我國農村集體產權制度改革效能及其損失解析

張瑞濤

（河北省社會科學院農村經濟研究所，河北 石家莊 050001）

農村集體產權制度改革是我國深化農村綜合改革的階段性要求，也是實現鄉村全面振興和共同富裕的戰略選擇。2016年12月發布的《關于穩步推進農村集體產權權制度改革的意見》首次從頂層設計角度將產權制度改革作為主題，指出“農村集體產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措”的改革定位[1]。截至2021年底，全國已基本完成農村集體產權制度改革。產權制度改革后農村建立了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。理論上，清晰的產權歸屬能激勵人們將收益效應或受損效應內部化，實現資源在市場機制下的最優配置[2]。2021年底全國基本完成改革任務。現階段剖析農村集體產權制度改革的效能及其損失不僅對改革具有重要的理論意義，也對接下來農村新型集體經濟高質量發展和實現共同富裕極具現實意義。

農村集體產權制度改革中農民、村集體和國家三個主體間通過“嵌套性制度體系”形成正向促進和反向反饋機制，推動農村集體產權制度改革的開展[3]。產權制度改革自開展以來已取得了顯著成效和重大進展。學者一致認為農村集體產權制度改革具有有利于建立城鄉要素平等交換關系、增加農民財產性收入、加快城鎮化進程、鞏固黨在農村執政基礎的功能[4]。多數學者研究發現產權制度改革提高了農民生活水平和農村集體分紅力度[5]，促進了農業的高質量發展[6,7]，進一步完善了農村基層組織體系[1]，更是新型農村集體經濟持續發展的重要途徑[8]。產權制度改革對農村居民可支配收入提升5.3%[9]，然而，也應注意到村經營性集體資產擁有的平均價值并不高，人均僅240元左右。產權制度改革對農民或村集體未來持續增收能力有限，尤其是對財產性收入的影響未如預期顯著[9]，因此，若要大幅度持續增加收入，需從包括集體建設用地、宅基地和資源性資產的改革著手[10]。產權制度改革后村集體創新發展產業有利于提升集體經濟增長空間和集體經濟可持續性[11]。現階段多數研究集中于改革成效分析，本文在分析產權制度改革效能的基礎上重點分析了可能的效能損失，以期為實現鄉村全面振興和共同富裕提供制度保障。

一、數據來源和研究方法

（一）數據來源

實地調研資料。結合農村集體產權制度改革評估等課題研究，已對全國11 個省（自治區、直轄市）的18 個縣（市、區）產權制度改革進行了實地調研。調研地區覆蓋我國的東中西部多種類型的農村地區。在各地的調研過程中，課題組與各地各級政府、農業農村局（原農業局）、農村經濟經營管理站、財政局、自然資源局等有關部門進行了座談，并實地考察典型產權制度改革村、新型集體經濟發展村，與村干部、普通農戶等進行深入交流，搜集整理獲得大量一手資料，并將獲取的一手資料貫穿于整個研究之中。

部門監測數據。本研究所使用的數據包括宏觀數據和微觀數據兩部分，其中宏觀數據主要來自中華人民共和國人民政府發布的《農民工監測調查報告》、國家統計局發布的歷年《中國統計年鑒》、農業農村部編制的《中國農村經營管理統計年報》以及調研地區政府、農業農村局等監測發布的統計數據和公報等。微觀數據主要是實地調研采集的數據，或者后期使用微信等新媒體訪談獲得，宏微觀數據的使用提高了本研究的可信度。

（二）研究方法

社會調查法。筆者參與了2018年開始的農村集體產權制度改革評估及相關工作，曾到陜西榆陽區、天津、安徽、山東、寧夏等11 個省（自治區、直轄市）的18 個縣（市、區）參與現場調研，形成對產權制度改革的更為直觀和深刻的認識。本研究主要通過對實地調研、深度訪談獲取的資料進行深度分析，剖析農村集體產權制度改革的成效及效率損失。多地多次實際參與產權制度改革調研成為豐富的資料素材。

案例分析法。案例分析法在社會科學研究中應用較為廣泛，社會科學多以現實中真實事件為研究對象，在多變的社會環境及有限的數據和樣本情況下，可以利用案例分析方法來發現和邏輯分析實際問題。案例分析法適用的條件包括：第一，研究內容寬泛，涉及背景性條件；第二，研究基于多個而非單一證據；第三，研究如“如何”和“為什么”等類型的問題；第四，研究現實中真實發生或者變化的客觀現象。本文的研究對象是農村集體產權制度改革成效，其屬于在現實生活背景下不斷變化的真實問題，涉及豐富的社會背景性條件和多重證據來源。

二、農村集體產權制度改革實踐效能

農村集體產權制度改革是對農村集體產權制度的一次創新，也是利益相關方對外部利潤的響應。隨著城鎮化和工業化進程的加快農村結構發生重大變化，一方面，大量農民尤其是青壯年轉移到城市就業導致農村人口結構變化；另一方面，城鄉間要素流動限制減少使農村生產要素相對價格發生變化，另外，中央政府對農村集體經濟發展重視程度逐年提高。總之，農村所處外部環境和內部結構的變化導致集體資產增值難，使得集體成員基于自身利益的追求而產生對現有集體資產產權制度的不滿，原集體產權制度均衡狀態被打破，迫切需要一種效益更高的制度替代舊制度，實現新的均衡[12]，農村集體產權制度改革應運而生。

（一）農民層次產權制度改革實踐效能

農村集體產權制度改革有助于農民增收。農村集體產權制度改革是一項涉及6 億農民、2.9 億農民工和農村內特殊群體切身利益的群眾性改革。故農民收入變化尤其是財產收入變化是產權制度改革實踐效能最直接判斷。按照原有土地制度和集體資產制度，“固定”資產難以自由流動。加之大量農民尤其是青壯年勞動力到城市就業，造成農村家庭結構失衡（婦女留守居多）和農村人口老齡化加劇，出現資源閑置甚至浪費現象。清產核資摸清村集體資產，可以為發掘集體資產增值潛力奠定基礎。全國共清查核實集體土地資源65.5億畝，占國土面積的45.5%；集體賬面資產6.5 萬億元，其中經營性資產3.1 萬億元，占集體賬面資產的47.69%。產權制度改革按照“產權明晰—成員界定—要素流動—包容性增長”邏輯思路，對農民增收具有顯著效果，但其持續提高農民財產性收入能力有限[10]。成員分配機制由按勞分配轉變為按勞分配與按股分紅相結合的多元化分配方式，使得集體經營性資產收益分紅成為農民財產性收入的重要組成部分。據農業農村部統計，2009—2020年，全國農村集體經濟分紅總量達到4084.89 億元，農民居民人均財產凈收入由2013年的194.7 元增長到2020年的418.8元，年均增長11.6%。

農村集體產權制度改革提高家庭內部以及社會的和諧度。農村地區青壯年外出務工現象導致農村地區出現“386199”部隊留守的局面，造成土地拋荒現象嚴重。農村地區多以男方外出務工為主，留守婦女需獨立承擔小孩的生活和教育、贍養老人等家庭責任，長期的生活壓力和缺乏溝通，導致農村家庭不和諧。研究表明，隨著村莊流動勞動力比例的增加，農村離婚率顯著上升；高離婚率又引起如代際失調、家庭教育缺失、留守子女撫養和老人贍養等一系列社會問題，進而影響社會的和諧穩定[13]。農村集體產權制度改革通過盤活農村閑置資產，吸引農民（尤其是外出務工人員）以農家樂、種養殖等多種形式的小微企業提高自身經濟實力。

（二）村集體層次產權制度改革實踐效能

村集體是直接執行并全程參與產權制度改革的實施主體。可以說村集體對產權制度改革實踐效能如何是最有發言權的。

農村集體產權制度改革有利于實現村集體發展的經濟目標和政治、社會等多種職能非經濟目標。村民委員會（簡稱村委會）屬于村民自治和協助行政的組織，應主要負責村內部辦理公共事務、提供公共產品和服務等事務；村集體經濟組織主要負責村內經濟發展[14]。但現實中村集體組織組織行政化傾向明顯[15]，不僅擔負原本的經濟職能，還負責非經濟職能如提供公共物品、協助基層政權等行政任務。村集體的多重角色使其目標具有多元化，不僅包含經濟目標，也包括政治、社會等多重非經濟目標。囿于客觀因素限制，多數農村地區政經尚未完全分離，村集體仍承擔著提供公共物品的責任，一定程度上彌補了公共財政的不足，為實現村集體的非經濟目標提供了可行性路徑。2015年全國集體股股東分紅總額43.11 億元，隨著產權制度改革的不斷完善，部分村集體將集體股改為提取公益公積金，到2020年，全國集體股分紅614億元，提取公益公積金787.54億元，有效增強了農村集體經濟實力，加快了農村城鎮化進程。

農村集體產權制度改革有利于明晰集體資產產權，按照新制度經濟學的觀點，產權是界定人們如何受益及如何受損的。產權作為一種社會工具，其重要性就在于“事實上幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期”[16]。農村集體產權制度改革以戶籍、生活事實及“戶籍+”多重標準確定農村集體成員，將集體資產產權主體明確。明確的產權能夠激勵人們將受益或受損效應內部化，從而在市場機制調節下促進資源實現最優配置[17]。以多樣又合理的標準劃定集體成員后采用等額或差額股份形式量化到人（戶），將集體資產經營權價值化，進而實現農村集體資產產權的對象化和具體化，一定程度上展示出我國農村產權制度具有集體所有制的特征[18]。各農村地區采用多重標準確定成員資格，廣東、山東、河北和青海等以純戶籍為標準；天津和重慶等地區采用“戶籍+”標準，村民必須參與本村農業生產或生活在本村等；安徽等地區僅以生活事實為界定標準；部分地區河南以土地承包經營權為界定標準。差異化的界定標準提高了集體成員參與集體事務的積極性。

農村集體產權制度改革一定程度上滿足村干部的訴求。村干部在農村地區一般屬于精英層。從靜態和結構主義視角研究發現，村干部具有國家代理人和村莊當家人的“雙重身份”，實則實踐中村干部角色和行為存在“雙重邊緣化”的傾向[19]。農村集體產權制度改革為實現村干部利益和權力訴求奠定了基礎。第一，農村集體產權制度改革完成后，多數農村地區將土地等資源流轉促成規模經營，為發展集體經濟奠定了基礎。這與壯大集體經濟、實現規模經營現代化觀念契合，有利于實現村干部的政治目標[15]。一般而言，村干部的特殊利益大體可以分為當村干部獲取的物質報酬和精神報酬[19]。安徽省滁州市制定的《關于進一步激勵村干部干事創業的實施意見（試行）》，從村干部職級管理、報酬差異分配制度等諸多方面激勵村干部，使村干部轉為正式編制成為可能。第二，產權制度改革激勵村干部真正為農民謀福利發展經濟。現階段，村干部積極主動發展集體經濟，“攀比心”極強。第三，產權制度改革激活農村生產要素盤活閑置資產，發展壯大集體經濟，農民共享收益，村干部得到支持同時也產生壓力，在產權制度改革地區形成“干部積極參與—激活集體資產—發展集體經濟—農民擁護共享—干部產生動力”的良性循環，最終村干部的利益和權力訴求得以實現。

（三）政府層次產權制度改革實踐效能

農村集體產權制度改革有利于實現鄉村振興的目標。隨著農村開展多項改革，農村發展已取得顯著成效,但農村長足發展后勁不足、城鄉居民收入仍有差距、城鄉要素價值和流動性方面存在差異等問題制約農村高質量發展。產權制度改革盤活農村集體資產、建立市場交易平臺等多種操作，有利于促進農村發展，提高農民收入，縮小城鄉差距。2019年底浙江省已全面消除集體經濟年收入低于10 萬元、經營性收入低于5 萬元的薄弱村。截至2020年底，全國無集體經濟經營收入村由2014年的32.3 萬個減少到2020年的12.1 萬個，集體經濟經營收入在5萬元以上的村由12.7萬個增加到29.4萬個。

農村集體產權制度改革有利于完善農村基本經營制度，更有助于提高國家治理能力和完善國家治理體系。按照經濟學觀點，當生產力發展到一定階段時引起生產力與生產關系矛盾出現，進而推動生產關系發生變革。我國農村地區集體資產產權歸屬不清和價值不詳、農民對集體事務漠不關心等諸多問題暴露共同共有集體產權制度已難以滿足現代農村發展需求。十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出“深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度”。這一表述說明農村集體產權制度改革與我國農村經營制度有聯系，若要完善我國農村基本經營制度，需進一步深化農村集體產權制度改革。我國農村實行統分結合的農村基本經營制度，家庭聯產承包責任制改革將“分”落實到位，但“統”卻未真正實現。“統”的實現需要利益聯結吸引農民自愿參與各種社會組織，實現社會化組織功能。農村集體產權制度改革完成后村集體成立多種形式組織，逐漸形成社會化組織體系，發揮“統”的功能。農村集體產權制度改革一方面逐步完善農村基本經營制度，補齊我國農村制度“短板”，另一方面為健全我國國家治理體系和增強我國治理能力現代化創造了條件。

三、農村集體產權制度改革效率損失分析

囿于對改革理解偏好的差異、執行力的不同以及改革地區經濟社會發展水平的差別，農村集體產權制度改革在理論上產生的效能與實際中產生的效能存在差異。農村集體產權制度改革在不同視角不同層次取得了多方面效能，同時由于我國特殊的治理結構，在產權制度改革過程中必然存在效率損失。

農村集體產權制度改革內生的行政關系約束經濟自由，導致效率的損失。按照對村集體經濟組織的一般理解，村集體經濟組織應單純的定性為經濟性質的法人[14]，不應隸屬于政權體系。但現實中村集體經濟組織與村委會之間人員交叉任職、職能模糊。造成村委會與政府之間、村集體經濟組織與政府之間、農民與政府之間、以及農民與村委會之間的行政關系更加明顯（圖1）。對農民而言理應代表和傳達農民利益訴求的村委會（村集體經濟組織）卻成為政府權力的“代言人”和執行者。部分地區將產權制度改革政治化，將經濟決策納入政治過程，僅考慮自身的利益問題，最終也將削弱農民參與產權制度改革的自愿性。當經濟決策成為某個政治過程的均衡結果時，經濟活動產生的效能將會受到影響，這主要是因為政治契約包含的內容范圍一般大于經濟契約的內容范圍，存在逃避責任和指責第三方以轉移過失的漏洞[20]。

圖1 農村集體產權制度關系示意圖

村集體經濟組織多元化目標與農民單一經濟目標間的矛盾，引致效率損失。村集體經濟組織與一般性質的企業存在差異，且與村委會職能并未完全分離，由此造成村集體經濟組織職能模糊。調研發現村集體經濟組織除承擔經濟工作外，還承擔村集體衛生、養老、基礎設施建設等工作。村集體經濟組織需自行承擔經營成本和社會管理成本，結果必然造成分紅金額減少。對農民而言，他們更看重經濟目標，農民不僅要獲得等于或高于原來收入的純收入，甚至要求逐年增長，且要達到與其成員權相對應的收入水平。

村集體經濟組織法人地位缺失與市場經濟的不匹配，導致效率的損失。2017年新修訂的《民法總則》將農村集體經濟組織視為特別法人，2018年十三屆全國人大常委會立法規劃將農村集體經濟組織方面的立法列為第三類項目，賦予了村集體經濟組織法人資格。截至2020年5月，全國已有27萬個集體經濟組織領到登記證書[21]。農村集體產權制度改革已逐漸將農村經濟向市場經濟靠攏，逐步削弱城鄉間生產要素流動限制和價值的差異化，最終提升農村集體經濟組織的市場法人主體認可度。2021年12月21日召開的全國人大常委會，將農村集體經濟組織立法納入2022年立法工作計劃。這一突破為確立農村集體經濟組織市場法人地位和提高其競爭力奠定了良好的基礎。

村集體經濟組織股權退出的限制性以及流轉的封閉性，導致效率損失。農村集體產權制度改革通過賦予集體成員六項權能，使集體成員以股份份額形式共享集體經濟收益。調研發現退出權較少實現，南京市江寧區探索實施農村集體資產股份有償退出、社內流轉，但發生退出權的農戶數量仍較少。退出權具有處分權能的特性，也是成員權益完整性的外在體現。在市場經濟體制下，集體資產股權只有自由流轉，才能實現生產要素的優化組合和真正發揮其增值作用。為防止農村集體資產“僵化”，部分農村地區建立農村產權流轉交易市場，為股權流轉搭建平臺。但相關政策法規的不健全，村集體經濟組織股權流轉的封閉性，以及農村對股權市場不了解，極大地制約著股權自由流轉。總之，股權退出權的限制以及流轉的封閉性，影響股權增值，進而導致潛在效率損失。

四、結論與思考

本文主要從不同主體角度對農村集體產權制度改革的效能及其損失進行了解析。研究表明：我國開展產權制度改革方式帶有明顯的中國特色，即此輪產權制度改革政府是主要推動者，村集體是實施者和執行者，村民是參與者。在政府大力支持、村集體和村民積極參與下，產權制度改革基本實現了預期效果。然而，我國農村是人情社會、熟人社會，部分村民會因為村內其他人參與，而放棄“理性人”選擇參與產權制度改革。另外，村集體屬于政府職能在農村地區的延伸組織，負責管理村民及村集體事務，因此在產權制度改革過程中，帶有一定的行政關系、委托代理關系等，產生效率損失。

從實踐來看，農村集體產權制度改革已取得顯著成效，但從實現鄉村全面振興和共同富裕視角分析，仍存在兩大方面問題需進一步思考：

一是股權有償退出問題。產權制度改革開展時間較短目前股權退出現象較少發生。一方面是股權有償退出機制尚未健全。如何確定退出股權價值，退出的股權是集體經濟組織收回還是其他集體成員有權購買，非集體經濟組織成員是否有權購買股權，持股比例是否存在限制等問題尚未得到妥善解決。另一方面集體成員本身退出意愿不高。股權的自由流轉過程是股權價值增值的過程。囿于村集體經濟組織和股權流轉的封閉性，制約著股權的自由流轉。

二是新型集體經濟持續長效發展問題。我國資源稟賦差異大、農村地域遼闊，但調研發現各地發展新型農村集體經濟形式單一、創新性不足，難以維持農村集體經濟長效發展和滿足市場經濟多元化需求。