,盡管在歷史上曾有諸多因資源爭奪而引起的戰(zhàn)爭、因資源枯竭而消失的文明,但在漫長的社會發(fā)展時期中,生態(tài)問題并未被作為一種安全問題來對待。生態(tài)問題從非安全問題步入安全領(lǐng)域,成為一種非傳統(tǒng)安全的過程,即生態(tài)問題的安全化,其安全化動因可歸結(jié)為兩方面:一是生態(tài)危機(jī)與生命危機(jī)的重疊交織。工業(yè)革命后,人類改造自然的力量和程度飛速發(fā)展,全球化的生態(tài)危機(jī)愈演愈烈。環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等生態(tài)問題不僅表現(xiàn)為對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的損害,更日益成為人類健康的主要威脅。⑨2019年《柳葉刀》(Lancet)發(fā)布的基于2017年數(shù)據(jù)的調(diào)查顯示,在中國,環(huán)境顆粒物污染是導(dǎo)致死亡和DALYs(傷殘調(diào)整壽命年數(shù))的四大危險因素之一;早在2016年,世界衛(wèi)生組織發(fā)布的基于2012年數(shù)據(jù)的報告也曾指出,全球23%的死亡和22%的DALs由環(huán)境因素導(dǎo)致,中國可歸因于環(huán)境的疾病負(fù)擔(dān)居全球最嚴(yán)重行列。伴隨著生態(tài)環(huán)境支撐人類生存與健康的功能被普遍揭示,生態(tài)安全與生命安全發(fā)生了內(nèi)在同構(gòu),“生態(tài)安全”從傳統(tǒng)生態(tài)學(xué)的生態(tài)系統(tǒng)安全問題,演化為涉及健康安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全和國家安全的公共安全問題,生態(tài)環(huán)境行動也越來越多地被賦予維護(hù)人類生命安全的內(nèi)在意蘊(yùn)。二是安全領(lǐng)域與安全觀念的積極拓張。世界政治格局和國際秩序的深刻變化使國家的生存環(huán)境和生存需要發(fā)生改變,軍事行動在國家安全領(lǐng)域的原有比重地位降低,而來自經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的不穩(wěn)定因素對和平與安全的威脅突起。隨著社會發(fā)展呈現(xiàn)從物質(zhì)社會到“風(fēng)險社會”的轉(zhuǎn)向,公眾安全需要空前提高。鑒于自然資源、環(huán)境和人口要素與國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密關(guān)聯(lián),生態(tài)系統(tǒng)退化和生態(tài)服務(wù)喪失可能直接引起貧困化、“生態(tài)難民”等社會動蕩現(xiàn)象,現(xiàn)代生態(tài)問題已經(jīng)具備上升到國家安全戰(zhàn)略需要的必要性。

人與環(huán)境相互作用和影響的正常狀態(tài)被破壞,本質(zhì)上是人對自然生態(tài)功能維持的需求問題,這種需求衍生了以恢復(fù)和建立正常的生態(tài)狀態(tài)為核心的特殊的生態(tài)利益訴求,①張璐:《環(huán)境法與生態(tài)化民法典的協(xié)同》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年3月第2期,第172-173頁。并促使政治議程與科技議程發(fā)生改變。政治議程屬于政府和政府間層面,由公共決策和公共政策組成,最終決定如何對待生態(tài)問題:科技議程在政治中心之外,由科研力量和非政府組織組成,目的在于提出生態(tài)問題并尋求解決方案。政治議程與科技議程形成生態(tài)問題安全化的兩股主要推動力,經(jīng)由二者及其之間的交叉互動,生態(tài)問題實現(xiàn)了從非公共問題到公共問題、從公共問題到政治問題再到安全問題的發(fā)展。②王江麗:《安全化:生態(tài)問題如何成為一個安全問題》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2010年7月第4期,第38頁。

2.生態(tài)安全的內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境問題對國家和全球安全的威脅最早是被作為“環(huán)境安全”(environmental security)在1987年第42屆聯(lián)合國大會上正式提出。早期一般認(rèn)為,環(huán)境問題如森林退化、荒漠化、環(huán)境污染等,其核心是氣候變化和人類活動等干擾因素導(dǎo)致的資源數(shù)量、質(zhì)量下降從而造成資源短缺,資源環(huán)境的功能穩(wěn)定或變化特征是相應(yīng)評價研究的主要關(guān)注內(nèi)容。③Swart R, Security Risk of Global Environmental Changes. Global Environmental Change, 1996, p.187-192.20世紀(jì)末,隨著對完整的生態(tài)系統(tǒng)和社會-生態(tài)相互依賴關(guān)系的重視,國際上對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注從資源稀缺性上升到更廣泛的生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)問題,推動環(huán)境安全向生態(tài)安全的內(nèi)涵拓展。④Pirages D,Cousins K. From Resource Scarcity to Ecological Security:Exploring New Limits to Growth. Cambridge: The MIT Press, 2005,p.134-138.相較于傳統(tǒng)的環(huán)境安全,新興研究明顯賦予了生態(tài)安全與生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)、人類生計相聯(lián)系的含義。⑤應(yīng)凌霄、孔令橋等:《生態(tài)安全及其評價方法研究進(jìn)展》,載《生態(tài)學(xué)報》2022年第5期,第1681頁。研究者指出,生態(tài)安全的基礎(chǔ)是關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)維持穩(wěn)定和恢復(fù)適應(yīng)的能力,⑥McDonald M, Climate Change and Security: Towards Ecological Security. International Theory, 2018, p.153-180.生態(tài)系統(tǒng)自身及其對人類資源的供給、與社會經(jīng)濟(jì)福祉相關(guān)的一系列調(diào)節(jié)和文化功能的狀況及變化特征,共同組成了對生態(tài)安全及更廣泛人類福祉的重要反映。⑦Villa F, Voigt B, Erickson J D. New Perspective on Ecosystem Service Science as Instruments to Understand Environmental Securities.Philosophical Transactions of the Royal Society B: Biological Science, 2014, p.152-158.

在我國,對生態(tài)安全的界定可以劃分為兩個向度:一是基于人類社會發(fā)展視角的生態(tài)安全,側(cè)重于生態(tài)環(huán)境能否滿足人類生存發(fā)展需要,如將生態(tài)安全定義為人類在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度,包括飲用水與食物安全、空氣質(zhì)量與綠色環(huán)境等基本要素,①肖篤寧:《論生態(tài)安全的基本概念和研究內(nèi)容》,載《應(yīng)用生態(tài)學(xué)報》2002年第3期,第354頁。或者地球上良好的自然條件和豐富的自然資源,由一系列環(huán)境要素綜合表現(xiàn)的安全性表示。②余謀昌:《論生態(tài)安全的概念及其主要特點(diǎn)》,載《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第2期,第29頁。這種生態(tài)安全觀是對人類社會發(fā)展中人與自然關(guān)系的整體性、普遍性反思,其與國家安全問題結(jié)合起來加以認(rèn)識就形成了第二個向度,即作為國家安全的生態(tài)安全。2000年《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》首次提出“維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全”的目標(biāo),將國家生態(tài)環(huán)境安全定義為“一個國家賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)”。原國家環(huán)保總局首任局長曲格平從自然生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的交織影響出發(fā),認(rèn)為生態(tài)安全一方面旨在防止生態(tài)環(huán)境的退化對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)構(gòu)成威脅,另一方面是防止環(huán)境問題引發(fā)公眾不滿,影響社會穩(wěn)定。③唐先武:《關(guān)注中國的生態(tài)安全科技日報》,載《人民日報》2002年3月15日,第4版。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域,盡管目前對生態(tài)安全尚未達(dá)成統(tǒng)一的概念,但通過文獻(xiàn)梳理來看,一般認(rèn)為國家生態(tài)安全是指一國具有支撐國家生存發(fā)展的較為完整、不受威脅的生態(tài)系統(tǒng),以及應(yīng)對內(nèi)外重大生態(tài)問題的能力,具有下述三個層次的內(nèi)涵:一是生態(tài)系統(tǒng)自身的完整和穩(wěn)定性,包括生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)平衡,生態(tài)系統(tǒng)要素合理和生態(tài)系統(tǒng)功能健全;二是生態(tài)系統(tǒng)對于人類社會可持續(xù)發(fā)展的支撐,即生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、要素、功能及其整體是否能滿足人類社會生存發(fā)展的需要;三是國家應(yīng)對生態(tài)問題能力,包括預(yù)防、容納、控制和化解生態(tài)危機(jī)與生態(tài)風(fēng)險造成的不利影響。

(二)生態(tài)安全作為國家安全的基本意蘊(yùn)

從系統(tǒng)論觀點(diǎn)和方法出發(fā),④系統(tǒng)論認(rèn)為,系統(tǒng)不等于要素的機(jī)械相加或簡單堆積,而是具有由組成要素的動態(tài)的非線性相互作用涌現(xiàn)出來的整體特性,即整體涌現(xiàn)性或稱復(fù)雜性。認(rèn)識對象本身的整體涌現(xiàn)性或復(fù)雜性原則上是認(rèn)識主體無法約化的,無法通過分析、分解、還原的方法揭示系統(tǒng)本質(zhì),而應(yīng)當(dāng)把復(fù)雜性當(dāng)作復(fù)雜性對待,付出更多的認(rèn)識代價。參見王雨田:《控制論、信息論、系統(tǒng)科學(xué)與哲學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社1986年版,第488-500頁。生態(tài)安全作為國家安全的子系統(tǒng),其與國家安全大系統(tǒng)及其他政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技、社會、文化等若干子系統(tǒng)之間具有包含整體性、層次性、動態(tài)性等特征的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。因此生態(tài)安全的解釋不能獨(dú)立于其他安全,而必須置之于國家安全的系統(tǒng)視角下予以考察。總體國家安全觀是中國共產(chǎn)黨對新時代為什么要維護(hù)國家安全、維護(hù)什么樣的國家安全、怎樣維護(hù)國家安全這一重大課題的系統(tǒng)回答,其凝練歸納的總體屬性也規(guī)定了總體國家安全觀有別于其他國家安全理論的哲學(xué)氣質(zhì),使其成為一種扎根系統(tǒng)思維、具備實踐品質(zhì)、契合當(dāng)代實際的國家安全分析框架。總體國家安全觀認(rèn)為,國家安全對內(nèi)指向一個系統(tǒng)整體,對外指向人類命運(yùn)共同體所倡導(dǎo)的持久和平與普遍安全,要讓持久和平和普遍安全成為現(xiàn)實,就需要把握國家安全的總體屬性。⑤馮未江、張宇燕:《新時代國家安全學(xué)——思想淵源、實踐基礎(chǔ)和理論邏輯》,載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第4期,第22頁。

一是國家安全具有整體性。整體性意味著一個國家任何領(lǐng)域的安全問題都不是單獨(dú)存在的,一個領(lǐng)域的安全不代表另一個領(lǐng)域的安全,不同領(lǐng)域之間的安全風(fēng)險具有相互傳遞、相互轉(zhuǎn)換、相互交織的特征。雖然社會、經(jīng)濟(jì)和自然是三個不同性質(zhì)的系統(tǒng),都有各自的結(jié)構(gòu)、功能及發(fā)展規(guī)律,但在“社會—經(jīng)濟(jì)—自然”的復(fù)合系統(tǒng)結(jié)構(gòu)下,⑥馬世駿:《社會—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)》,載《生態(tài)學(xué)報》1984年第1期,第1頁。它們的存在和發(fā)展都受到其它系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的制約。作為一個環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)、政治大國,中國在環(huán)境資源領(lǐng)域的利益關(guān)系極為復(fù)雜。在此背景下,對生態(tài)安全的思考不能缺乏語境或陷入國際潮流追逐,而必須立足于國家安全整體全面統(tǒng)籌,維護(hù)國家核心利益。

二是國家安全具有動態(tài)性。動態(tài)性是指國家安全的風(fēng)險來源處于不斷變化之中,過去被認(rèn)為是主要威脅的因素可能發(fā)生變化,曾經(jīng)被認(rèn)為安全的領(lǐng)域也可能不再安全,安全的外延處于不斷變化之中。在社會發(fā)展的不同階段,生態(tài)安全呈現(xiàn)不同樣態(tài),隨著內(nèi)外部條件的變化,影響生態(tài)安全的因素也在變化,甚至原先維護(hù)生態(tài)安全的條件也可能變成生態(tài)安全的潛在威脅。隨著科技的高速發(fā)展和全球化的不斷深入,生態(tài)安全的潛在影響因素越來越多,生態(tài)安全的發(fā)生機(jī)制愈發(fā)復(fù)雜。動態(tài)性要求突出風(fēng)險預(yù)防原則,運(yùn)用全方位、全時空、全流程視角來認(rèn)識生態(tài)安全工作,立足防范風(fēng)險的大前提來統(tǒng)籌維護(hù)生態(tài)安全,實施防范化解的全流程治理。

三是國家安全具有開放性。國家安全既有“內(nèi)憂”也有“外患”,而在全球化時代,封閉性的國家安全戰(zhàn)略既是不現(xiàn)實的,也將極大地增加國家的發(fā)展成本和發(fā)展風(fēng)險。生態(tài)安全的威脅不僅來自國家內(nèi)部的資源瓶頸、環(huán)境污染和生態(tài)破壞,源自境外的外來物種入侵、污染跨境轉(zhuǎn)移尤其是國際貿(mào)易中的污染轉(zhuǎn)移,也是危害國家生態(tài)安全的重要因素。從開放性出發(fā),生態(tài)安全維護(hù)不能采取閉手段,訴諸于絕對的風(fēng)險“隔離墻”,而必須立足于開放環(huán)境,統(tǒng)籌內(nèi)部安全與外部安全,將安全維護(hù)戰(zhàn)略建構(gòu)保持開放性的大前提之下。

四是國家安全具有相對性。相對性是指國家安全狀態(tài)是相對于一定時期或一定程度而言的,不存在完全沒有危險和內(nèi)外威脅的安全狀態(tài)。生態(tài)安全的多尺度特征決定了生態(tài)安全風(fēng)險具有多維度性,社會發(fā)展始終處于相對的生態(tài)安全風(fēng)險之中,不存在一勞永逸的安全狀態(tài)。因此,生態(tài)安全維護(hù)必須立足于國家實際情況來考慮安全邊界設(shè)置和安全資源投入,而不能盲目追求“零風(fēng)險”而使得治理活動顧此失彼。同時,要采取動態(tài)的、合理的生態(tài)安全治理策略,根據(jù)社會發(fā)展的階段特征,建立起與社會實際相適應(yīng)的生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)、評價指標(biāo),而不能固守單一的安全觀念而導(dǎo)致治理活動僵化。

五是國家安全具有共同性。共同性是指全人類是命運(yùn)共同體,持久和平與普遍安全的實現(xiàn)需要各國攜手合作而非獨(dú)善其身。別國面臨的不安全威脅可能成為本國安全的風(fēng)險來源,因此“不能一個國家安全而其他國家不安全,一部分國家安全而另一部分國家不安全,更不能犧牲別國安全來謀求自身安全”。①馮未江、張宇燕:《新時代國家安全學(xué)——思想淵源、實踐基礎(chǔ)和理論邏輯》,載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第4期,第22頁。從整體上來看,全球面臨著共同的生態(tài)安全風(fēng)險,如氣候變暖、病毒肆虐、物種多樣性銳減等,這些問題的解決都超出單個國家或局部地區(qū)之能,需要各國的積極參與和共同治理;從區(qū)域來看,由于自然地理環(huán)境、資源稟賦、發(fā)展?fàn)顩r等因素差異,區(qū)域面臨的生態(tài)安全問題各有不同,但不同區(qū)域的生態(tài)安全風(fēng)險具有相互傳遞性,局部生態(tài)問題也可能發(fā)展為整體性的生態(tài)安全風(fēng)險。因而生態(tài)安全治理需要各國摒棄零和博弈、結(jié)盟理念等舊觀念,秉持可持續(xù)的安全觀、全球安全觀。

(三)生態(tài)安全與國家安全的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

首先,生態(tài)安全與其他安全構(gòu)成具有內(nèi)在相互關(guān)聯(lián)性的國家安全系統(tǒng)整體。生態(tài)安全是其他國家安全的載體和基礎(chǔ)。一方面,生態(tài)安全是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基本保障,是社會安全的基石,是國土安全的屏障,是資源安全的重要保障,還是國際安全的重要內(nèi)容。①陸軍:《強(qiáng)化國家生態(tài)安全是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要》,載《環(huán)境保護(hù)》2019年第8期,第10頁。“水之積也不厚,則其負(fù)大舟也無力”,保障生態(tài)安全對于其他國家安全的維護(hù)具有基礎(chǔ)性意義;另一方面,生態(tài)安全的實現(xiàn)有賴于統(tǒng)籌國家安全的維護(hù)與塑造。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,生態(tài)環(huán)境損害的恢復(fù)倚靠經(jīng)濟(jì)與科技的支持,生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防有賴于行政機(jī)制的高效運(yùn)行,而包括上述因素在內(nèi)的一切生態(tài)安全實現(xiàn)條件的可持續(xù)性更是扎根于穩(wěn)定的政治局面與和平的環(huán)境。因此,維持總體國家安全的良好狀態(tài)是實現(xiàn)生態(tài)安全的重要前提和保證。

其次,生態(tài)安全的實踐以防范化解生態(tài)風(fēng)險對國家生存與發(fā)展的威脅為基本目標(biāo)。生態(tài)安全是國家安全外延積極拓展的產(chǎn)物,其源于新的時代背景下生態(tài)環(huán)境危機(jī)已經(jīng)成為國家安全風(fēng)險的新來源,這種背景淵源賦予生態(tài)安全制度體系以回應(yīng)國家安全新挑戰(zhàn)的制度基因與初衷。生態(tài)風(fēng)險對國家安全的挑戰(zhàn)突出表現(xiàn)在生態(tài)承載力、資源環(huán)境瓶頸對可持續(xù)發(fā)展的約束,其發(fā)生具有長期潛伏性、損害爆發(fā)性以及影響中華民族實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重性,因此生態(tài)安全實踐須立足于事前預(yù)防,以防范化解生態(tài)風(fēng)險為維護(hù)國家安全的主要路徑和主要形式。

再次,生態(tài)安全的獲得與表達(dá)須在實現(xiàn)國家總體安全的宏觀敘事下展開。國家安全的相對性意味著在一定時期內(nèi)用以生態(tài)安全維護(hù)的資源是有限的,生態(tài)安全的維護(hù)應(yīng)當(dāng)在增進(jìn)總體國家安全的方向上發(fā)揮作用。因此,生態(tài)安全的思考并不止步于生態(tài)系統(tǒng)平衡或人與自然和諧的美好價值,而是要與國家總體安全緊密結(jié)合。以“一帶一路”戰(zhàn)略為例,如何阻止部分國際勢力將大背景下的生態(tài)退化與中國在這一區(qū)域的投資聯(lián)系起來,以此抹黑中國國際形象、遏制中國和平崛起?如何恢復(fù)一個有利于中國穩(wěn)定發(fā)展的自然生態(tài)環(huán)境?如何防止打著“環(huán)境保護(hù)”旗號的極端民族主義色彩的精神運(yùn)動死灰復(fù)燃?如何克服自然退化導(dǎo)致的一些文化純化、自然圣境化的原教旨主義風(fēng)潮?上述問題都需要落實到生態(tài)安全的策略設(shè)計中。

最后,生態(tài)安全的終極價值超越單個國家安全指向全人類命運(yùn)共同體。“氣候模式包括了整個世界,而風(fēng)的流動不需要護(hù)照”。②[美]諾曼·邁爾斯:《最終的安全——政治穩(wěn)定的環(huán)境基礎(chǔ)》,王正平、金輝譯,上海譯文出版社2001年版,第26頁。在生態(tài)安全領(lǐng)域,國家利益與國際社會利益從長期來看是趨于一致的而非此消彼長的。全人類是“一榮俱榮、一損俱損”的命運(yùn)共同體關(guān)系,擁有不同背景的群體能夠達(dá)成“人同此心,心同此理”的文化共識。③龍瀟:《中華法系的文化安全智慧——以價值觀為中心的考察》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2022年第2期,第165頁。尤其是在發(fā)展鴻溝日益加深,軍事沖突尚未消弭,冷戰(zhàn)思維與強(qiáng)權(quán)政治陰魂不散,難民危機(jī)、恐怖主義和傳染病持續(xù)性加劇國際緊張局勢、威脅世界和平的情況下,生態(tài)安全是最能夠凝聚各國共識與促進(jìn)各國合作的議題,具有引領(lǐng)國際社會共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、實現(xiàn)持久和平與普遍安全的深遠(yuǎn)價值。

二、我國生態(tài)安全法治的實踐與現(xiàn)狀

堅持依法治國是我國國家制度和國家治理體系的顯著法治優(yōu)勢,國家安全法治建設(shè)是堅持全面依法治國的重要領(lǐng)域和重要內(nèi)容。①馬方:《系統(tǒng)構(gòu)建國家安全法治實施體系》,載《理論探索》2022年第1期,第12頁。進(jìn)入新時代,面對日趨嚴(yán)峻的生態(tài)形勢,“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。②中共中央宣傳部:《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》,人民出版社2016年版,第210頁。加強(qiáng)法治建設(shè),通過良法善治來解決生態(tài)安全危機(jī)是我國生態(tài)安全維護(hù)的重要方略。

(一)我國生態(tài)安全法治的實踐歷程

馬克思指出:“一切原理都有其世紀(jì),”③馬克思:《哲學(xué)的貧困》,《馬克思恩格斯選集(第1卷)》,人民出版社1995年版,第146頁。任何理論的產(chǎn)生都有其特定的時代語境。時代主題和時代任務(wù)內(nèi)在地構(gòu)成中國生態(tài)安全建設(shè)的話語前提和現(xiàn)實依托,中國維護(hù)生態(tài)安全的法治實踐在不同歷史條件下具有發(fā)展階段性和議題針對性。

1.生態(tài)安全意識的萌芽期

新中國成立初期,在“戰(zhàn)爭與革命”的時代背景下,防止外部勢力侵略、確保新生政權(quán)穩(wěn)定、領(lǐng)土完整和主權(quán)獨(dú)立是黨和國家的工作中心,其他工作都要圍繞這個中心展開。該時期生態(tài)安全工作也是以政治工作為中心開始萌芽。在生產(chǎn)發(fā)展層面,環(huán)境資源對生產(chǎn)發(fā)展的支撐作用和約束條件率先受到重視,環(huán)境資源被納入社會生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)資料范疇。在《論十大關(guān)系中》,毛澤東同志指出:“天上的空氣,地上的森林,地下的寶藏,都是建設(shè)社會主義所需要的重要因素”。基于我國自然資源人均占有量低的現(xiàn)實狀況,黨的第八屆二中全會提出厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)的方針。與此同時,為了應(yīng)對自然災(zāi)害、水土流失、土壤鹽堿化等生態(tài)環(huán)境問題對人民群眾生活造成嚴(yán)重影響和對國家發(fā)展造成損失,國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)實施了一系列植樹造林、保持水土、興修水利工作。④1955年,我國通過的第一個五年計劃以單獨(dú)的章節(jié)作出林業(yè)建設(shè)的任務(wù)和具體部署,強(qiáng)調(diào)林業(yè)的發(fā)展和保護(hù)。1958年,在《工作方法六十條(草案)》中進(jìn)一步指出綠化問題并規(guī)劃森林覆蓋面積。其后,分別出臺《關(guān)于在全國大規(guī)模造林的指示》和《森林保護(hù)條例》等。“一五”計劃時期國家亟需完善水利設(shè)施和加強(qiáng)水系治理,出臺《關(guān)于當(dāng)前水利工作的報告》《關(guān)于黃河中游地區(qū)水土保持工作的決定》等一系列文件。總體而言,該時期無論是立法或政策都沒有明確提出生態(tài)安全的概念,生態(tài)安全主要是作為一種朦朧的資源保護(hù)意識與自然災(zāi)害防治意識,在加強(qiáng)政治建設(shè)中心工作下獲得“被動式”保護(hù)。究其原因,一是該時期其他社會問題都讓位于鞏固新生政權(quán)、解決人民溫飽的主要矛盾,二是由于該時期工業(yè)化剛起步,對生態(tài)環(huán)境破壞程度較小。但是黨和國家在生產(chǎn)發(fā)展和社會治理層面已經(jīng)體現(xiàn)出生態(tài)安全意識,為后續(xù)生態(tài)文明建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。

2.生態(tài)環(huán)境法治的快速發(fā)展期

改革開放后,快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程在推動經(jīng)濟(jì)高速增長的同時也使資源瓶頸日益突顯,嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)問題不僅為國際上構(gòu)建綠色壁壘制造對我國的貿(mào)易摩擦提供可乘之機(jī),為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作從政治建設(shè)中心下的“被動式”保護(hù)轉(zhuǎn)向“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)”的主動治理。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》標(biāo)志著我國環(huán)境治理走上法治軌道,其后各種環(huán)境資源單行法陸續(xù)出臺。⑤該時期出臺的環(huán)境資源單行法主要包括《森林法(試行)》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《水土保持法》《野生動物保護(hù)法》《草原法》《漁業(yè)法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》等,同時《刑法》《民法通則》等法律中也對環(huán)境資源保護(hù)事務(wù)作出相關(guān)規(guī)定。1990年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》明確將“保護(hù)和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”上升為一項基本國策;2002年黨的十六大報告中強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)”;2012年黨的十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,上升到國家戰(zhàn)略層面。總體來看,該時期生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的重要程度在國家工作中不斷提升,藉由高頻率的環(huán)境立法與環(huán)境政策制定活動,我國初步構(gòu)筑起較為完備的生態(tài)環(huán)境和資源法律規(guī)范體系和制度體系,基本覆蓋了生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域的主要內(nèi)容。

3.生態(tài)安全法治的全面完善期

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼續(xù)推進(jìn)中國特色生態(tài)文明建設(shè),在人與自然和諧相處、人與自然和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上提出人與自然和諧共生。從“和諧相處”“和諧發(fā)展”到“和諧共生”,蘊(yùn)含著國家對生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識超越了作為生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障的“功用”層面,而上升到與人類命運(yùn)、社會存續(xù)息息相關(guān)的安全層面。2014年,在中央國家安全委員會第一次會議上,習(xí)近平總書記指出:“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富,時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣,內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜”①習(xí)近平:《堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》,載《人民日報》2014年4月16日,第1版。,生態(tài)安全正式進(jìn)入中國國家安全戰(zhàn)略。2015年,《國家安全法》第7條確立了維護(hù)國家安全的社會主義法治原則;2018年,習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上提出用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境,并強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境安全是國家安全的重要組成部分;2020年,黨的十九屆五中全會指出要“健全國家安全法治體系……完善重要領(lǐng)域國家安全立法”;中央政治局審議通過的《國家安全戰(zhàn)略(2021-2025 年)》提出“更加注重法治思維”;2021年,黨的十九屆六中全會再次強(qiáng)調(diào)要“完善國家安全法治體系、戰(zhàn)略體系和政策體系”。隨著生態(tài)文明建設(shè)和國家安全法治建設(shè)不斷向縱深推進(jìn),完善生態(tài)安全法治也成為我國進(jìn)入新時期的緊迫任務(wù)。

(二)我國生態(tài)安全法治的基本現(xiàn)狀

1.立法層面:不斷完善生態(tài)安全法律規(guī)范體系

迄今為止,我國已經(jīng)形成了涵括“國內(nèi)立法—國際條約”兩大板塊、“環(huán)境資源立法—國家安全立法”兩大領(lǐng)域、“憲法—中央立法—區(qū)域立法—地方立法”四個層次的法律規(guī)范體系。早在20世紀(jì)80年代,我國就積極參與國際生態(tài)安全規(guī)范體系,締結(jié)或參與了一系列公約和議定書,②不完全統(tǒng)計,20世紀(jì)80年代起我國締結(jié)或參與的公約和議定書中,與生態(tài)安全緊密關(guān)聯(lián)的包括:1989年《保護(hù)臭氧層維也納公約》、1990年《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》、1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、1996年《核安全公約》、1997年《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》、2000年《生物安全議定書》、2004年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》、2006年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》、2009年《哥本哈根協(xié)定》等。其內(nèi)容涉及氣候治理、危險廢物治理、核安全、化學(xué)品的安全使用和管理、生物安全等多個生態(tài)安全領(lǐng)域。2015年《國家安全法》規(guī)定了堅持總體國家安全觀和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系。2018年憲法修正案第32條將生態(tài)文明寫入憲法,從根本法的層面明確了生態(tài)安全的憲法淵源。除了制定和修訂《環(huán)境法》以及環(huán)境資源單行法外,還針對一些特殊領(lǐng)域的安全問題進(jìn)行特別立法,如《核安全法》《生物安全法》;與此同時,隨著國土空間規(guī)劃的施行與生態(tài)安全空間格局體系的展開,我國頒布了首部以流域空間為治理對象的《長江保護(hù)法》,《黃河保護(hù)法(草案)》《國家公園法(草案)》也相繼進(jìn)入審議階段。

2.制度層面:穩(wěn)步構(gòu)建生態(tài)安全法律制度體系

“以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系”,①中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平談治國理政》(第3卷),外文出版社2020年版,第366頁。是黨和國家對生態(tài)安全體系建設(shè)的整體部署。既有生態(tài)安全政策實踐主要是在生態(tài)功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上,實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,通過生態(tài)安全空間格局構(gòu)建,筑牢生態(tài)安全屏障,并以“三線一單”制度推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與空間精細(xì)化管控,推進(jìn)國家生態(tài)安全體系現(xiàn)代化。上述部署與安排初步勾勒出以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為目標(biāo),以國土空間規(guī)劃、生態(tài)安全屏障構(gòu)筑為主要內(nèi)容的生態(tài)安全體系建設(shè)基本架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上,2015年4月25日中共中央頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》,對生態(tài)文明制度體系建設(shè)作了總體部署和全面安排,②全國人大常委會法制工作委員會編:《中華人民共和國國家安全法釋義》,法律出版社2016年版,第167-168頁。規(guī)定了包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、資源環(huán)境生態(tài)紅線、經(jīng)濟(jì)政策、市場化機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系、政績考核體系、責(zé)任追究體系等全方位、多項目的制度安排。

3.實施層面:持續(xù)推進(jìn)生態(tài)安全法律實施體系

為了保障生態(tài)安全法律規(guī)范制度的良好運(yùn)行,法律和政策規(guī)定了一系列具有特色的生態(tài)安全法律實施機(jī)制。一是生態(tài)風(fēng)險監(jiān)測評估與預(yù)警機(jī)制,旨在為生態(tài)安全法律規(guī)范制度的實施提供信息基礎(chǔ)。《“十三五”規(guī)劃綱要》第47章第2節(jié)規(guī)定構(gòu)建完善的國家生態(tài)安全動態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系,對于可能存在著的生態(tài)風(fēng)險問題進(jìn)行評估,完善突發(fā)生態(tài)環(huán)境安全事件信息報告和公開制度;《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國家建立健全生態(tài)環(huán)境安全監(jiān)測制度、生態(tài)環(huán)資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、生態(tài)環(huán)境紅線制度;二是生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)機(jī)制,旨在明確生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任實現(xiàn)方式。基于侵害對象差異性和公私益訴訟分野的原理,我國建立了包括行政公益訴訟、民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法救濟(jì)體系。三是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制,旨在強(qiáng)化責(zé)任意識,形成剛性約束,督促黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)負(fù)起生態(tài)安全法治建設(shè)的政治責(zé)任,包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任追究制度、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度等。

三、當(dāng)前我國生態(tài)安全法治的問題審視

改革開放四十年以來,我國法治事業(yè)快速發(fā)展,為生態(tài)安全法治建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。隨著總體國家觀的提出以及國家生態(tài)安全形勢的日趨嚴(yán)峻化,我國生態(tài)安全法治亦迎來了新問題、新考驗。

(一)既有環(huán)境資源法治對生態(tài)安全維護(hù)的支撐不足

1.環(huán)境資源法律體系對生態(tài)安全整體價值表達(dá)不足

生態(tài)安全包含“生態(tài)”與“安全”兩個互相依存的核心要素,當(dāng)前環(huán)境資源法律體系體現(xiàn)了對“生態(tài)”的表達(dá),但“安全”的要素價值尚未獲得應(yīng)有重視。“生態(tài)安全”具有不同于“生態(tài)環(huán)境”的整體性價值:一方面,二者具有不同目標(biāo)。生態(tài)安全法治所追求的不止是優(yōu)化自然資源開發(fā)利用關(guān)系、維持良好生態(tài)環(huán)境系統(tǒng),更強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)支撐國家生存發(fā)展的功能持續(xù)穩(wěn)定,以及國家妥善處理好發(fā)展面臨的資源環(huán)境瓶頸、生態(tài)承載力不足、外來生物入侵等內(nèi)外重大生態(tài)問題的能力。另一方面,生態(tài)安全問題與生態(tài)環(huán)境問題具有不同調(diào)整向度。既有生態(tài)環(huán)境法律體系在社會關(guān)系調(diào)整上遵循損害原則,以利益或負(fù)外部性為調(diào)整對象,其基本思路是損害填補(bǔ)和外部成本內(nèi)部化,主要指向事后救濟(jì);但對生態(tài)安全而言,“安全這個問題所對應(yīng)的是風(fēng)險和危險”。①方世南:《習(xí)近平生態(tài)文明思想的生態(tài)安全觀研究》,載《河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第4期,第16頁。從這種意義來說,生態(tài)安全真正應(yīng)對的是“尚未發(fā)生的問題”,其基本思路是判斷未來狀態(tài)和未雨綢繆,主要指向事前預(yù)防。既有法律體系亟需整合“生態(tài)”與“安全”的價值,并在生態(tài)安全法治建構(gòu)中凸顯安全的目標(biāo)追求,

2.環(huán)境資源法治實踐無法回應(yīng)生態(tài)安全的治理需要

目前我國生態(tài)環(huán)境資源立法主要采取“要素立法+功能立法”的模式,其基本邏輯是將生態(tài)環(huán)境拆分為單一的環(huán)境要素(如水、大氣、土壤、森林等),再根據(jù)單一環(huán)境要素的不同使用價值分別立法,從而把生態(tài)環(huán)境拆解為環(huán)境要素集合,把要素間復(fù)雜的非線性關(guān)系約化為簡單的線性關(guān)系,實現(xiàn)對生態(tài)資源環(huán)境的綜合管理。這種以單線縱向思維方式控制調(diào)整對象的專一性,將環(huán)境要素不斷細(xì)分與區(qū)別,力求從要素部分來認(rèn)識環(huán)境整體的立法模式是還原論思維的理性呈現(xiàn)。②陳廷輝、林賀權(quán):《從還原主義到生態(tài)整體主義: 我國環(huán)境保護(hù)立法模式的轉(zhuǎn)變》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2021年6月第3期,第20頁。雖然簡化了對復(fù)雜客觀對象的認(rèn)識,便于建立法學(xué)范疇、認(rèn)識法律運(yùn)行規(guī)律,但由于其將作為整體的客觀對象分割化、離散化,無法照應(yīng)生態(tài)安全的整體特性,在實踐運(yùn)轉(zhuǎn)中容易造致法律體系防范生態(tài)安全風(fēng)險功能不足。此外,生態(tài)安全的空間地域差異和多尺度特征,對生態(tài)安全治理提出靈活性、精準(zhǔn)性、科學(xué)性和全面性要求,既有的要素立法不能體現(xiàn)各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境功能屬性和管控要求,致使法律體系實施生態(tài)安全治理的效能不足。

(二)國家安全法治中的生態(tài)安全治理機(jī)制薄弱

1.國家安全法律規(guī)范體系中對生態(tài)安全的規(guī)定較少

我國國家安全法律制度主要體現(xiàn)在《憲法》《國家安全法》《刑法》《反分裂國家法》《國家情報法》《反間諜法》《國防法》《戒嚴(yán)法》《保守國家秘密法》等法律法規(guī)中,政治安全、國土安全、軍事安全等傳統(tǒng)安全是國家安全立法的重點(diǎn)領(lǐng)域和國家安全法治體系的主要內(nèi)容。與傳統(tǒng)安全相比,非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的法律規(guī)范存在效力低、內(nèi)容少、約束力低的問題。③馬方:《系統(tǒng)構(gòu)建國家安全法治實施體系》,載《理論探索》2022年第1期,第14-15頁。當(dāng)前,生態(tài)安全主要是作為政治概念存在于黨的文件中,尚未在法律規(guī)范中得以明確。盡管有學(xué)者提出憲法生態(tài)文明條款及相關(guān)條款的整體詮釋可以作為生態(tài)安全的法理支撐,并且結(jié)合《國家安全法》第3條“總體國家安全觀”和“各領(lǐng)域國家安全”的明示規(guī)定,以及第30條包括的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)風(fēng)險”等因素,可以認(rèn)為其構(gòu)成了對生態(tài)安全內(nèi)容的初步詮釋,④張震、張義云:《生態(tài)文明入憲視域下生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)論》,載《求是學(xué)刊》2020年第2期,第1-5頁。但上述內(nèi)容尚不足以支撐系統(tǒng)化的生態(tài)安全法治保障體系,也很難直接適用于司法實踐。因此,生態(tài)安全規(guī)范價值的實現(xiàn)仍有待進(jìn)一步明確其法理和規(guī)范基礎(chǔ)。

2.傳統(tǒng)安全維護(hù)體制與手段不適應(yīng)生態(tài)安全的維護(hù)需求

既有國家安全法律實施體系是圍繞傳統(tǒng)國家安全維護(hù)來建立的,因而長久以來形成的思想觀念和運(yùn)作模式都局限于傳統(tǒng)的國家安全領(lǐng)域,以國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)為實施主體,以國家間的外交談判和軍事斗爭為主要方式。然而,非傳統(tǒng)安全具有迥異于傳統(tǒng)安全的特征,面對生態(tài)安全,傳統(tǒng)安全維護(hù)的體制與手段陷入牽牛下井的困境。當(dāng)前,生態(tài)安全工作的實際運(yùn)轉(zhuǎn)大部分是由生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門等共同承擔(dān),但這些部門的工作并不是在維護(hù)國家安全的總體目標(biāo)下開展的,相關(guān)部門也尚未形成維護(hù)該領(lǐng)域國家安全的工作機(jī)制,“由于法律實施主體不明確,利益各方缺乏國家安全意識,高屋建瓴的法律規(guī)定無法全面實施”,①馬方:《系統(tǒng)構(gòu)建國家安全法治實施體系》,載《理論探索》2022年第1期,第16頁。在實踐中還存在無法及時識別生態(tài)安全風(fēng)險、應(yīng)對生態(tài)安全危機(jī)效能低下的弊端。

3.生態(tài)安全的刑事機(jī)能不足以充分回應(yīng)生態(tài)犯罪治理需要

近年來,我國生態(tài)犯罪的閾值呈現(xiàn)強(qiáng)勁的上升趨勢,但作為新興犯罪領(lǐng)域的生態(tài)安全犯罪具有刑事柔性化現(xiàn)象。②張霞:《生態(tài)安全犯罪的實證研究及問題反思》,載《中國法律評論》2020年第5期,第189頁。一方面,受制于我國刑法“厲而不嚴(yán)”的結(jié)構(gòu)性矛盾,③刑法“厲而不嚴(yán)”的結(jié)構(gòu)性問題,在立法層面上表現(xiàn)為刑事法網(wǎng)不嚴(yán)密,包括整體刑事法網(wǎng)不嚴(yán)密和個罪法網(wǎng)即罪狀不嚴(yán)密,二者的共同點(diǎn)是當(dāng)入罪而不入罪或未能入罪,從而放縱諸多具有可罰性的行為;在刑罰設(shè)立上表現(xiàn)為罪刑不相適應(yīng),刑罰過于嚴(yán)苛。參見儲槐植:《再說刑事一體化》,載《法學(xué)》2004年第3期,第77頁。生態(tài)安全犯罪法治的架構(gòu)缺乏體系性定位,一些生態(tài)安全犯罪行為無法列入刑事領(lǐng)域加以評價,④如對自然資源采取的是按單個資源種類進(jìn)行保護(hù)的方式,不設(shè)概括性罪名,且在立法上采取的是最狹義的環(huán)境概念,遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于《環(huán)境保護(hù)法》等行政法規(guī)涵蓋的需保護(hù)的環(huán)境要素。這種對保護(hù)對象選擇的偏失,與其說是出于對行為危害性的客觀考量,毋寧說是立法早期人們對自然資源生態(tài)價值認(rèn)識不足導(dǎo)致的。存在因保護(hù)對象狹窄造成整體法網(wǎng)疏漏的隱患。另一方面,當(dāng)前生態(tài)環(huán)境資源犯罪以自然人為主要規(guī)制對象,且在罪量認(rèn)定上單一依賴數(shù)量評價,可能導(dǎo)致對落入法網(wǎng)的犯罪人苛以過重處罰。因而總體來看,當(dāng)下刑法在刑事理念、罪名體系、刑罰適用等方面尚不能充分回應(yīng)生態(tài)安全犯罪的新問題,生態(tài)安全犯罪的治理仍略顯捉襟見肘。

(三)生態(tài)安全法治的理論基礎(chǔ)需要夯實

1.生態(tài)安全事件與一般生態(tài)環(huán)境事件的區(qū)分有待澄清

生態(tài)安全在性質(zhì)上區(qū)別于一般生態(tài)環(huán)境事件,歸屬于國家安全范疇,具有較大的社會危害性,但從形式來看,危害生態(tài)安全的行為與環(huán)境污染、資源破壞等行為具有相似的表征,因此將生態(tài)安全納入國家安全法治框架,首先存在一個如何區(qū)分生態(tài)安全與一般生態(tài)環(huán)境資源事件,尤其是生態(tài)安全與既有的生態(tài)環(huán)境資源犯罪的問題。當(dāng)前在生態(tài)資源環(huán)境領(lǐng)域,定罪多以違法數(shù)量或程度為標(biāo)準(zhǔn),存在“違法”與“犯罪”界限不清的問題,一方面行為人易產(chǎn)生僥幸心理難以形成生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)的自覺,另一方面實踐中部分生態(tài)資源類案刑罰適用結(jié)果與民眾的樸素正義觀偏差過大,有違刑法人權(quán)保障之目的;而如果仿照其他類型犯罪的構(gòu)成,以嚴(yán)重后果為犯罪成立的要件,則與生態(tài)資源保護(hù)預(yù)防優(yōu)先理念相悖。此外,對于違反《國家安全法》中生態(tài)安全條款行為的制裁,也離不開刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任等多種責(zé)任適用,因此還需要進(jìn)一步明確《國家安全法》與《刑法》《環(huán)境保護(hù)法》《民法》等其他法律在生態(tài)安全領(lǐng)域的適用規(guī)則與適用邏輯。

2.生態(tài)安全黨內(nèi)法規(guī)政策與國家法律的銜接有待完善

中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨取得的各種成效作為中國特色社會主義法治文化的重要組成部分,將為中國特色社會主義文化自信提供內(nèi)容豐富的佐證資源。①耿密:《強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)研究歷史維度的三重邏輯》,載《黨史黨建研究》2020年第4期,第45頁。生態(tài)安全直接體現(xiàn)于執(zhí)政黨提出的總體國家安全觀,生態(tài)安全法治進(jìn)程的推進(jìn)與執(zhí)政黨的主張具有密切關(guān)聯(lián)。黨內(nèi)法規(guī)政策向國家法律轉(zhuǎn)化是生態(tài)安全法發(fā)展與完善的重要路徑。在內(nèi)容上,由于黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)范分屬政治與法律兩個系統(tǒng),二者在內(nèi)在價值、外在形式、實現(xiàn)機(jī)制和穩(wěn)定性上都有區(qū)別,必須基于兩個系統(tǒng)自有功能對特定目標(biāo)的可實現(xiàn)性來謹(jǐn)慎選擇法律化的內(nèi)容,避免損及政策的靈活性價值與法律的穩(wěn)定性價值,導(dǎo)致二者價值共贏策略的失敗。在形式上,“法言法語”具有專業(yè)性、平實性,“黨言黨語”具有豐富性、形象性,兩種語言之間的差異有待妥善處理,否則可能引起理論上的困惑、法律體系內(nèi)部的沖突和法律運(yùn)作中的誤導(dǎo)。

3.生態(tài)安全法治實施的效能有待提升

生態(tài)安全法治的提出具有高度的時代性、前瞻性與創(chuàng)新性,然而受制于起步時間短、實踐經(jīng)驗較少等因素,生態(tài)安全法治的理論與制度還在探索與完善之中,尚非“良法”,也未達(dá)成“善治”。作為國家安全的生態(tài)安全面對的法治實施困境,不僅包括傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中廣為詬病的國家安全的秘密性與法治化、公開化的矛盾,還受制于環(huán)境問題“決策于未知”特點(diǎn)的困擾,面臨著現(xiàn)代風(fēng)險行政中廣為人知的議程設(shè)置的隨意性、最后十分之一、②[美]布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》,宋華琳譯,法律出版社2009年版,第12-16頁。規(guī)制活動本身帶來的替代性風(fēng)險、潛在收益喪失甚至系統(tǒng)性風(fēng)險等現(xiàn)實困惑,③Frank B. Cross,Paradoxical Perils of the Precautionary Principle,53 Washington & Lee Law Review,1996,p. 851.無不制約著生態(tài)安全的制度效能。在生態(tài)安全法治的塑造與完善階段,如何規(guī)避與控制這些可預(yù)見的實施難題,是我國當(dāng)前生態(tài)安全法治面臨的重要挑戰(zhàn)。

(四)當(dāng)前我國生態(tài)安全法治的問題省思

源起于經(jīng)典科學(xué)的還原論認(rèn)為萬事萬物均可經(jīng)由“分割—還原”的路徑來認(rèn)識與把握,通過被分割的局部可以解釋整體,通過低層次現(xiàn)象可以解釋高層次現(xiàn)象,這種思想鍛造了近代自然科學(xué)和社會科學(xué)的基本思維方式和視域。我國治理體制的基本結(jié)構(gòu)亦是延循了這種還原邏輯:根據(jù)社會事務(wù)的性質(zhì)建立起林立的管制結(jié)構(gòu),法律規(guī)范內(nèi)容重點(diǎn)是指定主管機(jī)關(guān)、界定規(guī)范對象、厘清管制目的、選擇合適的管制工具以達(dá)成管制目的、運(yùn)用執(zhí)行手段以推動管制目的落實。④葉俊榮:《環(huán)境立法的兩種模式:政策性立法與管制性立法》,載《清華法治論衡》2013年第3期,第8頁。這種治理結(jié)構(gòu)是社會分工發(fā)展的體現(xiàn),能夠?qū)Σ煌再|(zhì)的事務(wù)實現(xiàn)專門化、針對性的管理,但隨著部門分工的固化,誕生于部門交叉領(lǐng)域的新興事務(wù)很容易成為沒人要管的“管制孤兒”。與此同時,新興社會事務(wù)和管制需求的不斷增加,管制事項、管制結(jié)構(gòu)和管制法律日趨龐雜化,由此可能引起法律適用、組織分工和實際實施上的障礙,如何統(tǒng)合林立的管制便成為現(xiàn)代法治發(fā)展的一大難題。

生態(tài)安全作為一個新興的社會議題,誕生于生態(tài)環(huán)境資源與國家安全的交叉領(lǐng)域。“新興性”與“交叉性”,使生態(tài)安全法治不可避免要面臨“管制孤兒”與“管制統(tǒng)合”的困境,這種困境正是當(dāng)前我國生態(tài)安全法治問題的根源所在。盡管作為社會事務(wù)的生態(tài)安全與生態(tài)環(huán)境資源治理有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián),但是作為一種國家安全的生態(tài)安全,其核心價值與治理目標(biāo)與生態(tài)環(huán)境資源治理是有明顯差異的。因此,生態(tài)安全法治需要有意識地跳出生態(tài)環(huán)境資源治理的語境,在傳統(tǒng)國家安全法治體系的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步厘清生態(tài)安全法治獨(dú)特的價值導(dǎo)向、法律規(guī)范和制度基礎(chǔ)。

四、完善我國生態(tài)安全法治的建議

良好的生態(tài)法治秩序能夠促進(jìn)法律功能的發(fā)揮,能夠?qū)⑸鷳B(tài)安全、生態(tài)正義等價值理念內(nèi)化于系統(tǒng)的法治秩序之內(nèi),并能夠系統(tǒng)地發(fā)揮于生態(tài)安全問題治理的實踐之中。①馬波:《生態(tài)安全法治保障論》,載《河北法學(xué)》2013年第5期,第73頁。總體國家安全觀和生態(tài)文明建設(shè)賦予生態(tài)安全以空前的重要地位與特定的時代價值,面對生態(tài)安全法治實踐中的諸多問題,有必要從多個層面對生態(tài)安全法治進(jìn)行完善。

(一)以習(xí)近平生態(tài)文明思想中蘊(yùn)含的生態(tài)安全觀為價值指引

從哲學(xué)上看,價值是反映認(rèn)識和實踐活動主體的人與客體的事物之間所具有的一種對象性、雙向性、生成性、互益性關(guān)系之契合度的一個范疇。②方世南:《建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系人民福祉關(guān)乎民族未來的價值意蘊(yùn)》,載《福建師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第3期,第34頁。馬克思基于對人與自然關(guān)系的歷史唯物主義考察,指出人與自然關(guān)系的異化是社會制度的后果,③葉海濤:《“自然”概念與馬克思生態(tài)理論的邏輯結(jié)構(gòu)》,載《江蘇社會科學(xué)》2009年第4期,第36頁。主張從制度層面找尋解決自然異化和形成人與自然和諧關(guān)系的途徑。習(xí)近平生態(tài)文明思想蘊(yùn)含的生態(tài)安全觀是對馬克思唯物主義生態(tài)思想的繼承與發(fā)展,其通過進(jìn)一步闡明生態(tài)安全與其他社會領(lǐng)域安全的辯證關(guān)系,實現(xiàn)生態(tài)安全與國家生存發(fā)展、人類共同體安全的緊密結(jié)合:一是生態(tài)安全以人民安全為核心。人民生命以及生命安全具有至高無上的價值,是生態(tài)安全的始基與價值之源,以人民為中心就是要將人民生命安全和身體健康放在第一位,在認(rèn)識和實踐上不能將生態(tài)安全與人民生命安全、健康安全切割開來;二是生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)安全有機(jī)統(tǒng)一。“縱觀世界發(fā)展史,保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力,改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”,④中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2017年版,第4頁。只有生態(tài)安全了,才能保障生態(tài)資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供給能力,穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然基礎(chǔ);三是生態(tài)安全對政治安全具有能動的反作用。生態(tài)環(huán)境危機(jī)會引發(fā)公眾對執(zhí)政黨和國家的信任危機(jī),進(jìn)而造成政治危機(jī)。因此不能僅從經(jīng)濟(jì)角度來看待生態(tài)環(huán)境問題的應(yīng)對,而是要將其上升到關(guān)系政治安全的高度加以認(rèn)識。四是人類是命運(yùn)共同體。在國別問題已經(jīng)演變?yōu)椤邦愇C(jī)”的情況下,沒有國家可以在生態(tài)安全危機(jī)中獨(dú)善其身。因此國際社會應(yīng)當(dāng)攜手共進(jìn),共謀全球化的生態(tài)文明建設(shè),保障人類文明的安全。從生態(tài)安全觀出發(fā),維護(hù)生態(tài)安全的價值指向保障人民基本權(quán)益、滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、降低資源環(huán)境對生存發(fā)展需求的剛性約束以及應(yīng)對生態(tài)環(huán)境危機(jī)及其引發(fā)的次生危機(jī),上述內(nèi)容共同構(gòu)成我國生態(tài)安全法治體系建構(gòu)的價值指引。

(二)夯實生態(tài)安全法律規(guī)范和制度基礎(chǔ)

依法治國,立法先行。從《憲法》和《國家安全法》的有關(guān)法律條文出發(fā),亟需進(jìn)一步明確生態(tài)安全維護(hù)的法律規(guī)范和基礎(chǔ)制度,為生態(tài)安全法治體系建構(gòu)提供更堅實的規(guī)范依據(jù)和制度工具。其一,在生態(tài)環(huán)境資源法治領(lǐng)域,盡快落實《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出的諸項法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定和制度安排。及時對現(xiàn)行環(huán)境資源管理規(guī)范中與生態(tài)安全價值不匹配的條文進(jìn)行“廢、改、釋”,減少部門分割、要素治理帶來的管制沖突,協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境法律施行。其二,在《國家安全法》第四章“國家安全制度”中,針對生態(tài)安全維護(hù)的特殊性,有必要在具有通用性質(zhì)的國家安全制度中尋找生態(tài)安全維護(hù)所需要的具體國家生態(tài)安全制度,并以單行法規(guī)、規(guī)章的形式予以確定下來。其三,在刑法領(lǐng)域推進(jìn)輕罪立法,擴(kuò)張生態(tài)資源犯罪圈、密織生態(tài)安全犯罪法網(wǎng),在犯罪構(gòu)成上強(qiáng)調(diào)刑法的提前介入,并根據(jù)“輕輕重重”理念對現(xiàn)有生態(tài)資源類犯罪的刑罰進(jìn)行調(diào)整,優(yōu)化刑罰結(jié)構(gòu),推動生態(tài)安全刑事規(guī)制從“厲而不嚴(yán)”到“嚴(yán)而不厲”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向。上述法律規(guī)范和制度建構(gòu)的過程中,需要妥善處理法律化、法規(guī)化、規(guī)章化的關(guān)系,以平衡法律穩(wěn)定性和避免立法過大過粗造致條文虛化,影響制度實效。

(三)明確生態(tài)安全法治的實施主體及責(zé)任

法令行則國治,法令馳則國亂,良好的實施是生態(tài)安全法治的完整表達(dá)。在《國家安全法》第11條所規(guī)定的諸多實施主體中,需要進(jìn)一步明確生態(tài)安全法治的具體實施主體及其責(zé)任范疇。系統(tǒng)的層次性原理要求尊重組成部分的規(guī)律,從發(fā)揮整體功能的角度出發(fā)來優(yōu)化系統(tǒng)層次。對此,可以通過細(xì)化生態(tài)安全法治實踐,在三個層面、多個主體之間建立起生態(tài)安全法治實施體系:一是在領(lǐng)導(dǎo)層面,由各級黨委國家安全委員會承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)生態(tài)安全法治建設(shè)的具體職責(zé);二是在橫向?qū)嵤用?成立由黨委國家安全委員會牽頭,生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門等多個相關(guān)部門共同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組,圍繞生態(tài)安全信息獲取與評估、生態(tài)安全法規(guī)政策實施、生態(tài)安全維護(hù)事務(wù)分工、各部門治理目標(biāo)等,在實現(xiàn)整體治理效果最大化的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào);三是在從中央到地方各級垂直部門之間,按照部門的治理任務(wù)和執(zhí)行能力,對生態(tài)安全維護(hù)的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理配置。對于橫向協(xié)作機(jī)制,應(yīng)避免濫用問責(zé)手段造成“人人有責(zé)無人擔(dān)責(zé)”的情況,而以調(diào)整、建立和生態(tài)安全維護(hù)目標(biāo)一致的利益激勵機(jī)制為完善方向;對于垂直部門之間的縱向協(xié)作機(jī)制,應(yīng)推動監(jiān)測、研究、執(zhí)法力量等行政資源向基層壓實,以應(yīng)對生態(tài)安全維護(hù)的治理需要。

(四)回應(yīng)生態(tài)安全法治的特殊需求

其一,優(yōu)化生態(tài)安全司法審判。生態(tài)安全是生態(tài)環(huán)境問題與國家安全問題的交叉,既具有環(huán)境問題的復(fù)雜性、專業(yè)性特征,又具有嚴(yán)重的社會危害性,對司法審判提出了重大考驗。生態(tài)安全司法審判應(yīng)當(dāng)從兩個方面予以優(yōu)化:首先強(qiáng)化生態(tài)安全審判的專業(yè)性,通過引入專業(yè)人員參與司法審判、完善專家證據(jù)規(guī)則、推進(jìn)環(huán)境司法專門化等程序措施來應(yīng)對生態(tài)安全問題提出的復(fù)雜性挑戰(zhàn),以增進(jìn)裁判結(jié)果實質(zhì)正義的達(dá)成;其次是進(jìn)一步完善檢察公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度,從關(guān)注個案公益損害的修復(fù),到更注重抓溯源、治根本,抓前端、治末病,更加充分地發(fā)揮司法制度效能。其二,作為一種實現(xiàn)成本高昂的法律,生態(tài)安全執(zhí)法既不能追求全域覆蓋,也不能搞面面俱到,而是需要提升執(zhí)法效能,使法律實施效果最大化。具體而言,生態(tài)安全執(zhí)法應(yīng)當(dāng)以“三線一單”為重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容,通過探索和開展多部門聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法等執(zhí)法方式,來應(yīng)對生態(tài)安全問題所具有的跨區(qū)域特征、提高執(zhí)法效率,加強(qiáng)對與民生領(lǐng)域緊密相關(guān)的生態(tài)安全事件的執(zhí)法,防范生態(tài)安全危機(jī)向政治安全危機(jī)的轉(zhuǎn)化。

五、結(jié)語

生態(tài)安全是中國進(jìn)入新時代以后一個具有前瞻性、實踐性特征的理論命題,其不再囿于“不發(fā)展”的問題范疇,而是矢志于回答如何解決發(fā)展過程中的負(fù)外部性,以及發(fā)展后帶來的成果保障與地位維護(hù)問題。生態(tài)安全法治的核心目標(biāo)是通過生態(tài)安全的法治化治理實現(xiàn)生態(tài)安全維護(hù),其不僅是對政策實踐成果的法律化,更是從國家安全視角出發(fā)對生態(tài)文明建設(shè)的再認(rèn)識,以及對既有法律理念、法律規(guī)范體系和制度體系的重塑。隨著總體國家安全觀的提出和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn),生態(tài)安全無疑將獲得更加深厚的詮釋基礎(chǔ)與理解視域。本文從生態(tài)安全與國家安全的內(nèi)在邏輯出發(fā),僅初步探討了既有生態(tài)安全法治體系存在的問題與完善方向,并沒有作出因應(yīng)的、全面的回答,也未對法律規(guī)范和制度的完善進(jìn)行具體詳實的闡釋。生態(tài)安全法治在理論和制度層面存在的諸多重大疑難問題,還有待于整個學(xué)術(shù)共同體的進(jìn)一步研究。